转变经济发展方式：财税的责任与压力

　　“十二五”时期，把加快转变经济发展方式这条主线贯穿于经济社会发展全过程和各领域，一个重要方面就是财税活动过程以及财税收支领域。财税的一个重要特性是“牵动大部、覆盖全部”——其触角能够延伸至几乎所有家庭和企业、经济社会活动领域；其范围能够覆盖所有政府部门、政府职能、政府活动领域。正因为如此，“十二五”规划纲要将“积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制”放在十分突出的位置。这意味着在“十二五”时期加快转变经济发展方式，财税所担负的责任和所承受的压力是空前的，必然要经历一个深刻而痛苦的调整过程。以下便是几个比较突出的方面。

　　优化产业结构与财税体制调整

　　我国虽已建立起比较完整的现代产业体系，但产业结构处于严重失衡状态，主要表现为制造业和服务业不相匹配，制造业比重高，服务业比重低。因此，控制制造业产能的盲目扩张并加快发展服务业，从主要依靠工业带动增长转变为更多地依靠服务业带动增长，形成工业和服务业双轮带动增长格局，是在加快转变经济发展方式中要解决的一个重要课题。用优化产业结构的要求来衡量现行财税体制特别是现行税制体系，就会发现两者之间存在尖锐矛盾。

　　与其他国家有所不同，在我国的商品和服务流转领域并行着两个一般流转税税种——增值税和营业税，前者主要适用于制造业，后者主要适用于服务业。鉴于一般流转税属于“中性税”——税制设计不应对纳税人的产业投资方向产生影响，从1994年现行税制诞生的那一天起，这两个税种的税负水平一直维持着大致平衡。然而，在增值税“转型”改革于2009年启动、税负水平削减之后，营业税的税负水平就显得偏重了。随着增值税税负的相对减轻和营业税税负的相对偏重，制造业税负水平相对下降而服务业税负水平相对上升。毋庸赘言，因税负失衡而阻碍产业结构调整甚至导致产业结构逆向调整的情况，无论从哪个角度看都是必须改变的。

　　改变这种状况，途径无非两个：或让增值税吃掉营业税，从而在整个商品和服务流转环节统一征收增值税；或在营业税的框架内调减税负，从而回归营业税和增值税之间税负水平大致均衡的状态。综合来看，应优先考虑前一个办法。在早已成型的税制改革方案中，它被称为增值税“扩围”。并且，“转型”与“扩围”一直是被放在一起、相互联系的围绕一般流转税的调整行动。换言之，在增值税“转型”改革完成后，理应相机启动“扩围”进程。问题在于，一旦着手“扩围”，如下三个障碍须立刻寻求破除之策：

　　其一，营业税是地方政府的主体税种，将营业税并入增值税的前提条件之一是为地方政府寻找并设计好新的主体税种。在现行税制框架内，这样的税种或者不存在，或者难有变更归属关系之可能。几乎唯一的可行方案，是按照既有税制改革方案开征以房产税为代表的财产税，并以此作为地方政府的主体税种。但在全国范围开征房产税或其他财产税，还有相当长的一段路要走。

　　其二，按照目前的税收收入格局，倘若其他税种不做相应调整，“扩围”后的增值税份额便会跃升至60%左右。增值税的块头儿过大，显然不利于税收收入或财政收入安全。因此，实施增值税“扩围”必须同时辅之以诸如相应调减增值税税负、调增其他税种税负以及开征新的税种等配套措施，而这又涉及现行税制体系以及既有税制改革方案的一系列变动。

　　其三，现行财政体制以“分税制”冠名，其实分的主要是两种（类）共享税，其中增值税75∶25分成，所得税60∶40分成。这样的分成比例显然是建立在营业税作为地方税基础之上的。如果营业税并入增值税，随着营业税归属关系变动，这样的分成比例基础条件不复存在了，分成比例自然要随之调整。这意味着实行了17年之久的现行分税制财政体制需要重新构建。这又是一件大事。

　　推动解决这些问题是增值税“扩围”的重要条件。基于增值税“扩围”对优化产业结构意义重大，“十二五”规划纲要已作出安排。深化这一领域的改革，对加快转变经济发展方式具有重要意义。

　　调节收入分配与财税体制调整

　　当前我国收入分配矛盾主要表现为居民收入差距过大以及居民收入在国民收入中占比偏低。解决这两个问题，既事关内外需结构调整，又事关扩大消费需求、从主要依靠增加供给转变为更多依靠扩大消费拉动经济发展，因而调节收入分配是加快转变经济发展方式需要面对的又一个重要命题。无论是扭转居民收入差距扩大趋势还是提高居民收入在国民收入中的比重，都同财税体制直接相关。

　　关于缓解居民收入差距过大问题。对居民收入分配实施有效调节的前提在于政府手中握有适用的调节手段。在市场经济环境中，能够与居民收入分配直接对接的政府职能基本上就是财税，但我国现行财税体制并不具有或不充分具有这样的功能。财税调节属于再分配层面。再分配说到底就是“劫富济贫”——用从高收入者那里得来的钱去接济低收入者。相对而言，“济贫”容易办到。通过调整财政支出结构或对特定支出项目实施倾斜，就可以在不动存量仅靠增量——呈稳定增长之势的财政收入——的前提下实现为低收入者或困难群体提供支援的目标。但“劫富”则难以实现。作为现实财政收入体系中的“主角”，税收的“劫富”功能要依托于直接税而非间接税，但我国税收收入的70%以上来源于间接税。而在占比不足30%的直接税中，大头儿还是有转嫁可能、归宿不易把握且并不直接触及居民收入的企业所得税。进一步看，位于存量环节的直接税系列如财产税，还是现行税制体系中的空白。这又意味着，面对由流量和存量两个层面所构成的收入分配差距，目前税收所能实施的调节至多触及流量而不能延伸至存量。因此，当前在我国建立和完善直接税迫在眉睫。但我国现行税收征管机制尚处于“间接+截流”阶段。也就是说，它基本上只适于征收间接税而不适于征收直接税，基本上只能征以现金流为前提的税而不能征存量环节的税。所以，伴随直接税改革进程，税收征管机制势必要经历一个革命性变化。

　　关于提高居民收入在国民收入中的比重问题。国民收入包括居民收入、企业收入和政府收入，提高居民收入所占比重势必要降低政府收入所占比重。这种调整会遇到许多困难。一方面，目前我国政府收入格局颇为复杂，财政收入只是政府收入的一个组成部分。其他可以也应当纳入政府收入统计口径的至少包括政府性基金收入、国有土地使用权出让收入、国有资本经营收入等。其中，只有纳入一般预算的财政收入可以统筹使用，其余的收入或属于各个政府部门，或属于各级地方政府，不仅中央政府难以触动，就是在地方政府层面也尚未纳入财政统一管理体系。面对不同性质的政府收入，选择哪一个或哪几个项目作为削减对象，是一件相当困难的事。另一方面，削减政府收入的同时必然要削减政府支出。在体制转轨期，无论改革还是发展，往往都要以政府增加支出为前提。加之以往积累下来的大量民生领域的欠账需要偿还、公共服务体系亟待完善，削减政府支出的空间颇为狭小。所以，通过削减政府收入来提高居民收入在国民收入分配中占比的努力会面临很大制约。

　　推进城镇化与财税体制调整

　　加快转变经济发展方式的一个重要着力点，是把推进城镇化作为拉动内需和经济增长的重要动力。应当强调，与转变经济发展方式的要求相适应的城镇化须是根据户籍人口计算的完全意义上的城镇化，而不是以往按照常住人口计算的半城镇化。这其中的最大差异就是农民工。农民工及其家属虽常年生活在城镇，却不具有城镇居民身份，在劳动报酬、劳动保护、子女教育、社会保障、住房等诸多方面不能与城镇居民享有同等待遇。因此，农民工及其家属的消费模式和生活方式是不能与城镇居民同日而语的。推进完全意义上的城镇化，就要实现农民工市民化。而完成这一转换的最大制约因素之一就是现行财税体制。

　　迄今，我国财税体制还是建立在二元经济基础之上的。对于城镇居民和农村居民，财政所承担的责任是不同的。所谓农民工市民化，无非是比照城镇居民的标准给予农民工及其家属同等的财政待遇。这首先就要以财政增加投入为条件。考虑到当前二元财税体制之间的巨大差异，为此而增加的财政投入绝非一个小数目。这就对财政负担能力和财政支出结构提出了很大挑战。

　　我国现时税收收入的绝大部分来自间接税，隐含在商品和服务价格中的各种间接税虽然最终要转嫁到包括城镇居民和农民工及其家属在内的所有消费者身上，但表面上看是由生产或经营这些商品和服务的企业缴纳的。这些企业多位于城镇，在历史上企业所缴纳的税收又多被视为工作在企业中的城镇居民所缴纳的。这不仅遮蔽了农民工及其家属与税收缴纳之间的联系并形成了制度“阻隔”，而且也容易引发城镇居民同农民工及其家属在享有公共服务特别是具有“拥挤性”的公共服务方面的矛盾。

　　所以，实现农民工市民化所需完成的另一个重要任务，就是让包括城镇居民和农民工及其家属在内的所有居民所缴纳的税收与城镇基层政府所提供的公共服务相对接，从而还原人们日常消费与税收缴纳之间、税收缴纳与公共服务消费之间的联系，让人们看到一个真实的有关政府收支的基本图景。这显然需要对现行税制结构进行重大调整——建立和完善直接税，增加直接税在整个税收收入中的比重。这又涉及现行税收征管机制变革等重大问题。

　　作者简介

　　高培勇：中国社会科学院学部委员、财政与贸易经济研究所所长、教授、博士生导师，国务院学位委员会应用经济学学科评议组成员。兼任中国国际税收研究会副会长、中国财政学会常务理事、中国审计学会常务理事、中国城市金融学会常务理事。