正确认识我国应对气候变化的法治建设

 2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》（以下简称《决议》）。2009年11月25日，温家宝总理主持召开国务院常务会议做出决定，明确提出，到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40－45％，中国还将通过大力发展可再生能源、积极推进核电建设等行动，到2020年使非化石能源占一次能源消费的比重达到15％左右。并通过植树造林使森林面积比2005年增加4000万公顷。对此，社会上对如何理解全国人大常委会和国务院上述《决议》和“决定”的内涵产生了各种不同的看法。一些人士则建议以法律的形式明确我国承担应对气候变化的国际义务，通过修改现行相关法律来明确应对气候变化的具体措施，甚至有人提出建立我国应对气候变化的法律体系，制定具有刚性内容和可操作性的应对气候变化专门法律的主张。对此，有必要结合我国环境立法的实践和国际法的基本精神，厘清我国应对气候变化法治建设的有关问题，以便准确理解全国人大常委会的《决议》和国务院的“决定”。　

一、正确认识全国人大常委会《决议》和国务院“决定”

全国人大常委会的《决议》在肯定我国政府在应对气候变化问题上所做出的努力和取得的成绩，并对气候变化问题做出基本判断的前提下，从六个方面做出决议，提出了全国人大常委会有关应对气候变化的主张，明确了我国应对气候变化的基本准则，即“应对气候变化是我国经济社会发展面临的重要机遇和挑战”；“应对气候变化必须深入贯彻落实科学发展观”；“采取切实措施积极应对气候变化”；“加强应对气候变化的法治建设”；“努力提高全社会应对气候变化的参与意识和能力”；“积极参与应对气候变化领域的国际合作”。其中在第四项中，对完善我国应对气候变化的法治建设提出了具体要求，概括起来主要包括三个方面的内容：一是把应对气候变化的相关立法工作与完善我国社会主义法律体系的使命相联系，即提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程”。二是明确完善应对气候变化的相关法律规范，即提出“适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障”。三是加强对有关应对气候变化相关法律实施的监督工作，即提出“按照积极应对气候变化的总体要求，严格执行节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法等相关法律法规，依法推进我国应对气候变化工作。要把应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点之一，加强对有关法律实施情况的监督检查，保证法律法规的有效实施。”

但需要特别强调的是，这六项决议内容是基于两个基本原则做出的：一是决议导言中明确的“坚定不移地走可持续发展道路，从我国基本国情和发展的阶段性特征出发，采取有力的政策措施，积极应对气候变化。”这一原则强调了这样的内容，即我国应对气候变化以走可持续发展道路为前提，并从我国的基本国情和发展阶段性特征出发采取应对气候变化的措施。二是第六项决议中明确的“要坚持《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）以及《京都议定书》（以下简称《议定书》）确定的应对气候变化基本框架，坚持“共同但有区别的责任”原则”。这一原则是国际社会根据IPCC（政府间气候变化工作委员会）的结论做出的，这一结论表明：“前工业化时期以来，人类活动增加了大气中温室气体和气溶胶的浓度”，这主要是由于发达国家从事工业化导致的。国际社会根据这以科学结论达成共识，形成了《公约》及其《议定书》，明确了“共同但有区别的责任”原则，《议定书》明确了发达国家率先减排的义务，并制定了附录一国家的减排方案；这一原则也同时明确了中国作为发展中国家在应对气候变化问题上所应采取的行动。1992年6月我国政府签署了《公约》，同年底全国人大常委会正式批准《公约》，这就意味着我国已明确在《公约》及其《议定书》的原则下，应对气候变化，也必须是这样，这是中国对世界的承诺。这样的两条原则也同时决定了我国应对气候变化法治建设的方向和内容。

同样，对于国务院上述“决定”的理解，也应当以这样的两条原则为准则。根据“共同但有区别的责任”原则和《议定书》的规定，发达国家是减排温室气体责任的主要承担者，《议定书》附录一国家有率先减排温室气体的法律义务。中国等广大发展中国家主要是道义上应对气候变化的责任。中国政府积极应对气候变化的态度和决心是不会改变的，并已经和继续采取切实的行动，但这并不意味着中国具有减排温室气体的法律义务，因为这样的法律义务是根据历史排放责任和高人均排放责任确定的，已经成为国际社会的共识。尽管《议定书》第一承诺期将于2012年到期，但第二承诺期同时开始，发达国家在第一承诺期没有很好地履行自己的承诺，第二承诺期仍然应当承担率先减排温室气体的国际法律义务。中国政府做出的上述“决定”，是作为一个负责任的发展中国家对国际社会做出的道义上的承诺和具体行动方案，而不是具有强制性的法律义务。因此，国内一些人士根据上述《决议》和“决定”提出我国依法承担减排温室气体法律义务的主张，是错误地理解了《决议》和“决定”，是与《公约》及其《议定书》的原则和框架相违背的。

二、正确认识我国环境立法与应对气候变化的法治建设

（一）从我国环境立法的总体情况看

我国在开始改革开放的同时就进行了有利于应对气候变化的法治建设。于1979年开始改革开放的当年，即制定了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，以后，随着经济社会发展的进程，不断制定有关污染控制和资源利用及管理的法律，迄今为止我国已经制定近30部环境资源类的法律，这表明了我国是在对人类负责任的前提下寻求自我发展的。我国的环境立法经历了由末端治理到从源头到末端的全过程治理的发展过程。到目前为止，全国人大及其常委会制定的有关环境领域的法律，已从法律制度上形成了对人为活动引起气候变化的基本控制系统，有利于在我国境内，防范人为活动对气候的影响。

1．从源头控制来看

为了减少温室气体排放的数量，我国于1997年11月1日，经全国人大常委会审议，通过了节约能源法，以后又于2005年制定了可再生能源法，2007年制定了城乡规划法、2002年制定了清洁生产促进法、2008年制定了循环经济促进法、2002年制定了环境影响评价法等法律，这些法律均注重于从源头上控制污染和排放。通过发展可再生能源、节约能源和提高能源利用效率从源头上来减少排放；通过合理的城乡规划减少温室气体排放也是源头控制的重要手段；从生产源头通过对原料、设备、生产工艺的清洁生产要求来减少排放；从资源的高效利用、循环利用的角度来减少排放等，都是有效的源头控制手段，所以我国的这些法律已经为从源头控制发挥了重要的作用。此外，还专门制定了控制能源消耗的煤炭法、矿产资源法、电力法等。这些法律在控制人为原因引起气候变化问题上的主要功能，也是减少能源消耗，控制温室气体排放。

2．从末端控制来看

在控制温室气体源头排放的同时，为减少温室气体对气候的影响，我国还制定了其他有关的法律，以加强碳汇能力，吸收温室气体，降低温室气体对气候环境的破坏。1984年9月20日，全国人大常委会经审议通过了森林法，后于1998年4月29日对该法进行了修改。此外，还制定了与吸收温室气体相关的其他法律，如草原法、水法、海洋环境保护法等；水污染防治法、固体废物污染环境防治法、放射性污染防治法等法律也对末端控制问题做出了相应的规范，也在不同程度上对控制温室气体排放发挥重要作用。以上法律的主要控制功能在于：吸收co₂等温室气体,减少其对自然环境的影响，从而控制气候变化。

3．我国法律控制人口增长对减少温室气体排放的作用

为了避免由于过多的人口增长给人类的经济生活、社会生活等生存环境造成巨大的压力，我国于2001年12月29日制定了人口与计划生育法，这一法律的实施，间接起到了控制温室气体的作用。该法在控制人为原因引起气候变化方面的主要功能有两个：一是减少过剩人口对能源、资源的耗费和对环境的破坏；二是有利于避免过剩人口增加温室气体排放量。据有关资料显示，中国自实行计划生育以来，约少生了4亿左右的人口，已经为减排温室气体做出了极大贡献。

（二）从我国法律保护生态系统五大圈，控制人为活动引起气候变化的情况看

我国法律从保护人类共同的自然环境和生态系统、控制污染的角度出发，以保护地球五大圈生态系统为重点的规范，也是为应对气候变化做出的重要而有益的贡献，起到了控制人为活动引起气候变化的功效，实际发挥了保护气候环境的作用，具体表现在如下几个方面：

（1）与控制岩石圈变化相关的法律

为了减少人为原因对土壤的破坏，减少土地沙化，以控制人类活动对岩石圈变化的影响，我国制定了一系列有关的法律，包括：防沙治沙法、土地管理法、水土保持法、森林法、草原法、矿产资源法、煤炭法等。其中防沙治沙法，是控制土地沙化最主要的法律。鉴于陆地和雪盖主要因地表反照率及土壤湿度和温度的变化而对大气环流和气候变化起作用，上述法律在一定范围和程度上可以起到控制因人为活动造成矿山环境破坏引发地质灾害、土地沙化和干旱等进而导致气候变化的作用。

（2）与控制水圈变化相关的法律

为了控制人为活动对水圈变化的不利影响，我国在保护陆地水资源和控制海洋污染破坏方面还制定了相应的法律，主要包括：水污染防治法、海洋环境保护法，以及水法、水土保持法等相关法律。以上法律的主要控制功能在于：在局部和有限范围内起到减少人为活动对水资源、水环境的破坏，防止因海洋污染引起海洋热状况发生，从而控制由于人为原因对水圈变化的影响进而引起气候变化的作用。

(3)与控制生物圈变化相关的法律

在控制人类活动可能引起生物圈变化方面，我国制定了一些相关的法律，包括：野生动物保护法、草原法、森林法、渔业法等。以上法律在应对气候变化上的功能，主要是防止和控制对生物物种的破坏，通过维护生态平衡，以控制人为活动引起生物圈变化从而导致气候变化。

（4）与控制大气圈相关的法律

我国在大气圈控制方面，先后颁布了大气污染防治法、节约能源法、可再生能源法等法律。但大气法主要是针对控制因大气污染导致人体健康进行的规范，其主要控制对象是大气污染物，以二氧化硫和氮氧化物及可吸入颗粒物等为主，兼有控制其他污染物质。由于这部法律是以污染防治为规范和调整的范围和目标，而温室气体大多不属于污染物，因此大气法中并未包括控制温室气体的内容。除美国新近变化外，全世界各国控制大气污染物的法律均是如此。大气法对于稳定大气环境，保护大气环境质量具有十分重要的作用。至于制定专门的温室气体控制法律，只有极少数发达国家近年来刚刚开始。有人士建议我国通过修改大气法明确温室气体减排义务，对这个问题将在后面列专题说明。

（5）与控制冰雪圈变化相关的法律

冰雪圈是指在一定低温条件下固态水冰川、冰盖、积雪、海冰、河湖冰等以及地下冰掺杂的多年冻土、季节冻土等组成的特殊圈层。虽然由于我国的法学研究和立法实践尚未针对保护冰雪圈、控制人为活动影响冰雪圈做出专门的研究和规范，但我国自1979年以来制定的各项环境资源类的法律，从整体上形成对冰雪圈的保护，有利于控制人类活动对冰雪圈的不良改变，从而导致气候变化。

（三）气象法制建设与控制人为原因引起气候变化的情况

为强化对气候变化人为原因的法律控制，我国十分重视气象事业的发展和管理工作以及气象工作程序法律制度的建设，为此专门制定了管理气象工作的气象法。气象法是以气象预报为主，其主要立法目的为：发展气象事业，防御气象灾害，合理开发利用和保护气候资源。这部法在控制人为原因引起气候变化方面的功能上，其主要作用在于防御气候灾害，合理开发利用和保护气候资源，间接起到控制气候变化的作用。

根据以上这些法律的规定和我国批准《公约》及其《议定书》的承诺，在国家发展规划中又进一步明确了节能减排目标和指标，大量关闭了小型重污染企业，如电厂、煤焦化厂、造纸厂、小煤矿等15小企业。从以上对我国环境立法情况的说明可以看出，我国在应对气候变化的法治建设上已经做了大量的工作，并取得了重大成绩，作为一个发展中国家已经很好地履行了自己的国际承诺。

三、如何理解我国依法承担减排温室气体义务问题

近来，社会上有人根据前述全国人大常委会做出的《决议》和国务院做出的“决定”，提出我国应对全球环境负责，依法明确减排温室气体的责任。具体主张包括：一是通过修改大气污染防治法，明确我国减排温室气体的责任和措施；二是制定具有刚性的气候变化应对法；三是建立应对气候变化法律体系等。由于这些主张不符合《公约》及其《议定书》的原意，也错误地理解了《决议》和“决定”的基本精神，有必要于此与之商榷。

（一）关于修改大气法问题

提出通过修改大气污染防治法明确我国减排温室气体责任的主张，是没有充分理解我国制定大气污染防治法与减排温室气体的关系。大气污染防治立法与温室气体控制不同，主要表现在如下三个方面：一是立法宗旨或者控制目标不同，大气污染防治法的立法宗旨主要是为了控制因污染物污染环境，破坏大气质量而影响人体健康，是一部以保护人体健康为主要规范目的的法律，而温室气体控制主要是为了保护气候环境，大气法是污染防治法，而对于温室气体，国际上、科学界并未认定为污染物，把非污染物放在污染防治法中予以规范，至少与法律名称都不相符合；二是控制手段不同，二氧化碳等温室气体是导致气候增温的物质，而大气污染物基本是降温物质，由于对两种不同类物质的控制手段不同，控制目标及标准等均不同，难以将两种不同的控制对象在同一部法律中做出规范，如果说能够把这样风马牛不相及的事物规范在一个法律的话，那也就仅仅因为这部法律在制定和两次修改中均未明确法律的适用范围；三是确定的法律责任不同，大气污染防治法作为国内法，主要以规范我国社会各种导致大气污染的行为及其相关管理活动，进而保护人体健康为目的和内容，而二氧化碳控制是国际法律义务，属于国际法确立和规范的责任范围，在此范围中主要是发达国家的责任，中国虽然在温室气体控制上做了大量工作，取得了较大成绩，未来也可能实际采取温室气体控制措施，但主要是道义行为，不属于法律义务，因此不需要以国内法的形式确立减排温室气体的法律责任。所以，那种试图通过修改大气污染防治法来明确我国减排温室气体责任和具体措施的主张是不适当的。

（二）关于制定应对气候变化专门法律的问题

那种主张我国制定具有刚性的应对气候变化法或者建立应对气候变化法律体系的观点，与修改大气污染防治法，依法明确我国温室气体减排法律义务主张的本质是相同的。实际上都是要我国依法做出具体的温室气体减排承诺，履行温室气体控制的国际法律义务。这些主张与发达国家关于抛开《公约》及其《议定书》的基本原则和框架，重新制定应对气候变化国际法律规则，以当前排放量和未来潜在的排放量作为确定应对气候变化国际法律责任的唯一衡量标准的主张是基本一致的，即要我国承担发达国家的历史责任和高人均排放责任，用大国责任替代附件一国家的责任，用现在排放责任替代历史排放和高人均排放责任，也就是要气候变化受害者替代气候变化责任者承担责任。仅仅以国家土地面积大、人口多因而当前排放总量大来确定法律责任，那是片面、表面和形式主义看问题的方法，是一种机械唯物论的认识论和方法论。其结果是那些人口少，土地面积小的发达国家逃避历史责任和高人均排放责任。用13亿人口的国家和几百万人口的国家在同等水平上计算排放量也是显失公平的。中国在一开始发展经济的时候就重视环境保护，就较好地解决了经济增长与能耗的比例关系，创造了发达国家从未有过的可持续发展的成绩，即便如此，仍然受到发展的限制，中国发展的受限制分明是源于发达国家历史上大量无节制排放导致的气候变化，中国是气候变化的受害者，却要为发达国家历史排放责任买单，甚至被气候变化的责任者所指责，这是公平的吗？

我们不反对制定应对气候变化的专门法律，但这只能是一个与《公约》及其《议定书》的基本原则和框架相一致的框架法，是体现共同但有区别责任的国内法，因为作为发展中国家，中国没有减排温室气体的强制性国际法律义务，这是国际法予以明确的，我们的应对气候变化法，只能是体现法律引导性功能而非强制性功能的法，承担强制性法律义务的应当是历史排放责任者和高人均排放责任者，是导致气候变化的主要责任者。

上述那些关于中国应当依法承担温室气体减排义务的观点和主张，一方面向我们提出了应当如何理解上述全国人大常委会《决议》和国务院“决定”的问题，另一方面也提出了如何理解有关气候变化的科学结论和国际法原意的问题。对此前面已经做出了说明，这里不再赘述。

最后，需要进一步强调的是，应对气候变化法制建设必须符合《公约》及其《议定书》和《决议》、“决定”的规定和基本精神。任何偏离《公约》及其《议定书》和《决议》、“决定”的规定和基本精神的理解、阐释和建议，都是不恰当的。