为全体人民病有所医提供制度保障

    健康是人全面发展的基础。医疗保障制度作为一项基本社会政策，对提高人民群众健康素质发挥着重要作用。加快推进基本医疗保障制度建设，是维护社会公平正义、改善民生的重要举措。在当前经济形势下，扩大基本医疗保障制度覆盖范围，逐步提高保障水平，还有利于改善消费预期，扩大国内需求，促进经济平稳较快增长。

    一、医疗保障制度建设在不断探索中取得显著成效

    改革开放以来，特别是近十多年来，医疗保障制度改革与发展取得了显著成就，主要体现在以下4个方面。一是通过实施城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助，从制度上实现了对城乡居民的全面覆盖。截至2008年底，3项基本医疗保险覆盖总人数超过11亿人。二是公共财政作用不断加大，形成了政府主导的多元筹资格局，参保者的受益面不断扩大。2008年，职工医保、居民医保和新农合政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到70%、50%和38%。三是初步形成了对定点医药服务机构的监督和调控机制，医疗费用不合理增长初步得到控制。四是社会化管理服务体系初步建立，方便了参保群众就医报销。

    与人民群众健康需求及经济社会协调发展的要求相比，我国医疗保障制度建设还存在一些突出问题，主要是：部分城乡居民还没有参加基本医疗保险,看病贵的问题仍比较突出；基本医疗保险的待遇水平还不高，一部分群众，特别是大病、重病患者医疗负担还比较重；城乡、区域之间医疗保障制度缺乏统筹协调，人员身份转变、跨地区流动医疗保险关系转移接续困难；医疗保险管理服务的水平和能力还有待加强等。

    二、医疗保障制度改革的新目标、新理念、新要求

    中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》（简称医改文件），把医疗保障体系与公共卫生服务体系、医疗服务体系、药品供应保障体系并列为基本医疗卫生制度的4大体系，并把加快推进基本医疗保障制度建设摆在近期5项重点改革的第一位，充分体现了党中央、国务院对医疗保障事业的高度重视。医改文件在总结既往经验的基础上，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题为重点，对医疗保障制度建设进行了全面部署，提出了许多新理念、新政策、新要求。

    （一）明确了全民医保的目标。即用3年时间，基本实现城镇职工医保、城镇居民医保和新农合覆盖城乡全体居民，参保率均达到90%以上；到2020年，建立比较健全的医疗保障体系。回顾历史，展望未来，我们看到：在计划经济时期，我国的医疗保障制度仅适用于国有单位职工；在经济体制转轨阶段，医保制度建设主要是作为国有企业改革的配套措施，重点放在城镇范围；而在全面建设小康社会的新阶段，医改文件把目标设定为全民医保，让13亿中国人民人人享有基本医疗保障。这是一个伟大的目标。这一目标的实现，将使我们祖先几千年“病有所医”的梦想变为现实。这在世界范围内也是一件了不起的大事。

    （二）确定了医疗保障体系“三纵三横”的整体构架。“三纵”，即城镇职工基本医保、城镇居民基本医保和新农合，分别覆盖城乡不同群体。“三横”，即主体层、保底层和补充层：3项基本医疗保险制度构成了主体层；城乡医疗救助和社会慈善捐助等制度对困难群众参保和个人负担给予帮助，构成保底层；对于群众更高的、多样化的医疗需求，通过补充医疗保险和商业健康保险来满足。这一基本框架具有鲜明的中国特色：既有普惠性的医保制度安排，又适应我国现阶段城乡之间、地区之间发展的不平衡性和不同群体之间利益诉求的差异性，符合我国现阶段经济发展水平、医疗服务市场现状，也有利于推动医药卫生体制相关改革。

    （三）规定了实现医疗保障制度覆盖全民的主要措施。一是大幅度增加财政投入。3年内各级财政将新增投入8500亿元，其中很大部分是直接投入基本医疗保障领域。二是在全国所有城镇全面建立城镇居民基本医疗保险制度，并将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。三是打通各项医疗保障制度的衔接通道。这些政策，增加了制度的灵活性和可选择性，有利于实现人人享有医疗保障的目标。

    （四）作出了提高保障水平、减轻群众负担的政策安排。一是扩大保障范围。城镇居民医保和新农合制度要从重点保障住院、大病费用起步，逐步向门诊小病延伸，将常见病、多发病等普通门诊纳入基本医疗保险支付范围。这将有利于扩大制度的受益面，提高群众参保参合的积极性，也有利于充分发挥社区卫生服务机构的作用，降低整个社会的医疗费用成本。二是提高医疗保险基金最高支付限额，从目前相当于当地平均工资或居民平均收入的3—4倍提高到6倍左右或以上。这将在更大程度上发挥医疗保障制度的共济功能，进一步减轻大病重病患者的经济负担。三是逐步提高医保基金对住院、大病费用的报销比例。这将有效减轻城乡居民个人医药费用负担。同时，随着经济社会发展，要逐步缩小城乡保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一。

    （五）指出了基本医疗保障管理运行机制的探索方向。医疗保障作为覆盖全民、伴随终生的一项基本保障制度，要保证待遇水平的稳定和基金平稳运行，必须加强医疗服务管理和基金管理，建立有利于可持续发展的管理运行机制。同时，医疗保障对医疗服务的激励约束机制的逐步建立，将对引导和规范医疗服务行为、提高服务水平起到积极作用，从而促进医药卫生相关制度的深化改革。对此，医改文件明确了3方面内容。一是探索建立新的医疗服务价格和成本控制机制，以解决部分医药服务价格虚高的问题。二是完善科学有效的付费结算机制和激励约束机制，调动医疗机构和医生控制医疗服务成本的主动性和积极性。三是建立医保基金有效使用和风险防范机制，把资金更加直接、及时、有效地用在参保群众身上。

    （六）提出了加强医疗保险管理服务水平的具体要求。一是探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度。二是建立异地就医结算机制，制定基本医疗保险关系转移接续办法，解决流动就业人员基本医疗保障关系跨制度、跨地区转移接续问题。三是完善医疗保障信息系统，实现医疗保险、医疗救助与医疗机构信息系统的对接。四是适应政府公共管理的新机制，探索医疗保险管理机构进行委托管理服务的新方式。

    另外，医改文件对公共卫生服务体系、医疗服务体系和药品供应保障体系建设也提出了一揽子政策措施。如要加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系；要推进医药分开，逐步改革以药补医机制；要完善医疗服务和药品价格形成机制等。这些政策措施都将对完善医疗保障制度起到巨大的推动作用。

    三、基本医疗保障制度建设重在落实

    当前，加快推进基本医疗保障体系建设有许多有利条件：各级党委、政府的高度重视，提供了强有力的政治和组织保障；我国综合国力不断增强，提供了越来越坚实的物质基础；城镇职工医保、居民医保和新农合制度的快速推进和平稳运行，提供了丰富的实践经验；强烈的社会需求，提供了制度快速发展的环境氛围。同时，我们也清醒地看到面临的严峻挑战：我国经济发展水平总体还不高，特别是又遭遇国际金融危机的冲击，部分困难企业、困难人群无力参保；城乡、地域差距大，统筹协调各种医疗保险制度的任务艰巨而繁重；人口老龄化加剧，医药费用上涨较快，医疗保险基金实现收支平衡压力加大。因此，我们既要抓住机遇，坚定信心；又要正视挑战，积极应对。当前的关键在于狠抓落实，以群众受益为工作出发点，以扩大覆盖面为重点，扎扎实实地实现医改文件确定的目标。下一步，我们将着力做好4个方面的工作。

    （一）加快扩大覆盖面，尽快实现全民医保。目前，全国还有近两亿人没有参加基本医疗保险。有些是因为居住地尚未开展基本医疗保险工作；有些是因为无力参保；还有部分年轻健康人群认为没必要参保。加快扩大覆盖面的主要措施包括4个方面。一是2009年在全国所有城镇全面开展城镇居民基本医疗保险工作，第二季度全面启动实施，新启动城市今年的参保率要达到50%以上，先行试点城市的参保率要达到80%以上。二是落实财政补助政策，2009年全面解决关闭破产国有企业退休人员参保问题，中央财政安排429亿元资金对关闭破产国有企业退休人员参保费用给予一次性补助。地方政府也要加大投入，统筹解决各类破产和困难企业退休人员的参保问题。三是调整有关参保政策，适应灵活就业人员和农民工等的参保需求。四是改进参保管理办法，加大政策的宣传力度和吸引力度，让所有人都愿意参保，方便参保，参得起保。

    （二）从国情出发，稳步提高待遇水平。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，医疗保障待遇只能低水平起步，随着经济社会发展水平稳步提高。今后几年要做好3方面的工作。一是把握好提高待遇的节奏和顺序。首先要提高医疗保险最高支付限额，2009年原则上要调整到位，缓解群众反映突出的重大疾病患者个人负担重的问题。要优先考虑提高基层医疗机构的基金支付比例，引导参保人到低级别医院就诊。二是重点提高困难人群的保障水平，尽可能降低困难人群自付比例。三是统筹考虑不同的制度、区域之间医疗保险待遇的协调平衡。职工医保、居民医保和新农合政策范围内住院医疗费用报销比例3年内逐步提高到75%、60%和50%左右；在普遍提高的基础上，逐步缩小城乡之间、制度之间、区域之间的差距。

    （三）着眼于可持续发展和方便群众，加强医疗保险管理服务。一是完善医疗保险基金监督管理和内控制度，提高基金使用透明度，消除医保基金安全隐患，合理控制统筹基金结余规模，使医疗保险基金发挥最大效益。二是努力提高统筹层次。通过组织实施专项行动，推动职工医保和城镇居民医保2011年基本实现市级统筹。三是做好医疗保障政策、制度的衔接工作，制定医疗保险关系转移接续办法，探索职工医保与居民医保、新农合缴费年限互通办法，完善异地就医管理服务。四是通过规范业务流程，实现标准化管理，加强服务网络建设和基层管理基础建设，为参保群众提供方便快捷的服务。

    （四）控制成本与提高质量并重，加强医疗服务监管。按照“公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合”的原则，加强统筹协调，合理控制医疗服务成本，提高医疗服务质量和效率。一是探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，降低医疗服务成本。二是探索实行按病种付费、总额预付、按人头付费等结算方式，调动医疗机构和医生控制医疗服务成本的主动性和积极性。三是强化医疗保障对医疗服务的监督和引导，加强对定点医疗机构的协议管理，推行定点医疗机构信用等级管理等制度。充分利用相关部门制订的出入院标准、临床诊疗规范、用药指南等技术标准和规范，将其作为考核医疗服务质量的依据。

    医疗保障制度建设是一项庞大的系统工程。我们决心按照党中央、国务院的部署，明确目标，突出重点，扎实工作，开拓创新，在广大人民群众的支持和参与下，在社会各界的关心和帮助下，加快推进基本医疗保障制度建设，为提高全民健康水平提供坚实的制度保障。（作者：人力资源和社会保障部部长）