反垄断法的生命在于理性执行

　　最近一段时间以来，欧盟委员会的反垄断执法活动在我国各类媒体上报道率很高。这些执法活动包括：指控威士国际组织、万事达卡国际组织的欧洲分部对跨国刷卡消费收取高额交易费；对“星空联盟”和“寰宇联盟”的诸多航空公司如美国联合航空、美国航空、德国汉莎航空、英国航空等在商务、营销、运营等方面的合作展开反垄断调查；拟对英特尔公司通过折扣方法挤压竞争对手的做法进行严厉处罚；指控微软公司仍在利用其市场优势地位打压竞争对手等。

　　反垄断始终如一

　　国内媒体如此高密度的报道给人一种印象，仿佛欧盟委员会陡然加大了对垄断行为的执法力度，特别是加大了对知名公司的反垄断指控，实则不然。严格反垄断执法是欧盟始终如一的政策。但有一点却很特别，不得不在此予以强调：在金融危机席卷全球，世界各国经济低迷之际，欧盟委员会丝毫未减反垄断力度，其思考确有过人之处。

　　纵观反垄断历史，严重的经济危机常会影响一国的反垄断政策，使其对反垄断法的理解和执行趋于宽松。以美国为例，当上世纪30年代出现经济大萧条时，在垄断势力的推动下，美国国会通过“国家产业复兴法案”，直接支持一些具有垄断后果的市场行为；这一法案在后来的司法审查中被判定为违宪。一时紧一时松的反垄断政策总会给反垄断执法机构理解和执行反垄断法带来不确定性，其中利弊得失学者们有不同的看法。

　　欧盟委员会是一个庞大的机构，反垄断执法只是其部分职能。自1965年各成员国签署《合并协议》将煤钢共同体、原子能共同体和经济共同体的行政执法机构合为一体以来，欧盟委员会在执行欧盟反垄断法的立场上始终如一，其中当然也有一个成长和经验积累的过程，但基本没有太大的起伏。回顾最近几年欧盟委员会对苹果公司、喜力公司等全球知名企业的反垄断指控和处罚，始终如一的立场可见一斑；即使其对微软公司的指控，也是始于1998年，并分别于2004年3月和2006年7月两次处以巨额罚款。长期的反垄断实践不仅为欧盟委员会积累了丰富的经验，也促进了欧盟反垄断法的完善。

　　欧盟建立反垄断制度以来，其执法尚未经历过全球性经济危机的考验；眼下欧盟委员会的各种反垄断措施，就反映了欧盟在全球金融危机情况下的反垄断政策。

　　跨国家的成功实践

　　百多年反垄断法在各国的实施、相互间的借鉴、冲突与合作，在国际上形成了较为一致的反垄断政策目标，那就是提高经济效率和维护消费者的利益。在共同的政策目标指导下，不同国家的反垄断法及其实施存在许多相同的方面。但是，虽然反垄断立法和实施有趋同的倾向，但欧盟反垄断法及其实施也有自身的特点。其一，欧盟反垄断法及其实施旨在维护共同市场的一体化。欧盟反垄断法是目前国际上唯一一个在国家间得到成功运作的反垄断法，它以《欧盟条约》为坚实基础，肩负着在27个成员国间维护共同市场的完整和统一。因此，它不仅要关注垄断对于竞争的损害，同时要关注垄断是否在成员国间形成贸易壁垒，在此意义上，贸易保护主义与欧盟反垄断法的宗旨不相容。其二，欧盟反垄断法及其实施更注重保护中小企业的权益。中小企业的生存和发展对于优化市场结构以促进竞争，有着不可替代的作用；但中小企业往往是市场中的弱者，它们在资金、设备、技术、管理、信息等诸多方面无法与大型企业抗衡，很容易成为市场上占支配地位的大型企业滥用市场力量的牺牲品，在经济危机条件下尤其如此。虽然将保护中小企业的权益设定为反垄断法的政策目标已经受到来自于不同方面的种种指责，但除了增加效率考虑外，并未实质性改变欧盟委员会的执法观念，欧盟委员会依然在实施反垄断法过程中一如既往地体现这一政策目标。

　　欧盟经验值得借鉴

　　了解了欧盟反垄断法及其实施的政策目标，就不难理解欧盟委员会最近一段时间以来的反垄断举措。

　　首先，欧盟委员会的举措体现了它们对于市场可以通过维护竞争得到完善的坚定理念。历史经验告诉我们，当通过市场规律调节失灵时，市场是无法自我完善的，此时需要国家出面干预。但国家通过何种方式干预呢？国家接管市场可能是最直接、最得力的做法，但从长期结果来看，这种做法未必妥当，其原因在于市场经济是不太可能通过国家接管得到和谐运作的。而国家通过干预竞争间接干预市场就不一样，因为竞争本身是市场正常运作的动力，有效竞争得以维护的同时，必然带来市场的良性发展，带来“最佳的经济资源分配、最低的价格、最高的质量和最大的物质进步”。有鉴于此，欧盟委员会坚持一贯的反垄断政策，在全球金融危机、经济低迷情形下依然不放宽反垄断管制，是值得称道的。

　　其次，仅仅就欧盟委员会的反垄断举措而言，不能得出贸易保护主义的结论。这不仅仅在于贸易保护主义与欧盟反垄断法的理念不相协调，即使就事实而言也不相符。我们可以看到，欧盟委员会的反垄断举措不只针对欧盟之外，也大量针对欧盟内部的企业和品牌；在我国媒体未及披露的维他命卡特尔案、啤酒卡特尔案、电梯卡特尔案等案件中，基本针对的是欧盟内部的企业或品牌，而且欧盟委员会同样适用“重刑”。事实上，从手段和目的角度考量，反垄断不是进行贸易保护的恰当方法。即如我国商务部今年3月18日对可口可乐公司收购汇源果汁的申请作出禁止决定，就有外电评论说，在经济危机情形下中国贸易保护主义抬头；这种评论在逻辑上就不成立。试想，收购活动属于投资行为，我国向来欢迎外来投资，经济低迷时期外来投资尤其难能可贵，此时用反垄断来保护国内企业，方法和目标协调吗？即使在集中管制以外，如果一个国家将反垄断的矛头仅针对外国企业或者在国内市场与外来竞争之间树起樊篱，最终受损的必然是国内利益。

　　再次，欧盟委员会的举措充分说明欧盟反垄断法对于消费者利益和中小企业权益的关注。消费者和中小企业有一个共同点，即都是市场的弱者；对于市场竞争都十分敏感；极易受到市场力量的挤压。所以，在欧盟反垄断实践中，广大消费者和中小企业的呼声总是能带动欧盟委员会的反垄断举措。这对于我国已经在或者准备去欧盟市场经营的企业来说，可能是一个很好的警示；要想在欧盟市场经营，又少受欧盟委员会的反垄断指控，一条最重要的途径是树立良好的市场口碑。

　　（作者系华东政法大学国际法学院副院长、教授）