妥善规范小企业、小作坊的食品生产经营活动

    近两年来，笔者多次参加针对食品安全卫生立法问题的调研，深感食品安全立法涉及到的问题很多，如何规范小食品生产企业、小作坊的活动就是其中之一。

    一、“小企业、小作坊”的食品安全隐患

    目前，我国现有食品生产加工企业约45万家，已拿得到食品生产许可证的大中型食品生产加工企业约十余万家，其产能占我国食品消费市场80%以上。其中多数企业的生产设备条件接近发达国家水平，管理比较规范，食品安全卫生基本有保证。餐饮行业的名牌企业、大型连锁餐饮企业的卫生环境和食品质量也基本可靠。这些都是保障我国食品总体安全的基础。

    此外尚达不到食品生产许可要求的35万家食品生产加工的小企业、小作坊和约二千万家与食品生产销售有关的个体经营户则不同程度地存在安全隐患。小企业、小作坊超限量、超范围使用食品添加剂或者非食品原料情况较严重，甚至还有些掺杂使假。特别是在农村和城镇的背街小巷，食品安全问题较为严重：食品生产加工的“低、小、散”问题突出，多数生产点没有卫生许可证和从业人员健康体检证，食品生产中违规添加着色剂、调味剂、防腐剂等化学物质的现象较普遍；食品生产经营基础条件简陋，管理混乱，缺少必要的防潮、防水、防鼠、防虫设施；进货渠道混乱，绝大部分经营者没有索证索票的意识，不合格食品和过期、变质、霉变食品的比重大；街头巷尾的饮食摊点和农村饭店的卫生状况差，餐具不消毒、生熟不分现象常见；畜禽屠宰管理问题突出，私屠乱宰问题严重，特别是牛、羊和家禽的屠宰缺少管理规范，不法屠宰点和业户采取注水和屠宰销售病死的牛羊禽；农贸、集贸市场中“三无”产品和过期、变质、霉变腐烂食品常见，卫生条件恶劣，环境对食品的污染严重，销售人员流动性大，食品加工场所大多不固定，食品安全卫生缺乏保证。

    但更为严重的是，这些活动有的已经不是“小打小闹”。在一些农村地区，几乎家家户户生产加工同类食品，每家的产量虽然不大，但几百家、几千家甚至更多的家庭干这一行就形成了庞大的产业规模，产值惊人。这些未经过严格检验的产品往往能销往数省，通过各地集贸市场覆盖全国的低端市场，一旦发生问题，影响面很大。

    对于食品小生产，我国并不缺乏相应的法律规定。现行《食品卫生法》明确规定：“食品生产经营企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生许可证的，不得从事商品生产经营活动”。“对食品摊贩和城乡集市贸易食品经营者在食品生产经营过程中的卫生要求，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本法作出具体规定。”各地也都发布了相应的法规和管理规定。但是，由于必须面对发展经济、保障就业、适应群众对廉价食品的强大需求以及社会经济发展阶段制约等压力，执法往往流于形式。一些小作坊凭借价格的优势，以商业贿赂开路，产品能畅销数省或更广的地域。许多地区出于保护地方经济发展、增加财政收入，在生产方式不变的情况下，鼓励和帮助这些食品小生产上规模，成为年销售可达数亿元以上的低端食品批发市场。我们在调研时详细考察了几家这种大型食品批发市场，其价格低廉程度令人吃惊，食品质量与安全卫生明显存在安全隐患。

    在对食品小生产的监督管理方面，问题更多。首先是不愿管。尽管目前我国食品监管部门多，但他们在监管方面的共同特点是喜欢将监管力量集中在大中型企业上，致使这些食品安全比较有保证的企业常被多个监管部门层层覆盖，而需要加强监管的“小生产”却往往被忽视。在调研中了解到造成这种现象的原因较多：据了解，在县级政府有关部门，许多监管部门中专职的工作人员数量很少，有的只有一、二个人；乡级基本没有专职的监管机构与人员。而“小生产”的数量太多，根本管不过来。同时，县及县以下基本是熟人社会，监管者与被监管者往往有各种“关系”，板起脸认真执法、认真处罚，殊属不易。因此，如何对这些小企业、小作坊进行有效的监管，是普遍存在的难题。

    二、食品“小生产”的利弊

    近年来，国家为此提出了一些对策和整改要求，但效果不够理想。如何彻底解决这个问题，似乎尚未形成共识。

    有的意见是要求这些小企业、小作坊要达到食品安全生产许可要求，达不到的即应取缔关闭；有的想对小作坊进行整合与产业化改造，或者要求他们进入集中交易市场、店铺等固定场所经营等等。笔者认为这些意见从保障食品安全、促进食品产业健康发展的角度来看是无疑正确的，而且目前我国食品产业的产能相对过剩，即使彻底消灭食品的“小生产”，也基本不会导致食品供应短缺的问题。但是，目前全面实施上述主张有些脱离实际。

    众所周知，食品生产加工是人类社会最古老的行业，社会需求量巨大，技术含量不高，生产性投入可大可小，而且劳动强度适中，老弱皆宜，一旦产能过剩，转产容易，因此成为了缓解社会就业压力，稳定社会的职业。据不完全统计，我国目前从事食品生产、加工、销售的达数千万人。同时，“小生产”食品价格相对低廉，能满足低收入人群的需求，现做现卖，食品购买方便、新鲜。而且受中华饮食文化传统的影响，小作坊生产的食品，许多是风味食品、传统食品，有些甚至属于非物质文化遗产，深受群众喜爱。维护它们的传承，有利于保持食品的多样性。因此，食品的小生产未必不好。据了解，在一些具有优秀饮食传统文化的发达国家，食品小生产的数量也很大，占食品企业总数的50%以上。但他们与我们的情况有一点不同：小企业生产的食品价格常高于大企业，其生产条件、设施、管理与大企业相比并不逊色，他们依靠较过硬的产品质量和顾客的喜爱，赢得自己的生存之道。

    三、对规范食品“小生产”的建议

    由于食品“小生产”是能否提升食品安全总体水平的关键，因此，在食品安全立法过程中能否妥善规范它就是这次立法的要害问题。据了解，目前有几种思路:

    一是下大力气加大对食品小生产的监管力度。鉴于目前社会经济发展阶段和国情，食品“小生产”数量众多的格局在相当长的时期不大可能根本转变。按照这种思路要对食品小生产实行全覆盖性的监管，监管队伍必须较大幅度地充实，行政成本将会很高。如果到那时，行政行为仍不很到位，监管效果是否理想不好预计。

    二是仍然采用现行《食品卫生法》的规定，授权地方制定法规进行规范。这种思路由于缺少制度创新，且与原制度延续性好，实施阻力最小。但是，这种思路的实施效果可想而知，特别是将难以杜绝食品“小生产”产品产地不吃，专门销往外地的现象。

    三是采用即给食品“小生产”以活路，又严格限制其销路的办法进行规范。这种立法思路的基点是充分发挥舆论监督的作用（或者称之为熟人监督）。因为“监管”是“监督”于“管理”两部分。在市场经济体制条件下，舆论监督往往最有效而且成本低、受腐败因素的影响最小的方式。食品生产的显著特点是当地居民最知根知底，他们的选择性购买行为会比行政监管的效果更好。

    因此，建议立法时应把握住两点：一是允许所有符合食品生产许可要求的企业产品在全国范围行销；二是允许达到基本卫生条件、诚实守信的生产者即使尚未通过生产许可要求，也能生产被当地群众接受的食品，使其能够合法生存，但必须限制这种产品的销路。这样既可产地以外的群众避免因不了解生产的真实情况而受伤害，也使某些人失去利用不安全食品牟取暴利的机会。这也对那些通过食品生产许可要求的企业是公平的。这种立法思路的难点是如何划分产地范围的大小。（作者单位：全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室）