正确理解暂时停止执行代表职务的法律规定

    一、代表法对暂时停止执行代表职务的规定

    代表法第四十八条明确规定：“代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务，由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告：

    （一）因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；

    （二）被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。

    前款所列情形在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务，但代表资格终止者除外。”

    暂时停止执行代表职务，是指在人大代表资格有效的前提下，因代表人身自由受到严重限制导致暂时无法执行代表职务，而对代表职务中止的一种法定方式。暂时停止执行代表职务是我国对人大代表执行代表职务实行监督的一项重要措施和制度设计。代表法作这样的规定，是为了解决代表遇到人身自由严重受限但同时又仍然有代表资格的矛盾，因为这一方面事实上该代表不可能进行代表工作或者从事代表活动，另一方面如果该代表执行代表职务又有损国家权力机关的形象和代表职务的严肃性。在这种情况下，如果该代表的职务不被原选区选民或者原选举单位罢免或者该代表不辞去代表职务，根据代表法这条的规定，就暂时停止其执行代表职务，使其代表职务中止。

    二、暂时停止执行代表职务的两种情形

    根据代表法的规定，只是在代表出现因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判，被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利正在服刑的这两种情形时，才暂时停止执行代表职务。理解这两种情形，必须把握这样四个条件，其中第一种情形是前三个条件，第二种情形是后一个条件：一是代表涉嫌刑事犯罪。这就不包括代表只是违反行政法规、应受行政处罚或者依法被采取行政强制措施，违反妨害诉讼、应受非刑事制裁等的情形。二是代表已经被羁押。这就不包括取保候审、监视居住等其他限制人身自由措施的情形。三是代表正在受侦查、起诉、审判。这就不包括代表虽然应当追究刑事责任，但刑事诉讼尚未启动，公安司法机关没有进行侦查、起诉、审判活动等的情形。四是被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利正在服刑的。这就不包括被剥夺政治权利的，不包括被依法判处管制、拘役或者有期徒刑但没有服刑等的情形。

    理解法律规定的两种情形，把握上述四个条件，就会出现三种情况：第一种，应当暂时停止执行代表职务的。就是代表法第四十八条规定的那两种情形。第二种，不应当暂时停止执行代表职务的。例如被宣告缓刑的。第三种，不宜暂时停止执行代表职务的。例如监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等限制人身自由的措施。同样是对代表采取限制人身自由的措施，但是否暂时停止执行代表职务，应当区别情况分别处理。在实际工作中，如遇上述第二种、第三种情况，也需要酌情处理其代表职务：不影响代表继续履职的，仍可允许其参加会议期间的代表工作和闭会期间的代表活动；无法履职的，代表可以请假不参加代表工作和代表活动；不宜继续履职的，可罢免其代表职务或者让其辞去代表职务。

    被暂时停止执行代表职务的代表，在任期内法律规定的那两种情形消失后，暂时停止其执行代表职务的理由也就不存在了，人大常委会或者乡镇人大应当立即恢复其执行代表职务。但代表资格终止者除外。

    三、是暂时停止执行代表职务而不是代表资格终止

    代表法第四十九条规定了代表资格终止的七种情形，只要代表有其中之一的情形，其的代表资格就要终止。这包括：地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域的、辞职被接受的、未经批准两次不出席本级人大会议的、被罢免的、丧失中国国籍的、依照法律被剥夺政治权利的、丧失行为能力的。人大代表资格是经选举产生的人大代表具有依法从事国家权力机关组成人员的工作和活动的法定条件。代表资格的终止就是代表资格的丧失，与暂时停止执行代表职务的代表资格的中止是不同的。

    有的同志提出，已经出现了代表法规定的那两种情形，只是暂时停止执行代表职务，其的代表资格仍然保留，这与代表的地位和作用不相称，社会影响也不好。对这一问题，可以从国外议会的一些规定和我国的现实情况两个方面来看。从国外的情况看，对议员因犯罪而被判刑后等如何处理其议员资格，不同国家的法律规定和做法不尽相同。例如在美国，参议员因犯罪而被法院判刑，并不必然导致丧失参议员资格，只有经参议院三分之二以上的参议员同意，才能开除该参议员。在英国，国会议员因犯罪而被判刑后不能再行使议员职权但并不丧失其议席，如果议员刑期结束后其任期未满还可以继续行使职权。当然也有的国家，例如日本规定，如果议员因犯罪而被判处监禁以上刑罚将丧失其议席等。在我国，从法理角度讲，当人大代表出现法律规定的那两种情形时，只是暂时停止执行代表职务而不终止其代表资格，是可以的。一般情况下，当人大代表出现法律规定的那两种情形时，原选区选民或者原选举单位应当依法罢免其的代表职务，终止其的代表资格。但在现实中，出于各种各样的考虑，原选区选民或者原选举单位可能不愿意罢免其的代表职务，这是他们的权力。人大常委会或者乡镇人大应当尊重原选区选民或者原选举单位的意愿，在代表恢复人身自由以前，暂时停止执行代表职务。如果原选区选民或者原选举单位提出罢免其代表职务的要求，人大常委会或者乡镇人大要协助他们按照法律规定的罢免程序，罢免其的代表职务。当然，有法律规定的那两种情形的代表，也可以辞去代表职务，但必须是原选区选民或者原选举单位能够接受。当代表的职务被罢免或者代表辞去代表职务的请求被接受了，代表的代表资格才得以终止。

    四、暂时停止代表执行代表职务不同于对代表采取强制措施的许可

    代表法第三十二条明确规定：县级以上的各级人大代表，非经本级人大主席团许可，在本级人大闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告。对县级以上的各级人大代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人大主席团或者人大常委会许可。人大主席团或者常委会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人大各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。乡镇的人大代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡镇的人大。

    代表执行代表职务受法律保护，非经法定事由、法定程序不受限制。代表出了问题，需要限制其人身自由，首先采取代表法规定的许可或者报告的制度。如果出现了代表法第四十八条所列那两种情形之一时，则暂时停止其执行代表职务。这是先后的两个步骤，我们的有关工作要符合法律程序，要注意维护代表的合法权益。暂时停止执行代表职务，不是代表资格终止，但意味着代表职务中止。需要依法处理好代表的人身自由受限的许可与暂停执行代表职务的关系。

    一些地方规定并且在实际工作中采取的做法，是在决定许可对人大代表采取限制人身自由措施的同时就宣布暂时停止执行代表职务。这在法理上是有问题的，因为这二者有联系但在适用上又是有先有后、各自独立的，不能不区别情况地同时进行。从性质上看，暂时停止执行代表职务是一种法定的事实后果，无需有关机关提请或者许可；许可则需要有关机关提请，人大主席团或者人大常委会同意。从对象上看，暂时停止执行代表职务只是针对法律规定的那两种情形；许可是针对提请机关的，许可后由提请机关执行。从逻辑上看，许可是暂时停止执行代表职务的法律基础，后者是前者的自然延伸，二者没有同步性。这是一个过程，从许可再到暂时停止执行代表职务，是许可在先、暂时停止执行代表职务在后，不能违反法律程序。当然，实践中也不排除个别需要同时进行的特殊情况。

    五、暂时停止执行代表职务的报告

    原来在代表法中，对暂时停止执行代表职务的程序特别是如何报告没有具体规定。暂时停止执行代表职务、恢复执行代表职务，是自行的还是要有个书面的文书，各地规定和做法不一。曾经在工作层面有个关于这个问题的答复，讲暂时停止执行代表职务可不办理法律手续，如果代表法所列那两种情形之一的消失了，也自行开始执行代表职务。2010年10月十一届全国人大常委会十七次会议修改后的代表法第四十八条，在修改前的代表法原来规定的基础上，明确规定代表有该条所列两种情形之一的，暂时停止执行代表职务，“由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告。”这就是说，修改后的代表法赋予代表资格审查委员会一项新的职责，就是对暂时停止执行代表职务，由代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇人大报告。如果说原来的代表资格审查委员会对选举或者补选的代表资格的审查和对代表资格终止情况的报告，都是由原选区选民或者原选举单位导致的，那么暂时停止执行代表职务的报告，则是由代表资格审查委员会根据法定情形的事实提起的，是一项新的报告制度。

    暂时停止执行代表职务的有关工作要符合法律程序，注意维护法律和国家权力机关的权威，注意维护代表的合法权益。根据代表法的规定，暂时停止执行代表职务要由代表资格审查委员会提出报告，履行必要的法律或者工作上的程序，让各方面知晓，特别是让原选区选民或者原选举单位以及代表本人知晓。被暂时停止执行代表职务的代表，在任期内暂时停止其执行代表职务的情形消失后，恢复其执行代表职务也需要代表资格审查委员会提出报告，也需要履行必要的法律或者工作上的程序。就是说，暂时停止执行代表职务和恢复执行代表职务，都要具备法定情形，都要由代表资格审查委员会及时提出报告。这次代表法第四十八条的这个修改，有助于解决这些年来在实际操作中，困扰暂时停止执行代表职务操作程序不清的问题。

    暂时停止执行代表职务，代表资格审查委员会如何报告，代表法没有明确规定。从工作层面上看，关键是加强联系和沟通，建立健全及时报告制度。实践中是否可以这样安排：

    第一是做好与有关执行机关和代表原选区选民或者原选举单位沟通的工作。督促对代表采取代表法第四十八条规定所列两种情形之一的有关执行机关，应当及时向代表原选区选民或者原选举单位和人大常委会或者乡镇人大报告，使其知情。收到有关执行机关的相关报告后，及时与原选区选民或者原选举单位沟通，如果由于种种原因原选区选民或者原选举单位不愿意罢免该代表或者让其辞职，则告之要被暂时停止其执行代表职务。对暂时停止执行代表职务情形消失的情况，也需要及时报告和沟通。

    第二是做好向本级人大常委会或者乡镇人大报告及其有关工作。及时召开代表资格审查委员会会议，向本级人大常委会或者乡镇人大提出报告，对有代表法第四十八条规定所列两种情形之一的代表暂时停止其执行代表职务。报告经人大常委会或者乡镇人大会议通过并作出决定后，可以以一定方式公布，方便各方面知晓暂时停止执行代表职务的情况，便于代表工作的开展。特别需要分别将暂时停止执行代表职务的决定以书面文书形式告之该代表及其所在的原选区选民或者原选举单位、有关执行机关以及其他相关方面等。人大常委会或者人大专门委员会组成人员被暂时停止执行代表职务的，其人大常委会或者人大专门委员会组成人员的职务相应的也要暂时停止执行。恢复代表执行代表职务，也要有这样的程序。暂时停止代表执行代表职务，要收回其代表证，待其恢复执行代表职务时，再将其代表证送回。 

    （作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员）