人代会上代表议案处理意见的报告写法管见

    人大代表依法向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案，是执行代表职务、代表人民的利益和意志参加行使国家权力的一项重要权利。认真处理代表提出的议案，是有关机关或者机构的一项法定职责。写好人代会上的代表议案处理意见的报告，是发挥好代表议案作用的一项基础性工作。

    一、对法律关于这个报告规定的理解

    代表议案的处理程序是由法律规定的。代表法第九条规定：代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。代表依法提出的议案，由本级人民代表大会主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。全国人大议事规则第二十一条规定：主席团通过的关于代表议案处理意见的报告印发会议。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议、发表意见。第十五条规定：全国人民代表大会会议设立秘书处。秘书处由秘书长和副秘书长组成。秘书处在秘书长领导下，办理主席团交付的事项和处理会议日常事务工作。副秘书长协助秘书长工作。地方组织法也有相关的一些规定。

    根据法律规定，全国人大和地方各级人大举行会议的时候，由主席团主持会议。大会主席团作为人大会议的领导机构和组织机构，负有处理代表议案的重要职责。代表议案提出后，主席团可以有以下三种处理方法：一是决定列入会议议程；二是决定不列入会议议程；三是先交有关专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。县、乡两级人大因为没有专门委员会，所以主席团只能采取前两种的处理方法。

    根据法律规定，大会秘书处作为大会主席团领导下的工作机构，对主席团负责，具体承办代表议案的处理事宜，主要是负责代表议案处理的有关协调工作。人大各专门委员会是人大的工作机构，其工作职责之一就是审议大会主席团交付的议案，包括审议代表议案、提出是否列入会议议程的意见。代表议案是否列入会议议程，大会主席团有决定权，但都要通过大会秘书处以及人大专门委员会的工作来实现。实践中，一般都是由大会秘书处受理代表议案，并将代表议案交由人大有关专门委员会审议，经与人大有关专门委员会沟通、协商后，向大会主席团提出代表议案是否列入本次会议议程的意见。大会主席团根据大会秘书处的报告，决定代表议案是否列入本次会议议程，或者交由有关专门委员会审议或者处理、提出意见。经大会主席团通过的大会秘书处关于代表议案处理意见的报告，印发大会全体会议。

    如果大会主席团根据大会秘书处的处理意见决定代表议案列入本次会议议程，由主席团将代表议案交各代表团进行审议，同时可以并交有关专门委员会审议、提出报告，最后由主席团审议决定提请大会全体会议表决。列入会议议程的议案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权本级人大常委会审议决定，并报代表大会下次会议备案或者提请下次代表大会会议审议。列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提出议案的代表要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。

    如果大会主席团根据大会秘书处的处理意见决定代表议案不列入本次会议议程，就将代表议案交由有关的专门委员会在会后继续审议，提出是否列入下次代表大会或者常委会会议议程的意见，并向人大常委会报告代表议案的处理结果。人大常委会将审议通过的代表议案的审议或者处理结果的报告印发下一次代表大会会议。这种情况是一种常态。有的地方人大没有设立专门委员会，就在大会设立议案审查委员会，由议案审查委员会经大会秘书处或者直接向大会主席团提出代表议案处理意见的报告。

    二、一些省级人代会上这个报告的写法

    抽样对10个比较有代表性的省级人代会上代表议案处理意见的报告进行分析，归纳的写法如下：

    （一）报告人。三种情况：一是以本次会议的秘书长或者副秘书长的身份；二是以本次会议议案审查委员会主任委员或者副主任委员的身份；三是以本次会议秘书处议案组组长的身份。

    （二）报告的题目。两种情况：一是以大会秘书处名义提出的，冠以“关于XX省第X届人大第X次会议代表提出的议案处理意见的报告”的题目；二是以大会议案审查委员会名义提出的，冠以“XX省第X届人大第X次会议议案审查委员会关于代表议案处理意见的报告（或者审查意见的报告）”的题目。

    （三）报告的内容和形式。一般是先讲下代表提出议案的态度、准备及到议案提出截止时间提出的件数，有的对议案的质量或者内容进行一些分析或者评价，接着写经与有关专门委员会或者机构协调研究后，提出交由有关专门委员会等会后的审议意见。有的写专门委员会分别提出审议意见。大会秘书处根据其意见，认为上述议案需要进一步调研论证，建议不列入本次会议议程，由大会主席团按专门委员会职责分工，分别交有关专门委员会在闭会期间进一步审议，依法向常委会提出报告，再印发下一次代表大会会议；或者由省级人大常委会决定是否列入省人民代表大会或者人大常委会会议议程。但也有的没有“不需要列入本次会议审议”的这个写法。有的写议案审查委员会审议的结果，将代表议案先交本级政府办理，再由人大常委会对其办理的结果审议。也有的写建议代表议案经主席团决定后，会后交人大常委会或者省级人大专门委员会闭会后审议办理。有的将议案合并分类，便于并案办理。有的将不作为代表议案处理的改作代表建议、批评和意见处理，交由有关机关、组织研究办理并认真答复代表。从代表议案的内容来看，涉及立法的居多。一般不对代表议案如何处理提出具体要求。报告的结尾，有的只写以上报告，请予审议；有的是写以上审查意见，建议大会主席团批准。报告大部分没有落款，有的则写大会秘书处。

    （四）报告的篇幅：一般1000字左右，也有2000多字的。

    （五）报告的附录：有的写拟作为议案的目录及内容，有的写交由有关专门委员会审议的议案，有的不写代表议案而写代表议事原案。有的没有附录，有关代表议案在报告正文中列举。

    三、全国人代会上这个报告的写法

    近几年，全国人代会上这个报告的写法相对有了一个模式。报告的题目是“关于第X届全国人大第X次会议代表提出议案处理意见的报告”。报告人为本次会议的副秘书长，受大会秘书处的委托向大会主席团报告。报告的内容和顺序为：

    （一）代表提出议案的基本情况。代表在本次会议上提出议案的态度，到议案截止时间收到的议案件数及大致分类，代表议案的形成及质量情况。

    （二）代表议案内容的特点。分析代表议案在内容上的几个特点或者集中在几个方面，主要是体现代表议案所反映的党和国家大局的工作、人民群众的意愿和要求。

    （三）代表议案的处理情况。根据法律的有关规定，大会秘书处与全国人大有关专门委员会对代表议案分析研究后，认为没有需要列入本次大会审议的议案。大会秘书处建议本次大会结束后将代表议案分别交由全国人大有关专门委员会审议，然后分别依法向全国人大常委会提出审议结果的报告。

    （四）代表议案处理的建议。写出处理代表议案的重要性，并以大会秘书处名义提出几点建议，包括对代表议案认真研究分析，进一步提高处理质量；认真研究采纳代表议案的内容改进常委会的立法、监督等工作，推动其他国家机关改进工作；加强与代表的联系沟通，扩大代表对有关处理活动的参与，发挥代表的作用。有关专门委员会关于代表议案审议结果的报告经全国人大常委会审议通过后，印发下一次全国人大会议。

    结尾表述为：以上报告，请予审议。

    报告一般在2000字左右。

    （五）报告的附件：交有关专门委员会审议的议案。具体列出交有关专门委员会审议的代表议案的件数，包括代表议案领衔代表的姓名、代表议案的名称及编号等。

    四、概括对人代会上这个报告写法的认识

    一是在态度或者角度上，这个报告是一种汇报，是大会主席团下设的大会秘书处或者会议设立的议案审查委员会这一机构的汇报。在写法上，不能对全体代表上课，不能对大会主席团上课，不能对专门委员会上课，不能对常委会上课。只能是客观地描述和分析代表议案的情况，并依照有关法律的规定，提出代表议案处理的意见，最后由大会主席团决定。

    二是在高度上，站在党和国家或者本行政区域工作大局的层面，来对代表议案情况进行描述和分析，来对代表议案处理提出意见。在写法上，体现当前的中心工作，体现代表代表人民的利益和意志参加行使国家权力，呼应党和国家政权机关工作的重点，反映人民群众的意愿和要求。

    三是在广度上，涵盖人民代表大会职权的范围。一般讲人民代表大会的职权包括“四权”，即立法权、选举任免权、重大事项决定权和监督权。一段时期，突出立法方面议案是可以的，但不应当是全部。人大不能越权也不能失职，特别是没有立法权的地方人大，重大事项决定权和监督权行使等方面的诉求应当更多地反映在代表议案中。

    四是在深度上，有分析有建议，重点在处理上做好文章。处理的前提在于提出，对代表议案需要进行适当的分析，包括其特点及内容的分类，以便处理时更加突出重点。代表议案的处理必须符合法律规定的要求，特别需要写明人大专门委员会或者其他有关机构对代表议案审议后提出的意见，表明是否列入人大会议议程。适当地对代表议案处理工作提出建议也是必要的，供有关机关或者机构参考，有助于提高处理的针对性、可操作性和实效性，有利于提高代表议案处理工作的质量，更好地发挥代表议案的作用。

    人代会上代表议案处理意见的报告，要注意与在闭会期间人大有关专门委员会对代表议案的处理工作和其向人大常委会提出的代表议案的审议或者处理结果的报告相衔接。

    五、与这个报告写法相关的几个需研究的问题

    一是代表议案是不是可以转作代表建议、批评和意见处理。从十届全国人大四次会议开始，全国人大代表提出的议案就是议案，不再转作代表建议、批评和意见处理。地方人大的代表议案仍然有转作代表建议、批评和意见处理的情况。代表议案处理意见的报告可以不写代表建议、批评和意见受理的情况，除非有代表议案转作代表建议、批评和意见处理的情况。

    二是专门委员会对代表议案是分析研究还是审议，抑或是一次还是两次审议。如果代表议案不列入本次会议议程，人大专门委员会在实际工作中是进行两次审议，一次是在会上初步审议或者是否可以也叫分析研究，第二次是在会后详细审议。如果说是两次审议，第一次的重点是在代表议案是否列入本次会议议程的意见，第二次的重点是在实际处理代表议案的结果。

    三是代表议案到底怎么交由审议。代表议案是代表向本级人大提出来的，是否列入会议议程是由本次会议主席团决定的。一些同志提出，大会主席团是会议的主席团，领导和组织本次会议，主席团只能决定本次会议上代表议案的处理事项，人大专门委员会对代表议案的审议并提出意见也应当在本次会议上。如果代表议案不列入本次会议议程，代表议案是交专门委员会再审议，还是交专门委员会参考或者以另外的方式处理，值得研究。

    四是这个报告究竟应当写些什么。有的同志提出，这个报告要么表明代表议案列入本次会议议程，要么不列入，如同人代会上有关问题的决议或者决定。由于是代表议案处理意见的报告，重点应当放在如何处理上，但为了处理好代表议案，对代表议案本身是否要加以分析、对代表议案处理是否要提出建议，如果是肯定的话究竟应当具体写些什么，需要研究。

    （作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员）