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进一步学习宣传贯彻代表法

——纪念代表法公布施行20周年

李伯钧

浏览字号: 来源: 中国人大网 2012年3月9日 17:27:14

    今年43日,适逢代表法(全称为《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》)公布施行20周年。法律的生命力在于实施。从代表法制定、修改以及实施等情况看,有必要在全社会掀起一个进一步学习宣传贯彻代表法的新高潮,推动代表法的有效实施。

    一、为什么要进一步学习宣传贯彻代表法

    先从代表法制定的情况看。代表法第一条开宗明义:“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权,履行代表的义务,发挥代表作用,根据宪法,制定本法。当今世界上许多国家,都是通过制定专门的议员法,对涉及议员的有关问题作出规定,来保证议员作用的发挥。我国在1992年以前,并没有一部关于人大代表的专门法律,有关人大代表工作和代表活动的一些规定只是散见在宪法和有关法律中。那时在不同程度上,人们对人大代表的了解还不够多,代表自身依法履职的积极性并不够高,社会上有关方面对代表履职的保障也很不够。随着改革开放以来我国社会主义民主法制建设和人民代表大会制度建设的发展,各方面要求制定代表法的呼声越来越高,制定代表法势在必行。上个世纪八十年代末九十年代初,七届全国人大常委会着手研究起草代表法。起草和制定代表法的指导思想是:以宪法为依据,从我国的国情出发,总结代表工作和代表活动的基本经验,对人大代表的权利和义务,以及在执行代表职务中需要和可能解决的问题,作出实事求是的规定,使代表工作和代表活动进一步规范化、制度化。19924月代表法的制定,解决了当时人们的一些思想认识问题,为人大代表依法履职提供了必要的规范和保障。但真正解决长期以来对人大代表性质、职务和作用认识上的一些偏见和在实践中的问题,不会是一蹴而就,不是一朝一夕的事。

    再从代表法修改的情况看。随着时间的推移、实践的深入、情况的变化,在社会主义市场经济和依法治国的新的历史条件下,代表法在实施过程中也遇到一些需要研究或者解决的问题。这有思想认识上和工作实践中的问题,也有法律本身的问题,前者需要通过广泛的宣传教育和采取得力的措施来解决,后者则需要通过法律的不断完善来解决。一方面,要解决有的代表对代表职务的性质、地位和作用认识不够到位,履职不够积极主动,对履职方式把握不够准确等问题。在这方面,存在三种作为上的具体问题:一是有的代表不作为,当了代表后不发挥代表作用;二是有的代表不会作为,心有余而力不足,不知道如何当好一名代表;三是个别代表乱作为,利用代表称号做一些出格的事情。另一方面,要解决一些方面或者地方对代表依法履职服务和保障不够得力等问题,以充分发挥代表的作用。2005年的中央9号文件在代表法的基础上,在进一步发挥人大代表作用方面,丰富了内容、拓宽了渠道、增加了形式。党的十七大报告要求:“保障人大代表依法行使职权,密切人大代表同人民的联系”。修改代表法列入了2010年全国人大常委会立法计划。修改的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照党的十七大提出的要求,深入总结实践经验,特别是深入总结中央9号文件实施以来各地好的做法,围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点,统筹兼顾,着力完善制度,充分发挥人大代表作用,增强人民代表大会的生机和活力,坚持和完善人民代表大会制度。201010月代表法的修改,使代表法更加完善、成熟,适应新的条件下代表依法履职的需要。但要解决在代表和社会两个方面存在的一些问题,还需要时间,需要一个过程。有一点要说明的,根据20098月全国人大常委会会议通过的关于修改部分法律的决定,代表法原来第三十九条的若干表述已经作了修改。

    最后从代表法的实施情况看。代表法的贯彻实施取得了显著成效。实践证明,代表法是一部好法,总体上是适应代表履职和代表工作需要的。我们已经形成了具有中国特色社会主义的法律体系,代表的法律制度也越来越完善。现在面临的突出矛盾,就是有法必依的问题,执法必严、违法必究的任务也相当繁重。代表法在实践过程中遇到的问题,需要通盘的研究和解决。除了人大代表的自身努力外,一切组织和个人都必须尊重代表的权利,维护代表的合法权益。对有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务、阻碍和干涉代表依法执行代表职务或者对代表执行代表职务进行打击报复的,要视其性质和严重程度分别给予批评教育、行政处分、行政处罚,直到追究刑事责任。要通过采取积极的有效措施,切实保障代表法的有效实施。这需要做大量过细的工作,是一项长期的艰苦的任务,任重道远。

    二、如何进一步学习代表法

    现行代表法共有六章五十二条第一章是总则,对制定这部法律的目的、代表地位以及代表执行职务的内涵、代表的权利和义务等作了规定。第二章规定了代表在会议期间的工作,主要是审议、提出议案或者建议、批评和意见的工作等。第三章规定了代表在闭会期间的活动,主要是参加常委会组织的集体活动和代表小组活动、密切与原选区选民或者原选举单位联系等。第四章是代表执行职务的保障,包括政治、物质、时间、知情、组织的保障等。第五章对代表的监督,包括代表要听取人民群众对代表履职的意见、代表不得利用执行代表职务牟取个人利益以及暂时停止执行代表职务、代表资格终止等。第六章是附则,省级人大及其常委会可以据此制定实施办法。

    进一步学习代表法,关键是要准确的、全面的理解代表法的有关规定及其原意。代表法的内容规定,主要来自宪法和有关法律的规定,也有根据实践经验和需要的一些创新性规定。代表法是人大代表执行代表职务要遵守的法律,是人大及其常委会组织代表工作和活动要执行的法律,是全党全社会一体遵行的法律。代表法的核心是保障人大代表依法执行代表职务、发挥人大代表作用。学习代表法,要突出理解好代表的地位、职务、权利与义务、作用及履职的保障等,

    20055月,中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用 加强全国人大常委会制度建设的若干意见》即9号文件。中央9号文件明确提出,充分发挥代表作用,建立健全代表依法履行职责的各项具体制度。这些具体制度包括:保障代表的知情权,提高代表审议议案、报告的水平和效能;改进代表议案工作,提高议案提出和处理的质量;完善有关工作制度,提高代表建议、批评和意见提出和处理的质量;加强和规范代表在大会闭会期间的活动,增强代表活动的实效;为代表在大会闭会期间的活动提供必要的服务和保障等。代表法2010年的修改主要是做“加法”,其中最主要的是将中央9号文件的精神上升为法律规定。进一步学习代表法,也要注意结合学习领会中央9号文件的精神。

    三、如何进一步宣传代表法

    除了采取必要的方式、形式等外,主要是明确宣传的有关内容。

    一是进一步宣传代表法的意义。代表法是一部对代表的地位和作用、代表工作和代表活动及其保障等作出具体规定的重要的、基本的法律,自公布施行20来,对支持和保障人大代表依法履行职责,加强代表工作,充分发挥代表作用,坚持和完善人民代表大会制度,对我国社会主义民主政治建设的大力推进,对我国经济与社会各方面的健康发展,意义重大。特别是2010年新修改的代表法,在支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责方面有一些新的规定,对更好的发挥人大代表作用有更为积极的意义。

    二是进一步宣传新修改的代表法的内容。201010月对代表法的修改,围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点,将中央9号文件的精神体现到代表法中,将各地代表工作好的经验与做法上升为法律,将各方面认识一致、条件成熟的探索由法律加以规范。在修改的内容上,重点是进一步明确代表的权利和义务,进一步细化代表的履职规范,进一步加强对代表履职的保障,进一步强化对代表的监督。此外还根据地方组织法等法律的规定,作了一些衔接性的规定等。要对修改后的代表法的内容加以广泛宣传,使更多的人了解或者理解,促进代表法更好的有效实施。

    三是进一步宣传代表法中体现的人大代表与西方议员的本质区别。我国的人民代表大会制度与西方资本主义国家政体存在本质区别,包括我国人民代表大会与西方议会存在本质区别,我国人民代表大会和“一府两院”的关系与西方国家政权机关间的关系存在本质区别,我国人大代表与西方议员存在本质区别。我国的人大代表选举,实行普遍、平等、差额、无记名投票、直接选举和间接选举相结合的选举原则,国家保障人民充分行使选举权和被选举权。人大代表来自各地区、各民族、各方面,具有广泛的代表性,他们的根本利益和目标任务是一致的人大代表大都生产或者工作在人民群众中间,同人民群众保持着天然的、紧密的联系,对党和国家的方针政策、宪法法律的贯彻实施情况体会最深刻对现实生活中的实际问题了解最深入,对民生的方方面面问题感受最直接。人大代表通过会议的方式依法集体行使职权,个人直接处理问题人大代表受原选区选民或者原选举单位和人民群众的监督,原选区选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表。各级人大及其常委会办事机构和工作机构是代表依法履职的集体参谋助手和服务班子,为代表依法履职提供各方面的服务和保障。这些都区别于西方国家的议员

    四是进一步宣传代表法实施的经验。包括坚持正确的政治方向,努力增强坚持中国特色社会主义政治发展道路的自觉性和坚定性,增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。包括坚持民主集中制,集体行使人大职权,掌握好人大工作的方式方法,依法按程序由集体讨论决定问题,人大代表个人或者少数人不代替人大行使任何职权或者处理属于人大职权范围内的事情,也不干涉行政机关、司法机关的正常工作。包括坚持走群众路线,通过多种方式、多种渠道保持与人民群众的密切联系,发挥好人大代表在体察民情、反映民意、集中民智、珍惜民力方面的优势和作用。包括服务科学发展,开拓进取求真务实,使人大代表的工作和活动围绕科学发展的主题、服务科学发展的大局,统筹兼顾,与时俱进,进一步提高水平和质量。在实施代表法方面,全国和地方各级人大及其常委会都有不少好的经验和做法,需要认真加以总结、提高,当然也需要大力宣传。

    四、如何进一步贯彻代表法

    人大代表要自觉促进代表法的实施。各级人大代表既是各级国家权力机关的组成人员,又是党和国家政权机关密切联系人民群众的桥梁和纽带,代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。代表们依照代表法执行代表职务,需要注意处理好会上工作与闭会活动、行使权利与履行义务、集体行使职权与个人行为、代表整体利益与局部利益、做好代表工作与本职工作等的关系,通过各种方式密切联系人民群众,自觉接受原选区选民或原选举单位的监督,得到人民群众的信赖,在经济与社会各方面的生活中发挥不可替代的重要作用。人民选我当代表,我当代表为人民,应当成为代表的自觉行动。人大代表要对代表职务有光荣感、责任感和压力感,通过学习和实践,依法更好的执行代表职务。代表在依法执行代表职务过程中,也应学会运用法律的武器来维护自身的合法权益。

    人大及其常委会要认真组织代表法的实施。按照代表法的规定,各级人大要认真做好人大会议期间的代表工作,通过改进会议组织形式、提高审议质量等方式努力提高民主决策、科学决策的水平。在闭会期间,各级人大常委会要认真组织代表视察、专题调研和代表小组等活动,注重提高代表议案与建议、批评和意见的提出和办理质量,建立健全保障代表知情权的具体制度,扩大代表对常委会活动的参与,有关办事机构和工作机构为代表执行代表职务提供周到、细致的服务,不断提升代表活动和常委会工作的水平。乡镇人大代表在闭会期间的活动也要依法有新的进展。要注意有的地方人大及其常委会对组织代表开展工作或者进行经常性活动重视不够、抓得不力不实的问题,总结经验、找出差距、分析原因,有针对性地加以解决。贯彻实施好代表法,也是发挥国家权力机关作用的重要保证。

    全党全社会要大力保障代表法的实施。执行代表法决不仅是人大的事,而是全党全社会的事情。根据代表法的规定,国家和社会在司法、时间、物质、知情、组织等方面要为人大代表执行代表职务提供保障。社会上的组织和个人都要努力尊重和支持代表执行代表职务,特别注意解决有的组织和个人甚至个别党政领导干部、执法人员对代表法的了解、对代表地位和作用的认识、对代表活动的尊重和支持不够,甚至侵犯代表合法权益的问题。各级党委要重视代表法的实施,将其纳入工作日程,为人大代表依法执行代表职务提供坚强的政治保证。要努力营造一个有利于人大代表依法执行代表职务的良好社会环境,从而保证代表法在实际生活中得到全面贯彻落实。

    实施好代表法,需要做的工作很多,广泛的学习宣传教育是必不可少的,通过多种途径、采取多种形式,在全社会进一步开展代表法的学习、宣传和教育活动,让全社会都认识、了解代表法,并在工作、技术等层面做好相关工作,创造良好的社会氛围支持和保障代表法的有效实施。现在,不少地方都在准备或者在开展纪念代表法公布施行20周年的活动。我们要以此为契机,结合“六五”普法工作,认真总结代表法实施以来代表工作的经验和做法,认真研究现阶段代表工作的新情况、新特点,认真解决现实生活中代表工作遇到的新困难、新问题,坚持正确的政治方向,按照科学发展观的要求,把新形势下的人大代表工作依法在整体上再向前推进一步,为夺取全面建设小康社会的新胜利,作出新的更大的贡献。

    (作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员)

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