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进一步做好新形势下的行政复议工作

郜风涛

浏览字号: 来源: 《行政管理改革》2011年11期 16:58:41

  行政复议,是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向上一级行政机关要求对该具体行政行为进行审查并作出裁决的法律制度。政府通过行政复议这一机制来处理和化解行政争议,是当今世界许多国家特别是市场经济发达国家的通行做法。

  一、我国行政复议制度的现状和存在问题

  (一)我国行政复议制度的主要内容和特点

  1.行政复议范围。按照法律规定,公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服,都有权申请行政复议。《行政复议法》第6条对具体行政行为进行了列举,基本上涵盖了行政机关作出的涉及老百姓权利和利益的各种行政处理决定,包括行政处罚、行政强制、行政许可、行政确权、行政征收、行政救助、行政奖励、社会保障、行政不作为等,但是不包括行政处分等人事处理决定以及行政机关对民事纠纷的调解或者其他处理。另外,法律还规定,申请人认为具体行政行为所依据的国务院部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门以及乡、镇人民政府的规定不合法的,可以在申请行政复议时一并请求对该规定进行审查。

  2.申请和受理。按照法律规定,公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的,可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。为了督促申请人尽快行使权利,法律要求行政机关在作出具体行政行为时,应当主动告知当事人行使复议申请权。申请人可以书面或者口头的方式,向上一级行政机关申请行政复议。行政复议机关对于收到的行政复议申请,必须在5个工作日内进行审查,对不符合法定受理条件的申请,应当作出不予受理决定并说明依据和理由;对不属于本机关管辖的申请,应当告知申请人向有关行政机关提出。

  3.审理和决定。法律明确规定,行政复议案件的审理,必须由2名以上行政复议人员参加。案件审理方式灵活多样:对于案情相对简单的案件,可以采取书面审查的方式;对于案件事实存在争议的案件,可以到实地进行调查并核实证据;对于案情重大复杂、申请人有听证要求的案件,还可以采取公开听证的方式审理。行政复议机构可以对案件进行调解,也可以引导双方当事人达成和解。对调解不成或者当事人不同意和解的案件,行政复议机关应当自受理申请之日起60日内,作出维持、撤销、变更、确认违法或者责令履行职责的行政复议决定。行政复议决定一般不具有终局性,当事人不服可以依法向法院提起行政诉讼。

  4.指导和监督。行政复议是县级以上各级政府和政府部门承担的一项重要法定职责。依照《行政复议法》及其实施条例的规定,县级以上地方各级政府应当建立健全行政复议工作责任制,将行政复议工作纳入本级政府目标责任制。对在行政复议工作中做出显著成绩的单位和个人,行政复议机关要给予表彰和奖励。对违反行政复议职责的单位和个人,要依法给予处分;构成犯罪的,要依法追究刑事责任。行政复议机构要在本级行政复议机关的领导下,按照职责权限对本地区、本系统的行政复议工作进行督促、指导。

  综合上述规定来看,我国行政复议制度具有鲜明的中国特色:

  一是既注重保护人民群众的行政复议申请权,又注重维护正常的行政管理秩序。《行政复议法》及其实施条例规定了许多方便人民群众申请行政复议的重要措施,体现了对人民群众行政复议申请权的保护。同时,行政复议法律制度也强调人民群众必须依照法律规定的条件和程序,主张和维护自己的合法权利,不能以行政复议为由妨害正常的行政管理秩序。

  二是既注重行政复议程序的严谨与规范,又注重行政复议审理方式的多样化。《行政复议法》及其实施条例对行政复议申请、受理、审理、决定、执行等各个环节作了严格规定,力图实现行政复议活动的规范化。与此同时,法律又允许行政复议机构根据不同案件的具体情况,灵活采取各种审理方式,充分体现了我国行政复议制度强调解决行政争议的有效性。

  三是既注重发现和纠正个案的行政执法偏差,又注重推动行政机关全面提高依法行政的能力和水平。我国行政复议法律制度不仅要求行政复议机关依法公正裁决个案,还要求行政复议机关通过行政复议意见书和建议书等方式,对办案中发现的普遍性执法问题和“红头文件”违法的现象,责成有关行政机关及时采取改进措施,从整体上推动依法行政。

  (二)我国行政复议制度的实施情况

  1.化解行政争议的作用日趋明显。通过行政复议,基本实现了将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部的目标,有效地促进了社会和谐稳定。

  2.人民群众的合法权益得到有效保护。行政复议作为政府主导的、功能比较全面的法定纠纷解决机制,在及时、公正、有效、便捷化解行政争议方面的作用日益突出。通过行政复议化解的行政争议不断增多,人民群众对行政复议制度的了解和信赖程度不断提高,更加注重通过行政复议依法理性维护自身的合法权益。

  3.行政机关依法行政得到有效促进。实践证明,做好行政复议工作,既可以保障和监督行政机关依法行使职权,及时纠正违法或者不当的具体行政行为,也有利于及时发现行政执法中带有普遍性的问题,促进行政机关不断强化法治意识,完善有关制度,不断提高依法行政的能力和水平。

  4.行政复议工作体制机制不断完善。各级行政复议机关在总结实践经验的基础上,积极探索工作体制机制创新。通过在部分省、直辖市组织开展了行政复议委员会试点工作,相对集中行政复议权限和吸收外部力量参与审案等体制机制创新,不断提高行政复议制度的权威性、中立性和公信力。各级行政复议机关还围绕提高行政复议办案质量、效率和工作规范化水平,积极探索案件办理机制的创新。

  5.行政复议工作内外部环境进一步优化。目前,绝大多数地方政府都建立了行政复议工作责任制,并纳入政府目标责任考核机制。大多数党委、政府领导参与行政复议案件办理,研究解决行政复议工作中遇到的困难和问题。一些地方还通过建立行政复议与信访衔接机制、邀请人大代表和政协委员监督案件审理等方式,创新行政复议工作机制。各级行政复议机构积极履行行政应诉法定职责,自觉接受司法监督,倡导和推行行政首长出庭应诉,支持、配合人民法院开展行政审判活动,初步形成行政复议与行政诉讼的良性互动。

  (三)我国行政复议工作中存在的问题

  一是认识层面的问题。有些地方和部门对行政复议制度重要意义的认识还不到位,对法律赋予自己的行政复议职责不了解;有的习惯于旧的“堵卡压”的工作思维和工作方式,不习惯通过行政复议依法妥善解决纠纷;有的把行政复议当作行政复议机构的事,对这项工作不予关心和支持。

  二是体制机制层面的问题。行政复议的体制机制还不适应这项工作的内在要求,行政复议公众参与程度不够高,同时行政复议权的配置过于分散,使得行政复议工作的社会认同度不高,行政复议决定的公信力不足,在一定程度上降低了行政复议化解行政争议的效果。

  三是工作层面的问题。从总体上看,行政复议的基础建设还相当滞后。行政复议任务最重的市县两个层级的行政复议机构极不健全,有的市县级政府至今还没有行政复议机构;行政复议人员也严重短缺,地市级政府专职行政复议人员平均只有2.2人,县级政府平均还不到1人。有的地方勉强设了机构、配了人员,但是“三无”现象突出,几乎不能正常开展工作。

  四是行政复议与相关机制之间不够协调衔接的问题。主要是行政复议与行政诉讼、信访之间还有相互掣肘的问题,不能形成合力。

  二、境外行政复议制度的发展趋势及其借鉴

  目前世界上大多数国家和地区都建立了行政复议制度,大致可以概括为三种模式:一是以英国和美国为代表的英美模式;二是以法国和德国等欧洲大陆国家为代表的欧陆模式;三是以日本、韩国和我国台湾地区为代表的东亚模式。

  (一)英美模式

  英美模式的行政复议制度以英国的行政裁判所制度和美国的行政法官制度为代表,主要具有以下特点:

  1.行政复议机构和人员都具有高度的专业性和独立性。在机构设置或人员管理上都与法院很类似,既对行政复议人员的专业素质有较高要求,又赋予他们依法独立办案的权力。

  2.行政复议资源比较集中。英美两国的行政复议制度近期的发展趋势,是对以往比较分散的行政复议资源进行整合,使之逐步走向集中统一。

  3.行政复议程序比较灵活简便。既不影响依法公正地处理行政争议,又能够大大提高办案效率,同时还有利于降低相对人申请行政复议的成本。

  4.实行强制性的行政复议前置原则。政府与相对人之间发生行政争议时,法律要求相对人必须先申请行政复议,没有经过行政复议,不能直接向法院提起诉讼。

  (二)欧陆模式

  在法国,由于历史原因,行政复议与行政诉讼这两项职能合二为一,形成了非常独特的行政法院制度。德国则比较强调通过法院诉讼的途径来解决行政争议,虽然有单独的行政复议制度,但是没有专门机构,也不设专门人员,更没有相应的程序,公众对这种行政复议模式普遍不认可。总的来讲,欧陆模式的行政复议制度对我们的正面参考价值比较有限。

  (三)东亚模式

  东亚模式的行政复议制度以日本、韩国和我国台湾地区为代表,主要具有以下特点:

  1.逐步赋予行政复议机构相对的独立性。东亚地区对诉愿制度进行改革后,建立了行政复议委员会作为行政复议机构,地位更加中立、超脱,专业性也更强。

  2.借鉴英美模式,设计了准司法性的行政复议程序。不要求行政复议机关的行政首长具体办案,而是由行政复议委员会按照类似于法院审理案件的程序,根据少数服从多数原则作出裁决。

  3.在部分专业性强的领域实行行政复议前置。一般情况下,法律不强制相对人必须经过行政复议,而是由相对人自主选择申请行政复议还是提起行政诉讼。

  综观境外行政复议制度的发展趋势,主要有以下几个共同点:一是行政复议制度已经成为许多国家市场经济法律体系的重要一环。二是不同国家(地区)的行政复议制度既要相互学习借鉴,又要充分考虑和反映本国(地区)的国情(区情),不能简单地照抄照搬。三是发展和完善行政复议制度,必须从有效化解行政争议这一要求出发,并按照这个要求设计相应的体制机制。

  三、进一步做好新形势下行政复议工作的几点认识

  2011年3月,胡锦涛总书记在中央政治局第二十七次集体学习时讲话指出:要在深入研究把握新形势下社会矛盾纠纷的特点和成因的基础上,更加注重依法化解社会矛盾纠纷。特别要完善行政复议制度,加大复议纠错力度,充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。

  (一)深刻认识和把握新形势下行政争议的特点和规律

  1.面广量大。行政争议涉及经济、社会生活的各个方面,数量庞大,且矛盾频发,时常伴有群体性因素。

  2.重点突出。集中在土地征收、城镇拆迁、企业改制、劳动社会保障、公安、工商和税收管理等“热点”领域。

  3.情况复杂。既有计划经济时期遗留的问题,也有经济转轨引发的问题,还有市场经济条件下出现的新问题。

  4.处理难度大。不少行政争议存在着查清事实难、适用法律难、“案结事了”难的问题,而且涉及人员众多,各种利益矛盾交织在一起,稍有不慎就容易引发连锁反应或者相互攀比。

  5.政治性强。行政争议的处理结果往往直接关系到社会和谐稳定的大局。

  (二)充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用

  1.行政复议的自身特点和优势,决定了必须充分发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用。行政复议作为政府主导的、功能比较齐全的法律制度平台,在解决行政争议方面具有诸多优势,能够实现公平与效率、保护相对人合法权益与促进行政机关依法行政、合法与合理、程序公正与实体公正、个案效果与社会效果的有机统一。

  2.充分发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用,符合国际通行做法和发展潮流。从国外行政复议制度的整体设计和所发挥的作用来看,主要有以下几个基本特点:一是普遍把行政复议作为化解行政争议的主渠道,力争把大部分的行政争议化解在行政环节;二是强调行政机关拥有对行政争议的第一次判断权,普遍实行行政复议前置制度;三是注重从行政争议解决的便捷、有效角度,创新和完善行政争议解决机制。

  3.充分发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用,符合我国“和为贵”的文化传统。在我国的文化传统中,当老百姓与官方发生争议时,往往不愿意与官方“对簿公堂”。通过行政复议,可以不伤和气地解决与行政机关的争议,申请人和作为被申请人的行政机关都更容易接受。

  4.充分发挥行政复议在化解行政争议中的重要作用,符合我国推进依法行政阶段性特征的要求。我国正处于经济转轨和社会转型时期,政府职能转变尚未完全到位,行政权的行使还带有明显的阶段性特征,即:行政机关的行政权具有不完整性;部分行政行为因政府职能转变不到位等原因带有转轨时期的特殊性;一些地方还存在依靠政策、文件或领导者个人意志作出的“法外”非规范性行政行为。

  (三)进一步创新行政复议体制机制和制度

  1.要重新调整行政复议制度的功能定位,实现政府职能的转变。面对转型时期行政争议的特点以及政府和人民群众对法定纠纷解决机制的期待,要强化行政复议作为党和政府主导的法定纠纷解决机制的重要作用,将其功能定位由内部监督、自我纠错为主,向监督与救济并重、化解行政争议为主转变。

  2.要适度拓宽行政复议范围,规范行政权力的运行。以具体行政行为理论为基础的行政救济制度,使相当一部分政府管理行为难以进入行政救济渠道,也成为广大民众“信访不信法”的一个潜在的制度原因。

  3.要创新审理体制机制,树立“透明政府”的形象。进一步创新发展,探索建立健全公开、公平、公正的行政复议审理体制机制,树立“透明政府”的形象,依法促进政务公开和政府信息公开,提升行政机关的公信力。

  (四)切实加强对行政复议工作的领导

  1.加强行政复议机构和队伍建设,落实行政复议的工作条件。在这方面做点投入,不仅是贯彻《行政复议法》及其实施条例的具体措施,也是花小钱办大事、低投入高产出的明智之举。

  2.支持行政复议机构依法办案,加大行政复议纠错力度。行政复议机关一定要当好行政复议机构的坚强后盾,本着“以事实为根据、以法律为准绳”的原则,不遮丑、不护短,真正做到有错必纠。

  3.加强行政复议指导监督,提升依法化解矛盾纠纷的整体水平。从法律规定的职责看,行政复议机关既要依法办案,又要对本地区、本系统的行政复议工作进行指导监督。这两个方面需要统筹兼顾。

  (作者系国务院法制办公室副主任、党组成员,机关党委书记)

责任编辑: 苏大城