加强和改进人大预算审查监督的思考

    人大预算审查监督是指各级人大及县级以上人大常委会按照宪法和法律规定，对本级政府财政预算及其调整方案、决算进行审查、批准，对预算执行全过程进行监督。随着我国民主法制进程的加快，各级人大及其常委会越来越重视预算审查监督工作，进行了积极的探索和实践，取得了新的成效。但是客观地讲，当前人大预算审查监督还存在一些问题，需要得到进一步加强和改进。笔者结合工作实际，就这个问题进行一些探讨。

    一、目前人大预算审查监督中存在的主要问题

    （一）预算编制方面

    预算编制是预算管理的核心环节，也是党和政府的方针政策和经济社会发展战略在预算中的集中体现。它明确反映一个财政年度内政府的工作重点以及财政部门的工作任务，是指导财政工作的总体规划和部署。目前的预算编制还不适应加强监督的要求，存在以下问题。

    1、预算内容不完整。长期以来，我国财政性资金存在着预算内外之分，财政预算只对预算内资金的分配产生作用，大量预算外资金游离于财政预算之外，这些资金成为预算内不准搞的项目的资金来源，使各级人大难以对一些重大建设项目实施有效的监督。预算外资金也往往成为不正之风和腐败现象的经济源头。部门掌握的预算外资金有的甚至成为部门“小金库”。

    2、预算编制时间短。目前从本级预算编制到人大表决通过，一般只有六个月左右时间。在这么短的时间内，财政部门很难拿出完整、准确的本级政府预算草案（包括本级各部门预算，上解上级、上级补助、下级上解、补助下级等），因而本级政府预算内容粗略、不具体、不准确，预算质量不高，影响到人大对预算的审批。从总预算的编制来看，自国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，到下一年度1月10日前省级财政部门汇总本级总预算草案并报财政部，一般只有2－4个月时间，期间需经历五级政府层层下达、各级政府财政部门编制本级预算、汇总下一级总预算、同级政府审定、报上一级政府审核并听取意见等环节。实际上很难做到由基层编制汇总，而是层层代编预算。

    3、预算编制不够细化。目前政府向人大报告的总预算和本级预算草案是按功能分类的收支总帐，一般只列到大类，在本级总预算中，补助下级支出数通常只是一个大数。从预算编制的内容来看，编制项目不细，预算报表所列的科目级次太少，所列内容太粗，每个科目数额太大，透明度太低。人大代表在审议预算报告时看到的一般是20多个“类级”收支总数，而具体体现其使用的300多个“款级”、500多个“项级”的财政资金，则完全由政府主导支配，人大无法接触明细数字，甚至连一些部门究竟有多少编制、需多少经费都无从知晓。代表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里。面对这些没有收支明细表及其详细说明的数字，代表既看不出每笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理、预算是否科学，更无法审查这些支出是否能带来相应的社会效益和经济效益。因而难以对预算草案进行深入的审查，“魔鬼在细节当中”，预算不细化，人大审查监督就难以落到实处。

    （二）预算审批方面

    我国宪法确立了各级人大预算审批制度，预算法明确了各级人大预算审批的范围和重点。目前，人大预算审批在审查时间、审批程序方面还存在不少问题。

    1、预算审查时间短。一是初审时间短。按照现行预算法规定，人大的相关部门在人代会一个月前开始初审预算。在一个月时间内，要审查所有预算，从目前各级人大尤其是地方人大配备的人员来看，无法做到实质性审查。事实上，目前大多数地方在一个月前很难完整地提供预算草案详细情况。初审时看到的预算草案，许多内容都只列了项目，没有数字，大多是上年预算执行情况和当年预算安排的一些设想，难以进行实质性审查。二是大会审查时间短。目前预算草案提交各级人大的时间都比较晚，一般在人代会召开时，预算草案和上年度预算执行情况的报告才正式印发代表。在这么短的时间内，代表没有足够的时间、精力阅读预算草案。人代会上，代表审查预算的时间长短，现行法律未作明确规定，从实际操作情况看，通常只有半天时间。而且，从2005年开始，财政预算在人代会上只作书面报告，在这样短的时间里，要保质保量审议规模庞大、内容繁杂的预算草案，实际操作很困难。

    2、审批程序不完备。预算审批程序的完备与否，直接影响着审批的质量。我国人大目前审批预算一般有两道程序:审查程序和表决程序。从审查程序来看，一般是大会上由财政部门负责人向代表们报告新年度预算草案的基本内容和为实现预算所采取的措施，然后由代表分组讨论。代表的意见和建议，一般较为分散，有可能采纳，也有可能不采纳，没有一个较为完备的审议意见处理程序。从表决程序来看，目前我国人大预算表决方式实行的是综合审批，一次性表决通过。即，所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。这种做法虽然简化了预算审批程序，但是，预算草案局部的不合理将影响整体的效果。如果这种不合理的局部内容得以通过，自然会损害下一年度预算执行效果。倘若整个预算草案都被否决，同样会影响下一年度预算执行，导致人大代表一般不行使预算否决权。如果要求就所有的方案要么全部赞成，要么全部反对，对人大代表而言，确实难以取舍；对整个社会而言，也承受着过大的不必要的风险。

    （三）预算执行监督方面

    监督预算执行是人大的一项重要工作。目前，在预算执行监督方面存在的主要问题是：

    1、预算约束力不强。目前，各级人代会审查批准的预算在执行中追加较多，预算约束力不强。其主要原因：一是在提交人代会审查批准的本级支出预算中，只有当年可用财力安排的支出，而上级专项补助资金和上年结转资金没有编入年初预算，这些资金在执行中追加；二是人代会审查批准的本级预算只是大数，其中有相当一部分资金并没有落实到具体的部门和项目上，作为保留预算，在执行中由主管部门追加到具体使用的部门和项目。这就使得人代会批准的预算（包括部门预算）是一个数，到常委会审查决算时，是另外一个数。

    2、对重点资金监督乏力。一是预留资金（保留预算）。预留资金的存在，一方面使基层部门每年都盯着上级各部门的预留资金，造成“跑部钱进”，加大了资金使用成本；另一方面由于基层各部门把执行中争取到上级追加资金当作额外资金，在上报项目时没有经过认真论证，常常是草率立项，使得资金使用效益不高，损失浪费严重；而且，这些资金的使用也缺乏有效监督，容易引发腐败问题。二是专项转移支付资金。目前切块由部门管理和使用的专项资金项目繁多，各类专项资金形成的历史时期跨度较大，原因复杂且政出多门。存在部门年初预算未全部落实到具体项目，造成资金滞留闲置，影响使用效益；补助地方项目标准不明确，项目过多过细、安排不完全符合相关政策目标要求等问题。三是超收收入。政府有关部门在编制收入预算时，指标经常被压低，执行下来，收入超收较多。目前，超收收入安排支出未报人大审批，超收收入的大量存在及使用上的不规范，一方面反映政府预算编制质量不高、准确性差，另一方面也影响了人大批准预算的严肃性、权威性。

    3、预算透明度不高。多年来，通过报刊公布的政府预算,一般就只有几个收支大类的数据，不要说普通老百姓和非专业的人大代表,就是财政预算部门的工作人员,要弄清楚也是比较困难的。这远未达到预算公开的要求。有的甚至还将预算草案列为机密文件，会后收回。预算的透明度不高，是财政活动中一系列浪费、失误、低效等现象存在的重要诱因。审计部门每年都审计出大量问题，这与预算的不公开透明有着直接的联系。

    （四）审计监督方面

    我国实行的是行政型审计体制，这种体制的好处在于，它建立的时候比较迅速，很快就能开展工作，方便服务于政府中心工作；审计所需的人力、物力资源都在政府的掌控之内，政府能支持审计工作很快展开；审计提出的改进建议容易落实。但这种体制也存在一些问题。第一，审计机关依法独立行使职责还不够。按规定，预算审计报告要向人大提供，人大也是审计机关的服务对象，但在现行审计制度下，审计机关要把审计结果首先报告给政府，在得到政府同意后，才能对外披露。披露什么、如何披露往往都不是审计机关自己所能决定的。提交给人大的审计报告已经不是第一手的审计结果。第二，人大与政府是监督与被监督的关系，这就难免出现审计机关既要为监督者服务，又要受被监督者直接领导的矛盾。第三，由于人大不能直接行使审计监督权，只能把审计作为一个间接的外部监督机制去监督财政预算，这样人大对财政预算监督就缺乏实质性直接介入的途径和手段，人大监督的实际效果就打了折扣。

    （五）人大自身的监督能力方面

    尽管部分地方人大已成立了预算审查监督机构，但总体上看各级人大及其常委会预算审查监督力量仍然十分薄弱。从已经成立预算工委的全国人大和部分省级人大的人员配备情况看，全国人大预工委也就20多人，省级一般只有几个人。省以下的预算审查监督日常工作，大多数仍由财经委承担。市、县人大财经工委一般都只有几个人，难以具备提前介入和初审的能力。从各级人大代表构成来看，代表来自社会各阶层，其中不乏精通财政的专业人员。但就总体而言，目前，人大预算监督的机构设置、人员配备等方面还需要加强，以增强人大监督的能力。

    二、加强和改进人大预算审查监督的对策建议

    中央提出，要“加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”，“增强监督的针对性和实效性”。加强和改进人大预算审查监督,应从以下几个方面努力。

    （一）改进预算编制

    1、按照预算完整性原则，将所有政府收支纳入预算管理。公共财政框架的构建，需要建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算，在建立完整统一的公共预算体系的前提下，人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上对政府收支的监督。按照预算的完整性原则，各级政府分别编制统一、全面的财政预算，充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，既为实现政府决策的科学化提供完备的数据资料，以利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能，又便于人大代表和全体纳税人监督政府的理财活动，防止政府部门出现各种经济浪费和腐败现象。

    2、增加预算编制时间，编制滚动预算。政府预算规范和安排着财政活动，直接体现着政府的政策意向，直接关系到社会经济运作状况的好坏，因而必须预先进行周密地计划。目前，我国每年都是在预算年度开始后，才完成政府预算的法律程序。严格地说此前是在没有“预算”的状态下开展财政活动的。而西方的政府预算在预算年度开始之前就必须制订完毕，否则政府无权开展财政活动。安排充足的预算编制时间，是细化预算的前提，是提高预算编制科学性、准确性和透明度的重要条件，同时也为新年度正式启动预算执行奠定坚实的基础。从国外情况来看，许多国家的预算编制要经过10个月到1年的时间，短的也有半年。借鉴主要市场经济国家的做法，结合我国实际，笔者认为，应以法律的形式将我国预算编制提前半年至一年，并规定各级人代会每年的召开时间自下而上逐级推迟，从根本上解决代编预算的问题。作为一项过渡措施，当前可采取的办法是，本级预算草案在新的预算年度开始前未获得批准的，由本级政府编制临时预算草案，并在新预算年度开始前报本级人大常委会批准后执行。预算草案经人代会批准后，按照批准的预算执行。

    为使社会各项事业前后的发展在预算中得到较好的衔接，应按标准周期编制滚动预算。我国国民经济和社会发展五年规划已经存在，但未有与之相结合的财政五年概算。五年概算的安排，主要是考虑一些长期立法，如义务教育法、科技进步法、农业法和社会保障及相关法定支出的要求，同时又要考虑一些跨年度发展项目。在五年概算基础上形成年度预算纲要。根据市场经济国家的经验，最初编制时，往前作3-5年的预算安排，之后每次编制时都往前滚一年，并调整原预算中所剩2-4年的预测内容和财力安排的内容。这种滚动预算能体现瞻前顾后、综合平衡的要求。

    3、完善预算编制方法，规范预算编制程序。一是采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。运用“标准收入测算法”编制收入预算，采用“零基预算”的方法，编制支出预算。二是规范部门预算编制程序。在延长预算编制时间的基础上，部门预算编制实行“三上三下”程序。“一上”，5月底前各单位报送基本支出、项目支出等部门预算基础信息；“一下”，6月底前，财政向部门下达预算编报限额；“二上”，7月底前，部门编制完整的建议预算草案上报财政部门；“二下”，10月底前，财政部门下达部门预算控制数；“三上”，11月10日前，部门向财政部门反馈修改、完善的预算安排意见；“三下”，本级人代会批准预算后，财政部门和一级主管部门分别在规定时间内批复部门和下级单位预算。目前已有部分省市采用“三上三下”的程序，并且效果不错。

    （二）完善预算审批

    预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。笔者认为，应对我国人大预算审查程序作以下三方面的完善。

    1、健全人大初审程序。

    第一，提前介入预算编制。为确保预算审查机构提前介入预算编制过程，可以通过安排专业技术人员或人大代表，参加同级党委、政府召开的经济工作和财税工作会议等形式介入，收集各种信息资料，了解预算编制情况，掌握预算草案的基本内容和重点，并就完善预算编制和报送内容与财政部门进行沟通。

    第二，规范和加强人大预算工作机构对预算草案的预审工作。由于人代会上审查预算时间有限，人大预算工作机构在人代会前加强预算草案预审工作十分重要。目前应通过多种方式加强机构和组织建设，可以成立专家咨询小组或预审工作小组，邀请人大有关专门委员会和工作委员会、政府有关部门的业务骨干以及专家顾问参加预审工作。四川省人大2009年在全国率先建立人大代表计划和预算审查监督联络员制度，请省人大代表提前参与预算的预审工作，得到代表充分肯定。预审可以采取延伸审查，对较大的项目可以调阅其审批手续、可行性报告等资料。对预审中发现的问题及时与财政部门沟通，也可请财政预算部门负责人说明情况。财政部门根据预审意见对预算草案进行修改。

    第三，预算初审要把依靠人大代表放在重要的位置。一要提前将预算草案的主要内容寄送代表，请他们提出意见；二要根据情况适时组织代表对某些预算执行情况进行座谈、专题视察或调研，使代表深入了解掌握各方面的情况。三要充分发挥人大常委会组成人员的作用，尽量在常委会上安排对预算草案进行初审，以弥补人代会审议时间短的问题。常委会组成人员既要参加常委会审议，又要参加人代会审议，每年还要审议预算执行情况和决算，情况比较了解，应安排充分的时间组织集中审议，将需要修改完善的重要内容力争解决在人代会之前。同时，由于常委会组成人员是人大代表，部分还是人代会主席团成员，能够将常委会一些比较集中的审议意见带入人代会和主席团会议，保证预算草案初审和人代会审议的连续性。

    第四，对预算草案及其报告内容的初步审查，应抓住重点。一是预算口径的一致性。初审预算草案及其报告，应同政府、计划报告结合起来；二是预算收支的平衡性。要重点审查收支的真实性、准确性和平衡性，防止赤字预算；三是预算保障措施的可行性。要着重分析预算收入的来源及其增减预测是否可靠，预算支出的安排重点是否适当，实施预算的措施是否有利于强化预算单位的自我制约机制。初步审查意见，特别是建议对预算草案中不合法或不合理要求修改的内容，应当连同预算编制部门最后形成的预算草案，在人代会一个月前发给代表。对于初审意见，政府财政部门应当认真研究，提出明确答复，不采纳的要说明理由，一并提交代表大会，作为代表审查预算草案的参考。

    2、健全人代会审查程序。

    第一，强化人代会上的预算专题审议。为提高预算审查的针对性、实效性，有必要在大会期间组织召开预算专题审议会，由各代表团推荐一名代表，代表本团参加专题审议会。会前，参会代表要认真阅读财政报告、预算草案等有关文件，收集本团代表的意见，作好发言准备，为代表深入审查预算创造条件。四川、广东、河北、安徽等省近年在这方面进行了有益的探索，并积累了丰富的经验。在总结完善的基础上，可以将预算专题审议作为人代会一项法定程序固定下来，以强化代表大会对预算的审查。建议预算恢复口头报告，且应附有更多的书面和口头说明，以进一步加强人大对预算的审查，确保人大代表和人民群众对预算的知情权和决定权。

    第二，建立和完善代表审议意见的反馈制度。对代表在人代会期间提出的预算审议意见，政府有关部门应及时向代表反馈，并作为一项制度。规定政府就代表审议意见向大会做出相应的说明(或提交书面报告)，主要内容包括:对代表审议意见的基本态度，哪些意见目前暂不采纳及其原因，哪些意见可放到下年度预算或更长的时期内考虑，逐步解决等等，使代表心中有数，以进一步强化代表大会审议效力。在人代会正式投票表决前，预算编制部门要根据预算委员会的提议、人大代表的意见，对预算草案进行修改。

     第三，积极创造条件，实行预算分项审批。根据开支的部门和性质将预算草案分解为若干个预算审批议案。预算编制部门分别就各个议案做出说明，预算委员会分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些，但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势，可以减轻人大代表对预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑，他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。同时，对某一项预算的否决，不仅会影响下一年该项预算执行，而且法律要求对相关机构和人员进行处罚。这就增加预算编制部门的工作压力，督促其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。通过这种分别对待的审批方式，不仅可以督促预算编制部门尽职尽责地优化预算编制，还有利于人大拓展预算审批监督的范围和深度。被否决的预算草案经预算编制部门修改后由预算委员会对预算修改的情况签署书面审查意见，由人大常委会会议表决通过。

    第四，赋予人大预算修正权。由于预算草案编制的粗糙，以及人代会会期制度本身的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批流于形式，即使实行预算分项审批，也不可能细致到每一个具体的项目。如果能够赋予人大预算修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。考虑到预算编制、审批和执行之间的平衡，特别是考虑到人大目前在预算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相应的预算制衡权，为防止预算审批机关滥用权力，应对人大预算修正权进行限制。目前，广东、海南省人大已有这方面的实践。

    3、简化预算审批程序，取消审议下级总预算。目前县级以上各级人代会除了审批本级预算外，还要审议下级总预算。审议不同于审批，经过审议的下级总预算并不能对下级预算审批和执行机关产生约束力。而且，上级人大审议的下级总预算所包含的信息并不准确。上级人大对并不准确的下级政府预算进行审议，又不发生任何法律效力，极大地浪费了预算编制和审批部门尤其是预算编制部门的人力、物力和财力。同时，也有损权力机关的威信和尊严。而且，审议下级总预算还存在一个问题：各级经本级人代会批准的预算汇总数与代编预算不一致，甚至差额还相当大，在考核执行情况时应以哪一种预算为准？两种预算若不一致（事实上两种预算通常都有较大的差异），在考核执行情况时就可能出现，地方各级实际已完成预算，而总预算未完成，或总预算完成而汇编预算未完成，造成了人大监督与预算实际执行相脱节的现象。

    （三）加强人大预算执行监督，强化预算约束力

    经本级人代会批准预算的实现过程，称为预算执行。预算执行的主体是本级政府，预算执行的监督主体是本级人大常委会。应从以下三个方面来加强预算执行监督。

    1、严格预算调整。世界各国对预算调整，法律上有严格规定。我国预算收支内容的变动及项目的调整是否构成法定意义上的预算调整，关键之处在于是否需要履行向权力机关的报批手续。从实际执行情况看，超收收入安排支出、上级补助的财力比年初增加部分所安排的支出等重要的预算调整，未报人大审批，这是预算约束力不强的一个重要原因，同时，也是与预算法规定的“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”相违背。为增强预算的法律效力，结合我国的具体情况，应当对预算调整进行规范。首先，明确预算调整在预算执行中的特殊性。在预算法中明确“预算审批通过以后，除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的事由，一般情况下不允许调整”，即预算调整的理由分为两类，一类是特殊情况，如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等；另一类是紧急情况，如爆发战争、内乱、重大自然灾害等。针对不同原因设置相应不同的审批程序。其次，严格预算调整的审批程序。预算调整方案应当在本级人大常委会全体会议一个月前提交预算委员会进行初步审查，形成初步审查报告。人大常委会全体会议半个月前将预算调整方案及预算委员会的初步审查报告发给常委会委员。如果发生紧急情况，人大常委会“两月一会”制度的确无法适应需要，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。可由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认。第三，规范预算变更的审批标准和程序。将预算调整之外的一切预算内容和项目的变动称之为预算变更，包括预备费动用、科目调剂、预算划转等，这些虽不需要权力机关审批，但在政府机关内部应该有明确的标准和程序，并报人大常委会备案。第四，超收收入当年一般不安排支出，作为净结余，第二年编制预算报人代会批准后再作支出。特殊情况下，若要安排当年支出，则按调整预算的程序报人大常委会审批。

    2、加强预算执行监督。

    第一，加强对政府财税行为的监督。加强对政府制订具有普遍约束力的财经规定、财经政策等抽象行政行为的监督，因为这是导致预算变更的主要原因。加强对政府抽象行政行为的监督，应建立重要财税政策（如财政体制调整，转移支付办法制定等）和重大支出行为的审查批准制度和备案制度，尤其是对一些可能影响预算执行的重大政府支出行为，应强化制约机制，杜绝政府的不规范行为。

    第二，加强预算执行监督。一是依法执行备案审查制度。人大的监督首先要解决知情问题，政府及有关部门应向人大常委会报送有关预算的规章制度、转移支付、部门预决算、汇总预算等文件和资料。二是全面掌握预算执行情况。在日常工作中，人大财经委、预算工委要通过深入调研、听取工作汇报等方式了解预算执行中存在的问题，并及时与有关部门交换意见，督促其改进工作。三是开展对专项资金安排项目进行抽查。在调研中，要不断创新方式方法，探索开展对基本建设、科技三项、农业开发等专项资金安排的重点项目进行随机抽查。通过抽查，发现预算管理及执行中存在的问题，督促政府及有关部门改进工作、加强管理。这是提高预算监督针对性和实效性的有效途径。四是对预算执行进行在线监督。目前四川省及部分市县，广东省及所有地级市，辽宁省，浙江的嘉兴市，河南的河原市、焦作市，福建的汕头市等人大都已开展预算执行在线监督，并取得了明显的效果。四川省人大实施的在线监督，得到中央编译局、中央党校、北京大学有关专家的充分肯定，该项目还获得了2008年第9届“中国地方政府创新奖”入围奖。对这种成本低、效率高、成效好的监督方式，笔者认为可以在更大范围进行推广。

    第三，预算执行监督中应突出四个重点。一是突出对预留资金的监督。督促政府财政部门严格编制预算，逐步提高年初预算到位率，按照“先有预算、后有支出”的原则，除了预备费以外，逐步取消其他各种形式的没有法律依据的预留资金。二是突出对专项资金的监督。规范专项资金分配,完善转移支付制度，提高一般性转移支付比重，对确需保留的专项资金，要明确使用范围和条件。督促政府及有关部门将专项资金安排的详细情况报送人大常委会，人大要建立严格的审查制度。三是突出对公共支出的监督。人大审查监督预算支出，要严格审查哪些符合公共支出范畴，哪些不符合公共支出范畴，符合的予以支持和保障，不符合的进行修改和调整，大力强化财政公共支出功能，优化财政支出结构，推进社会主义公共财政体制的建立。四是突出对超收收入的监督。严格实行超收收入使用的审批制度，即超收收入使用前，政府财政部门编制超收收入使用方案，报人大常委会审查批准。

    3、增强预算的透明度。公共财政就是民主化、法制化的财政，这意味着每一个公民都可以参与政府的财政决策过程，每一个公民具有平等的权利影响最终的集体结果。政府为实现职能所需的财政支出，为保证支出所需要强制征收的收入，都应代表公民的共同意志，经过一定的法律程序来进行公共选择。政府的一切收入都要取之有道，须获得纳税人的同意并严格遵照法律规定执行；政府的每一笔支出都要公开透明，受纳税人及其代表机构的监督和约束。当前应做好几项具体工作：一是增加发给每个代表团的预算（包括部门预算）草案数量，力争达到每个代表人手一份。二是完善“预算草案计算机查询系统”，逐步将计算机终端延伸到代表团驻地直至每一位代表房间。三是取消预算草案上的“会后收回”，以便代表带回去有充足的时间作进一步的研究。四是向社会公布预算。从长远来看，还应公布预算总指导原则和功能预算，以便人大代表了解和研究讨论；公布细化到一定程度的部门预算，以便人大代表对照监督；公布历史数据和对比情况；公布面向纳税人的预算解释性文件和预算执行中期报告等。所有此类文件均应免费提供，也可在互联网上查询。可喜的是，2009年3月20日，财政部首次在第一时间向社会公开了当年中央财政收支预算表、中央本级支出预算表以及中央对地方税收返还和转移支付预算表。2009年10月22日，广州市财政局首次在其网站公布了当年市本级114个单位的部门预算，这是全国首次在网上公开部门预算，因其前所未有的具体化、精细化程度，引起了专家学者、人大代表、社会公众的高度关注，赢得了广泛赞誉。

    （四）充分发挥审计监督作用

    审计部门依靠强大的专业审计力量，通过财政审计和延伸到各部门、各单位的专业审计，能够彻底摸清各项财政资金分配、使用的合法性、真实性和效益性，查出具体问题。因此，人大要大力支持和督促审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计。将人大预算审查监督和行政审计监督结合起来，充分发挥审计职能作用。督促政府审计机关进一步加大审计监督力度，扩大审计覆盖面，提高审计质量。支持审计机关开展专项审计、专项审计调查及绩效审计，并要求将审计结果提请人大常委会审议。进一步提高审计的透明度，各级人大及其常委会应进一步推动审计结果向社会公布制度的完善，力争使所有审计和专项审计调查项目的结果，都对社会公告。各级人大要进一步加强对审计查出问题整改情况的动态监督，跟踪督促整改。

    （五）建立、健全预算审查监督工作机构

    建立人大专门的预算审查监督工作机构，辅助人大行使权力，不仅是制度方面的配套需要，更是弥补我国人大代表预算专业知识缺陷的现实需要。在我国人大代表的选举过程中，虽然名额分配充分考虑政治上应具有广泛的代表性。但是，作为立法机构和经济决策机构，需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行。预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作，审查批准预算不仅需要政治立场和觉悟，而且更需要精通预算方面的专业知识。而就总体而言，我国人大代表在这些方面的业务素质是参差不齐的，目前部分还停留在凭着对党和政府的信任而对政府预算直接举手通过的阶段，缺乏对相关问题的深入研究。根据宪法和人大组织法的规定，各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策，又要从事各种立法，还要履行预算审批职责，在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下，如果没有专门机构的辅助，人大的预算审查监督很可能陷入表面化。

    借鉴市场经济国家的经验，我国应在县级以上各级人大中设立预算委员会，协助各级人大及其常委会行使预算审批权、预算调整审批权和决算审批权。预算委员会职责是，利用预算信息管理系统，审查各预算部门收支的合法性、科学性、合理性。预算委员会可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。（作者单位：四川省人大常委会）