为民立良法：进一步加强和改进地方立法工作的思考

    改革开放初期，我国法制建设最突出的问题是“无法可依”、“立法空白”，当时的立法指导思想是“有比没有好”、 “宜粗不宜细”。经过30年不懈努力，我国法制建设的主要矛盾已经发生显著变化，“无法可依”的问题基本得到解决。党的十五大提出，“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。在这个重要的历史节点上，回顾上海30年地方立法走过的历程，前瞻地方立法发展的新趋势，进一步加强和改进地方立法工作，对于中国特色社会主义法律体系的科学形成和不断完善，全面落实依法治国基本方略，具有重要意义。

    上海30年地方立法回顾

    1979年7月五届全国人大二次会议审议通过的地方组织法，第一次以法律的形式将地方性法规制定权赋予省级人大及其常委会。作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方立法对维护社会主义法制统一作出了积极贡献。 30年来，上海地方立法工作在实践中探索，在探索中创新，在创新中发展，始终与国家改革开放相伴，与经济转轨、社会转型同步。据统计，市人大及其常委会迄今为止共制定地方性法规207件，修改地方性法规203件次，其中已废止和自然失效的地方性法规60件，现行有效的地方性法规147件，作出法规性问题的决定21件，现行有效的6件，作出法规解释1件。回顾30年历程，历届市人大及其常委会筚路蓝缕、开拓创新、攻坚克难，紧密结合上海经济社会发展和民主法制建设的实际，制定了一大批有质量、有影响、有特色的地方性法规。这些法规对实施国家法律、探索改革路径、促进经济发展、规范权力运行，从而落实科学发展、社会和谐，发挥了积极的引导、促进和保障作用。

    与此同时，上海市人大及其常委会立法工作层面的制度建设也取得了长足进步：审议制度日臻完善，工作机制逐步健全，立法技术渐趋成熟，逐步进入到制度化、程序化、规范化的轨道。

    这一系列进步，离不开广大市民的有序参与，离不开历届上海市委对立法工作的坚强领导，凝聚着历届市人大常委会组成人员和人大代表辛勤耕耘的汗水和破解难题的智慧。

    （一）回应现实需求，努力为经济社会健康发展提供法制保障。 30年来，市人大常委会审慎地行使宪法和法律赋予的地方立法权，围绕改革、发展、稳定大局，积极发挥地方立法的作用。例如，根据党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标， 自1995年至1997年制定了39部地方性法规，在反不正当竞争、外商投资企业审批等方面进行制度规范，较好满足了市场经济对法律规则的现实需求。 2008年，为保障上海世博会筹备和举办工作的顺利开展，通过常委会决定形式，授权市政府在世博会期间可以根据实际管理需要制定临时性行政管理措施，努力为世博会的成功举办提供法制保障。 2009年，为贯彻实施建设上海国际金融中心的国家战略，营造具有国际竞争力的金融发展环境，推进上海国际金融中心建设，市人大常委会制定 《上海市推进国际金融中心建设条例》，起到了较好的引领作用。

    （二）贯彻落实上位法，大力开展实施性立法。国家法律的有效实施，常常有赖地方的配套立法，因此实施性的地方性法规是国家立法的延伸和完善。例如， 2003年《中华人民共和国道路交通安全法》颁布实施， 2004年国务院又颁布了道路交通安全法的实施条例。针对道路交通安全法第76条关于道路交通事故赔偿这一执法和司法中迫切需要解决的具体问题，市人大常委会审议通过了 《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》，整部法规只有十条，但是它对道路交通安全法规定的民事责任承担方式进行了富有创造性的细化，在实践中有较强的操作性，得到了社会好评。地方实施性立法有助于国家立法的原则、精神在本地区得到有效贯彻。

    （三）立足本地实际，着力推进自主性立法。地方立法的另一重要任务，就是对国家不可能立法的地方性事务进行规范。这方面上海也有许多范例： 1985年制定的《上海市黄浦江上游水源保护条例》实施20多年来，为保障千家万户的用水安全和城市的可持续发展起到了重要作用； 1994年制定的 《上海市烟花爆竹安全管理条例》充分考虑法规的可行性和现实性，采用 “禁与限”相结合的方针，限时限地燃放烟花爆竹，充分体现人民群众的意愿并尊重民间习俗，得到了大多数群众的认同和拥护； 1996年制定的 《上海外高桥保税区条例》是 “浦东开发、法制先行”的重要内容，较好适应了浦东开发开放对法制建设的需求； 2002年制定的 《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》起到了保护城市遗产、保留城市记忆和延续城市文脉的作用。

    （四）发挥 “试验田”作用，大胆探索先行性立法。地方立法还有一项重要任务，就是鉴于各地区发展不平衡等因素，国家立法时机尚不成熟，由地方先行一步，采取立法手段加以解决，为其后的国家立法积累经验。上海在这方面也有多次尝试。 1987年制定的 《上海市青少年保护条例》是我国第一部保护青少年权益的地方性法规，由市人大有关委员会委托团市委牵头组织16家单位共同起草，它的出台为全国人大常委会制定未成年人保护法提供了参考，发挥了 “试验田”作用。 1991年制定的 《上海市外商投资企业清算条例》是我国第一部清算法规，它的出台让外商吃了 “定心丸”，在引进外资工作中发挥了重要作用。此外， 《上海市保护消费者合法权益条例》、 《上海市反不正当竞争条例》等法规的制定，当时在全国也属先行先试。

    （五）总结实践经验，建立并完善立法程序规则和工作机制。经过多年的探索和总结，市人大及其常委会的立法工作从简单到完备、从粗疏到细密，形成了较为科学、合理的程序和规则，为有效行使地方立法权，提高立法质量和效率，提供了制度保证。 1986年，市人大常委会通过了 《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的暂行规定》，这是第一部专门规范上海市地方立法程序的法规；2001年市十一届人大第四次会议通过了 《上海市制定地方性法规条例》，对地方性法规案的提出、审议、表决和公布等环节作了较为系统的规定，使制定地方性法规的工作进一步程序化、制度化、规范化。与此同时还形成了地方性法规的立项、调研、起草、统一审议、听证、法规案解读、公开征求草案意见、立项论证等多项制度。

    （六）发扬立法民主，努力提高立法工作的公开性和透明度。民主立法是广泛集中民情、民意和民智的基本途径，是提高立法质量的关键。在推进民主立法方面，市人大常委会广泛采用座谈会、听证会、论证会等方式，利用网络、报刊、邮件等途径，向人大代表、政协委员、专家学者、行业协会、社会公众等各个方面征求意见、倾听呼声，切实提高公众参与水平，增强参与实效。从2009年开始，市人大常委会将每件提交审议的法规草案都在媒体上公布，广泛征求市民意见。如 《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》、《上海市养犬管理条例》、 《上海市公共场所控制吸烟条例》等关乎社会领域法规的听证会，不同意见的争论十分活跃、激烈，立法者择善而从，力求在充分博弈的基础上形成更趋合理的制度。

    鉴往知来，在总结经验的同时，我们也必须直面上海地方立法存在的亟需解决的问题：

    一是与改革发展、市民生活密切相关的法规还存在缺位现象。与北京、天津、重庆、深圳四个城市地方立法相比较，上海地方立法在有些领域还存在一些空白，如在促进高新技术开发区的建设方面，北京于2000年出台了中关村科技园区条例，创设了 “法无明文规定即允许”的一系列崭新的制度。 2002年天津出台了滨海新区条例，致力于构建滨海新区创新型管理体制和促进新区经济资源优化配置，用立法手段维护新区市场经济秩序和投资者、建设者合法权益。2001年深圳制定了经济特区高新技术产业园区条例，时隔5年又及时作了修订。与此对照，上海在高新技术开发区方面仅有1990年出台的 《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》，运行20年来，情况发生了很大变化，难以满足当前发展的现实需要。又比如，调查显示，上海约有50%的被调查者赞成城市家庭养犬，另有50%左右人群极力反对。然而，有一点却是共同的，即他们100%都要求用立法来规范城市家庭养犬。这方面天津等城市的做法值得借鉴：天津在相关立法实施9年后，根据行政许可法于2005年及时作了修订，分重点与一般区域实行差别化管理，刚柔并济，提升了市民素质，缓解了社会矛盾。

    二是立法对制度环境变化、经济社会变迁回应不够及时。 2010年，按照全国人大常委会的部署，以人大为主导，集中开展了法规清理工作。以解决不一致问题为重点，全面梳理地方性法规中存在的不适应、不一致、不协调和操作性不强的问题；以保证我国社会主义法律体系更加科学、统一、和谐为目标，力争使地方性法规更好地适应本市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的需要。经集体研究，对列入清理范围的135件法规逐件逐条反复研究，根据不同情况，区分轻重缓急，建议废止法规5件；建议按简易程序修改法规48件；建议纳入立法规划或年度立法计划进行修改的法规39件。

    同时，在工作中发现，由于法规清理工作没有常态化、制度化，对时过境迁的相关法规没有及时作出回应。如1996年制定的外来流动人员管理条例，实施至今，本市经济社会发展以及有关人口管理的理念发生了显著变化，条例中作为核心制度的 “暂住证”已被取消，与之相关的房屋租赁治安许可、单位使用外地劳动力审批等许可制度已停止执行，条例中的外来流动人员收容遣送制度也被废止，但该条例尚未得到废止。又如1999年制定的涉外婚姻登记和婚姻咨询管理若干规定，其最核心的涉外婚姻咨询机构设置许可已被取消，其他有关涉外婚姻的登记机关、程序、罚则等内容也发生了新的变化，且国务院2003年婚姻登记条例对涉外婚姻的登记程序做了详尽规范，已实际涵盖该规定，但同样也没有得到及时清理。

    三是法规条文很多，但往往缺少解决问题的 “关键的那么几条”。在这方面，要避免操作性不强的 “景观式立法”、权利义务不对等的 “管制性立法”、行政管理部门主导的“部门性立法”、地方特色不足的 “重复性立法”。有的条例或者实施办法，把国家法律、行政法规照抄照搬，结合本地实际和需要作出具体化规定的条文却很少。有的法规在立法时将矛盾多、意见不统一的 “关键几条”，以 “由市人民政府另行规定”的方式进行 “技术处理”，把矛盾推给政府部门。这类情形的存在，使得法规本身缺乏解决问题的地方特色，影响了地方立法的权威性和严肃性，使公民对法律的信仰受到影响。

    此外，有些法规比较强调行政部门的管理权限，而忽视对公权力的制约和对公民权利的保障。有些法规制度的刚性不足，操作性不强。还有些法规出台后，没有抓紧督促政府部门尽快制定与法规配套的规范性文件，以至于难以做到与法规同步实施。凡此种种，都需要我们在今后的工作中努力改进。

    从中国特色社会主义法律体系的形成展望地方立法发展趋势

    作为国家立法重要组成部分的地方立法受制于国家立法的进程。如期形成中国特色社会主义法律体系，对地方人大立法工作必将产生诸多影响，为此，我们需要对地方立法的发展趋势作出科学研判。

    （一）就立法内容而言，保证国家法律的贯彻实施将成为地方立法的主要工作。经过多年努力，我国政治生活、经济生活和社会生活的主要方面基本做到了有法可依，作为法律体系主体的法律和行政法规渐趋完备。这就意味着国家法制建设的进程使得地方 “先行性立法”的空间呈现逐渐缩小的趋势。同时，随着我国民主法制建设的日臻完善，有些领域国家法律和行政法规已经有相当明确具体的规定，条文趋向精细化，没有给地方留下更多立法的空间和余地，对于这些领域地方也就没有必要再进行立法。相应地，保证国家法律在本行政区域的实施，将成为地方人大的重要任务。 “徒法不足以自行”，法律的生命力在于实施。这不仅是宪法和法律赋予地方各级人大的职责所在，也是中国特色社会主义法律体系形成后地方各级人大面临的一项重大课题。因此，对于地方立法机关来说，落实国家法律在本行政区域的实施，将成为地方立法的主要工作。

    （二）就立法重心而言，及时修改地方性法规将成为近阶段地方立法工作的重点。首先，随着我国社会主义市场经济与社会主义民主政治的不断发展，要求法律也必须与时俱进。从这个意义上说，制定新法律、应对新情况仍是立法机关的主要任务。其次，由于法律的稳定性始终与社会的变动性之间产生着矛盾，这个矛盾的结果即表现为法律的滞后性。因此，必须及时修改已滞后的与实际社会生活不相适应的法律法规。以上海为例，随着中国特色社会主义法律体系的形成，我们已经注意到一个显著趋势就是新制定的法规数量将减少，而修改、废止法规的数量将增多。上届市人大常委会修改的法规数占到这届立法总量的68％。在本届立法规划中，修改法规39件，占本届立法比达到55.7%。地方立法由过去强调立、改、废并重，到现在突出对法规的适时修改，反映了我国社会主义法律体系形成以及社会变革的形势下，对完善已有的法律制度提出了新的要求。

    （三）就法规体例而言， “有几条立几条、管用几条制定几条”将取代结构完整的常规形式。法律作为调整社会关系的公器，归根到底，它只能来源于社会实践，只能在社会发展提出需要用法律手段加以调整时才能制定。也就是说，立法工作从来不是从法律体系出发的，而只能根据需要与可能来进行。随着国家法律体系的不断完善，地方立法中综合性立法项目必然会越来越少。今后的地方立法，更多的应当是针对一些具体问题，由系统性立法向问题引导立法、立法解决问题方向嬗变。换言之，地方立法重在对国家法律、行政法规的 “拾遗补缺”。因此，结合本地实际，以解决核心问题为目标， “管用几条制定几条”的做法，应该成为今后地方立法的努力方向。

    加强和改进地方立法工作的若干思考

    中国特色社会主义法律体系形成后不可能是一成不变、一劳永逸的，必将在动态、开放的格局中不断完善。作为这一体系重要组成部分的地方立法，也必将随着社会主义民主法制建设的不断进步而相得益彰、良性互动。因此，在新的历史起点上，我们要高度重视研究并探索地方立法中的理论和实践问题，汲取世界法律制度文明成果，借鉴兄弟省市立法之长，创立上海制度建设之新，不断适应国家法律体系形成后对地方立法提出的新要求。

    （一）建立法规清理长效机制，促进法律体系科学和谐统一。与宪法和法律相比，地方性法规效力的阶段性特征更为突出，所规范的内容更加具体，因此，法规的稳定性相对较弱。抓紧对地方性法规进行清理并使清理工作常态化，及时修改、废止那些与社会发展不适应、与上位法规定不一致、与同位法规定不协调的法规，有利于增强地方性法规的时效性，维护国家法律体系的科学和谐统一。结合上海的实际情况，应当建立地方性法规清理的长效制度：确立每5年定期清理机制，每届人大常委会任期即将结束时，都要对本届的立法进行全面评估、清理；一旦有新制定的法律、行政法规出台，相关的地方性法规都应当依照上位法的规定即时清理；将立法后评估、执法检查与法规清理三者有机结合起来，将后评估、执法检查中发现的问题及时反馈到立法环节，适时启动相关法规的立、改、废程序。

    （二）切实发挥人大代表在立法中的作用，推进民主政治建设。法律是人民意志的集中体现，是立法机关为广大人民提供的 “公共物品”，理应成为最具民意代表性的一项公共事务。因此，立法工作应当采用回应民意型的立法模式。要突出重点，紧紧围绕本市改革发展稳定的大局，围绕人民群众普遍关心的热点难点问题，特别是将促进人的全面发展、构建社会主义和谐社会以及提高城市管理水平、发展社会主义先进文化等方面迫切需要的项目，列入立法计划。据初步分析，上海现行有效的法规中，属于经济和城市建设等方面的法规有110件，占总数的74%；涉及公共服务和民生保障领域的法规18件，占总数的12%。可见，在社会矛盾凸显的今天，社会领域立法是地方立法的 “短板”，影响了法制在社会建设中的保障作用。我们应当加大向社会领域立法倾斜的力度，进一步提高社会立法在地方立法中的比重，做到经济立法、社会立法并重，有效弥补立法在社会利益平衡方面的缺陷。与此同时，要积极发挥人大代表在立法中的作用。从法理上讲，我国是人民当家作主的社会主义国家，人大代表是代表人民的利益和意志行使权力。上海目前有864名市人大代表，其作用能不能发挥好，关系到广大市民的愿望、利益、权利能不能充分表达、切实维护和公平实现。因此，人大及其常委会应尊重并积极回应人大代表提出的议案，着力用立法手段解决人大代表的关切，这既是人大及其常委会依法履职的体现，也是顺应民意、集中民智，推进民主政治建设的题中应有之义。

    （三）充分发扬立法民主，实现人民利益最大化。在推进民主立法方面，我们应该进一步扩大市民参与途径和增强立法的公开性；完善各方利益交汇和博弈的机制；探索立法听证普及化和小型化的可行途径，让更多普通群众参与立法；对没有采纳的意见，应当及时反馈，避免公众参与流于形式。要将民主立法贯穿于立法的全过程，在立法项目确定、法规起草、法规修订、法规解释、法规废止等环节均设计社会参与的相关程序，广听民意、广知民情、广汇民智，进一步体现参与性与开放性。民主立法的最终目的，还在于规范和监督公共权力，确保公民权利的维护和实现。因此，地方立法不仅要满足行政机关的管理需求，给予合法的授权，更要对行政机关依法行使权力加以控制和监督，从侧重对行政机关授权向强调对行政机关控权转变。在今后地方立法中，应当进一步体现权力与责任紧密挂钩、权力与部门利益彻底脱钩的原则，确保行政机关在法定权限和法定程序的范围内正确行使权力；同时要加强法律监督工作，充分发挥人大的法定作用，实现法律效果、政治效果和社会效果三者有机统一。

    （四）一切从实际出发，增强法规的针对性、实用性和可操作性。地方立法要按照 “一切从实际出发”的思想路线，体现地方特色。 2002年全国人大常委会工作报告中明确指出，“地方特色”就是 “从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革发展稳定工作起到促进和保障作用。”地方立法要解决综合性问题的，可以采用章节形式的体例；要解决专门性问题的，应强调针对性，需要什么就规定什么。国家立法条件不够成熟的，或者不可能制定法律、行政法规的，地方立法可以先行一步，抓紧起草先行性、自主性法规草案，发挥法规对经济社会生活的引导作用，推进和保障本市经济和社会发展。国家立法仅有原则性规定的，根据本地的具体情况和实际需要，可以起草实施性法规草案，在细化和补充上下功夫。立法技术上，我们一定不能照抄照搬上位法，不要为立法而立法，把真能解决问题的条文淹没在繁文缛节中。要着眼于解决实际问题，有的放矢，不凑数，要管用。除了必要的衔接外，地方性法规一般不要再重复上位法的规定，实施性的法规草案，根据实际需要和立法目的，应当采取 “一事一法”的体例，有几条就规定几条，着重解决问题。

    （五）进一步发挥人大在立法中的主导作用，避免部门利益倾向。立法过程中的部门利益倾向是影响立法科学性的一大弊端。防止部门利益化的关键是加强人大在立法活动中的主动性，避免相关行政机关成为立法的主导者。 “政府报什么，人大审什么”是地方立法沿袭多年的 “惯例”模式。囿于视野所限，许多立法动议缺乏全局观念和地方特色，染上了照抄立法、重复立法、跟风立法等问题，甚至 “激情立法”或 “形象立法”都可能发生。因此，人大在地方立法中的主导作用应当体现在立法的前期调研，立法项目的选择，议案的审议、修改、表决等各个环节，并使其得到切实的落实。首先，要抓好法规立项论证。选准、选好立法项目是做好地方立法工作的首要环节，确立由人大主导的法规立项论证，可以对各方提交的立法项目进行科学筛选和统筹，剔除不合理、不成熟的立法动议，将有限的立法资源用在 “刀刃”上，为后面的 “审议关”夯实基础。其次，在明确地方性法规起草分工的同时，对有些综合性的重要法规，可探索由常委会组织有关专门委员会直接牵头起草，还可以组织各专门委员会提前介入法规起草过程，加强立法调研、论证和协调。第三，要积极发挥立法工作者、实际工作者和理论工作者的作用。上海市人大常委会创立了立法研究所，采取立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合的方式，通过课题研究的形式发挥研究所的平台作用，使立法各个方面提前参与，凸显了人大在立法中的主导作用，这有利于各方利益诉求在立法前期阶段就得到有效沟通，消弭分歧。

    雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。回望上海人大30年立法历程，硕果累累；前瞻未来愿景，征途漫漫。依法治国、建设社会主义法治国家已成为人们的普遍共识。为民立良法必须民主立法，科学立法。我们有理由相信，在新的历史时期，为加快实现 “四个率先”，加快建设 “四个中心”和现代化国际大都市，推动科学发展，促进社会和谐，上海市人大常委会必将肩负历史使命，续写新的篇章，作出更大的贡献。（作者为上海市人大常委会主任）