谈谈代表法

    一、代表法的制定

    我国人大代表工作的开展，如果从1954年人民代表大会制度在全国范围内正式建立起来开始，应当说经历了一个曲折的发展过程。1954年到1957年，人大代表制度和代表活动比较活跃。从1957年下半年开始，由于国家政治、经济和社会生活的不正常情况，代表工作难以开展或者进行。特别是“文革”期间，各级人大的活动停止，代表工作也遭到严重破坏。党的十一届三中全会以来，代表工作进入到了新的发展时期。各级人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的职责，人大代表工作也获得了长足发展。

    当今世界上许多国家，都是通过制定专门的议员法，对涉及议员的有关问题作出规定，来保证议员作用的发挥。我国在1992年前，并没有一部关于人大代表的专门法律，有关人大代表工作的一些规定只是散见在宪法和有关法律中。我国各级人大是由民主选举产生的各级人大代表组成的。各级人大代表通过依法执行代表职务，参加行使国家权力。随着社会主义民主法制建设和人民代表大会制度建设的发展，对代表履行职责提出了进一步规范化、制度化的要求。各级人大代表在参加行使国家权力，反映群众的意见和要求，协助宪法和法律的实施等方面，做了大量工作，创造了不少行之有效的做法；各级人大及其常委会在组织代表会议期间的工作和闭会期间的活动中，积极探索，积累了不少富有成效的经验，为代表法的制定提供了实践经验。六届全国人大以来，社会各方面要求制定代表法的呼声很高，许多全国人大代表也通过提出议案或者建议的方式对此强烈呼吁。

    根据立法计划安排，上个世纪80年代末90年代初，七届全国人大常委会着手研究起草代表法的工作。起草代表法的指导思想是：以宪法为依据，从我国的国情出发，总结代表工作和代表活动的基本经验，以人大代表的权利和义务，以及在执行代表职务中需要和可能解决的问题，作出实事求是的规定，使代表工作和代表活动进一步规范化、制度化。全国人大常委会办公厅接受委托，经过深入调查研究和广泛征求意见，提出了代表法草案。代表法草案根据宪法和有关法律的规定，吸收了各地开展代表工作和代表活动的成熟的经验，使之上升为法律规定；对于正在探索的一些做法需要进一步总结和完善的，准备等待这些经验成熟后再作规定。经过七届全国人大常委会两次会议审议，决定将代表法草案提请七届全国人大五次会议审议。1992年4月3日，七届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（简称代表法），并于当日公布施行。

    代表法共有6章44条。除了总则和附则外，分别对代表在本级人民代表大会会议期间的工作、代表在本级人民代表大会闭会期间的活动、代表执行职务的保障、停止执行代表职务和代表资格终止等内容作了规定。这些内容规定，主要来自宪法和有关法律的规定，同时也根据实践经验和需要有一些创新性规定，主要是明确了代表依法执行代表职务的内涵，特别是对代表在闭会期间的活动作了较为系统的规定，并对代表执行职务保障作了比较全面的规定。

    代表法是我国保障和规范各级人大代表工作的专门的、基本的、重要的法律。这部法律，细化了宪法和有关法律的有关规定，总结了此前多年开展代表工作积累的大量成熟经验和做法，根据实践的需要系统地从法律上规定了保障和规范代表执行职务的问题，使代表工作走上了有法可依的轨道。这对于保证全国和地方各级人大代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表的作用，坚持和完善人民代表大会制度，具有重要意义。

    二、代表法的修改

    代表法自1992年颁布施行18年多来，由于各级人大代表、人大及其常委会和各方面的积极努力，得到了比较好的贯彻实施。实践证明，代表法在总体上是一部好法，是适应代表履职和代表工作需要的，对代表作用的有效发挥，对人大及其常委会工作的健康进行，对我国社会主义民主政治建设的大力推进，对我国经济与社会的健康发展，起到了重要的作用。

    随着时间的推移、实践的深入、情况的变化，在社会主义市场经济和依法治国的新的历史条件下，代表法在实施过程中也遇到一些需要研究或者解决的问题。属于思想认识上和工作实践中的问题，要通过广泛的宣传教育和采取得力的措施来解决。属于法律本身的问题，则要通过法律的不断完善来解决。一方面，要解决有的代表对代表职务的性质、地位和作用认识不够到位，履职不够积极主动，对履职方式把握不够准确等问题；另一方面，要解决一些方面或者地方对代表依法履职服务和保障不够得力等问题，以充分发挥代表的作用。2005年5月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》即9号文件，以代表法为基础，进一步支持、规范和保障人大代表依法行使职权，要求建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强代表工作的实效。党的十七大报告指出，要保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系。这些年来，代表工作和代表活动依据代表法的规定和实际情况，也创造性地进行了有益探索，积累了不少好的经验，形成了不少好的做法。因此，有必要按照党的十七大的要求，在深入总结代表工作和代表活动实践经验的基础上，将中央9号文件的精神上升为法律规定，对代表法进行必要的修改和完善。这也是近年来不少代表和地方或者有关方面一直在呼吁的。需要说明的，根据完善中国特色社会主义法律体系的需要，2009年8月十一届全国人大常委会十次会议通过了关于修改部分法律的决定，代表法原来第39条的若干表述已经作了修改。

    修改代表法列入了今年全国人大常委会立法计划。吴邦国委员长3月9日所作的全国人大常委会工作报告，明确指出要修改代表法，不断推进中国特色社会主义政治制度的自我完善和发展。这次修改代表法的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出的要求，深入总结实践经验，特别是深入总结中央9号文件实施以来各地好的做法，围绕支持、规范和保障各级人大代表依法履行职责这个重点，统筹兼顾，着力完善制度，充分发挥人大代表作用，增强人民代表大会的生机和活力，坚持和完善人民代表大会制度。按照常委会的工作部署，从去年底开始，常委会法制工作委员会即会同办公厅等有关方面着手研究代表法的修改。经过反复的调查研究，广泛的征求各方面的意见，形成了代表法修正案草案。经过今年全国人大常委会十六次会议和十七次会议的审议修改，2010年10月28日，代表法修正案草案得以通过。

    新修改的代表法仍是6章，由原来的44条增加为52条，并对第五章的题目作了修改。根据各方面的意见，代表法这次修改的重点是：进一步明确人大代表的权利和义务，进一步细化人大代表的履职规范，进一步加强对人大代表履职的保障，进一步强化对人大代表的监督。在代表法的第一章总则中，为增强代表的责任感和使命感，分别增加和概括了代表的权利和义务两条规定，并强调代表不脱离各自的生产和工作，优先执行代表职务等。在第二章和第三章代表在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动中，进一步细化了代表的履职规范，包括代表应当按时出席本级人大会议，会前要为会议期间执行代表职务做好准备，审议时应当遵守议事规则，提出建议、批评和意见应当明确具体等；闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求，开展专题调研，代表参加视察、专题调研活动形成的报告由本级人大常委会办事机构转交有关机关、组织研究处理情况并向代表反馈，同时充实乡镇人大代表活动内容，乡镇人大代表根据统一安排开展调研活动等。在第四章代表执行职务的保障中，进一步加强了对代表履职的保障，包括保障代表知情知政，加强代表履职学习，完善对代表的人身保护许可程序，扩大代表对常委会活动的参与，加强代表建议、批评和意见办理工作，加强代表履职的组织服务和物质保障等。将原来第五章停止执行代表职务和代表资格终止，改为对代表的监督，进一步强化对代表的监督，包括增加规定：由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况；代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务牟取个人利益；对暂时停止代表执行代表职务程序和代表资格终止情形也作了补充规定等。还根据地方组织法等法律的规定，作了一些衔接性规定等。

    三、代表法的主要内容规定及需注意理解的问题

    第一章：总则及其规定

    1．代表的地位和作用。在我国人民当家作主，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大代表依照法律规定分别由直接选举或者间接选举产生，是各级国家权力机关的组成人员，即全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，地方各级人大代表是地方各级国家权力机关的组成人员。这就是人大代表的法律地位。全国和地方各级人大代表，接受人民委托，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权，参加行使国家权力。这就是人大代表的作用。

    2．代表的权利与义务。人大代表享有一定的权利，同时承担一定的义务。人大代表享有出席本级人大会议、参加审议，依法联名提出议案、质询案、罢免案，提出建议、批评和意见，参加本级人大的各项选举和表决，获得履职所需的信息和各项保障，以及法律规定的其他权利。人大代表应当履行的义务包括：模范地遵守宪法和法律并协助其实施，保守国家秘密，按时出席本级人大会议并认真做好审议等工作，积极参加统一组织的履职活动，加强履职学习和调查研究，与人民群众保持密切联系、努力为人民服务，自觉遵守社会公德、勤勉尽责，以及法律规定的其他义务。根据权利与义务相一致的原则，代表在行使权利的同时必须履行相应的义务。

    3．代表职务。人大代表依照代表法的规定在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动，都是执行代表职务。代表职务是一种政治性职务，是国家职务，承担着宪法和法律赋予的重大职责。国家和社会为代表执行代表职务提供保障。代表不脱离各自的生产和工作，出席本级人大会议、参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。

    4．代表受原选区选民或者原选举单位的监督。

    第二章：代表在本级人大会议期间的主要工作

    1．出席会议。代表应当按时出席本级人大会议。出席会议前，应当听取人民群众的意见和建议，为会议期间执行代表职务做好准备。注意树立一个好的会风。

    2．参加审议。代表参加人大的各种会议，审议列入会议议程的各项议案和报告。审议应当围绕会议议题，遵守议事规则。

    3．提出议案。代表有权依照法律规定的程序向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。注意代表议案提出的主体法定、内容法定、要素法定、时间法定。有关机构依法按程序处理代表议案。

    4．参加选举。代表参加本级人大的各项选举，是选举本级国家机关组成人员或者领导人员或者选举上一级人大代表。注意法律规定的哪些国家机关组成人员或者领导人员由代表选举产生或者哪些人员由代表大会任命，了解选举中各个职务的差额比例是多少，熟悉代表联名提出候选人的程序，以对人民负责态度认真负责地投票。

    5．询问。代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。注意询问的内容是针对审议中不了解、不清楚的问题。

    6．提出质询案。一定数量的代表联名有权依照法律规定的程序提出对本级“一府两院”的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。注意质询与询问的区别：带有批评和质问性质，有一套严格程序，范围较广，法定联名，书面。

    7．提出罢免案。一定数量的代表联名有权依照法律规定的程序提出对本级国家政权机关组成人员或者领导人员的罢免案。罢免案应当写明罢免的理由。注意法律规定的严格程序：符合法定人数，书面提出，罢免案由主席团提请大会审议，表决前被罢免人员有权申辩。

    8．提议组织关于特定问题的调查委员会。县级以上的各级人大代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。注意提出的主体法定，委员会是个临时性机构，其职责是对出现的特定问题进行调查。

    9．参加本级人大对列入大会议程的议案和报告的表决，参加决定或者表决通过有关机关组成人员的人选。注意按照大会事先通过的表决办法进行表决。

    10．提出建议、批评和意见。代表有权向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。

    第三章：人大代表在本级人大闭会期间的主要活动

    代表在闭会期间的活动由本级人大常委会或者委托下一级人大常委会来组织。乡镇人大主席、副主席组织本级人大代表开展闭会期间的活动。代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。

    1.开展代表小组活动。县级以上各级人大代表在本级或者下级人大常委会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。注意完善代表小组的活动方式，提高代表小组的活动质量。

    2.进行视察。县级以上各级人大代表根据本级人大常委会统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。视察时代表可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。代表可以持代表证就地进行视察。代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。注意改进视察的组织和方式，提高视察的实效。

    3.开展专题调研。县级以上各级人大代表根据安排，围绕有关重大问题开展专题调研。注意专题调研成果的转化和运用。代表视察和专题调研形成的报告，由本级人大常委会办事机构转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。

    4.列席人大有关会议。一是可以应邀列席，如本级人大常委会和专门委员会的会议、原选举单位的人大常委会会议；二是可以直接列席，如原选举单位的人大会议。注意做好列席会议的准备。

    5．参加常委会有关活动。应邀参加本级人大常委会组织的执法检查和其他活动。注意参加有关活动的准备。

    6．提出建议、批评和意见。代表有权向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。

    此外，代表还可以提议临时召集本级人大会议，根据常委会决定参加关于特定问题的调查委员会等。乡镇人大代表根据统一安排开展调研等活动；组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求。

    第四章：代表执行职务的几种保障

    1.政治或者司法保障。一是言论免责权，为使代表自由表达意志，代表在人大各种会议上的发言和表决不受法律追究。二是人身特别保护权，为使代表不因执行代表职务受到打击报复，未经大会主席团或者常委会许可，县级以上人大代表不受逮捕或者刑事审判，也不能对其采取其他限制人身自由的措施。限制乡镇人大代表人身自由措施的，执行机关应当立即报告乡镇人大。注意代表依法执行代表职务，注意维护代表合法权益。

    2.时间保障。代表参加本级人大或者其常委会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障。注意代表自行安排的活动应当在业余时间进行。

    3.物质保障。一是补贴及其工资和其他待遇的保障。代表参加本级人大及其常委会安排的活动，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。二是活动经费保障。代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用。

    4.组织和社会保障。一是常委会应当加强与代表联系，扩大代表对常委会活动的参与，为代表执行代表职务提供必要的条件。二是常委会与“一府两院”应当保障代表知情知政。三是常委会应当组织代表参加履职学习。四是常委会办事机构和工作机构为代表执行代表职务集体提供服务保障。五是有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见。六是为代表制发代表证，对少数民族代表给予必要的帮助和照顾。七是一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务，对代表执行代表职务不协助或者阻碍、进行打击报复的，追究有关责任。

    第五章：对代表履职的监督

    1.代表通过多种方式接受监督。代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。直接选举的代表应当向原选区选民报告履职情况。注意代表接受监督的方式和程序。

    2.代表不得利用执行代表职务牟取个人利益。代表应当正确处理从事个人职务活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。

    3.原选区选民或者原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。

    4.暂时停止代表执行职务。代表因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的，或者被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的，暂时停止其执行代表职务，由代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇人大报告。

    5.代表资格终止。代表有下列七种情形之一的，其代表资格终止：地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域的，辞职被接受的，未经批准两次不出席本级人大会议的，被罢免的，丧失中华人民共和国国籍的，依照法律被剥夺政治权利的，丧失行为能力的。县级以上各级人大代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人大常委会，由本级人大常委会予以公告。乡镇人大代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人大，由本级人大予以公告。第六章：附则及其规定主要规定省级人大及其常委会可以根据本法和本行政区域的实际情况，制定实施办法。本法自公布之日起施行。

    四、代表法的实施

    代表法是人大代表执行代表职务要遵守的专门的基本的法律。各级人大代表要自觉促进代表法的实施，肩负人民的重托，代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力，在经济与社会生活中发挥不可替代的重要作用。各级人大代表要增强依法执行代表职务的光荣感、责任感和压力感，提高依法履职的素质和能力。人民选我当代表，我当代表为人民，应当成为代表的自觉行动。现在代表发挥作用的情况不尽相同，要通过学习宣传贯彻代表法，一方面促使人大代表更好的依法执行代表职务，另一方面使人大代表依法履职得到更多的理解和保障。

    代表法是人大及其常委会组织代表工作和活动要执行的法律。各级人大及其常委会要认真组织代表法的实施，把代表工作作为人大及其常委会的基础性工作，或者通过改进会议组织形式、提高审议质量等方式努力提高民主决策、科学决策的水平，或者通过认真组织代表闭会期间活动、增强活动实效、同人大代表保持密切联系等措施努力提升代表活动和常委会工作的水平，有关办事机构和工作机构要为代表执行代表职务提供大量周到、细致的服务保障。当前各地的代表工作和代表活动开展得还不够平衡，要通过学习宣传贯彻代表法，在提高代表工作水平和代表活动实效上下功夫，进一步增强活力，努力再上一个新的台阶。

    代表法是全党全社会都要一体遵行的法律。执行代表法决不仅仅是人大的事情，也是全党全社会的事情。全党全社会要大力保障代表法的实施，国家和社会在司法、时间、物质、组织等方面要为人大代表执行代表职务提供保障，一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务，维护国家权力机关的权威和作用。现在社会上的一些组织和个人对代表法的理解还不完全尽如人意，要通过学习宣传贯彻代表法，使各级党委更加重视代表法的实施，使“一府两院”按照代表法的规定对代表执行代表职务提供足够的保障和条件，努力营造一个有利于人大代表执行代表职务的良好社会环境，从而保证代表法的规定在实际生活中得到全面落实。

    贯彻实施代表法，一定要坚持正确的政治方向，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。应当结合这次代表法的修改，对代表法进行一次广泛的学习和宣传，使这部关系人民当家作主的法律家喻户晓，提高全社会和全体人民坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性，以更好地发挥人大代表的作用，走中国特色社会主义政治发展道路，促进我国经济与社会的全面协调可持续发展。(作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员)