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人民代表大会制度形成的思想史考察

万其刚

浏览字号: 来源: 中国人大网 2010年10月21日 09:39:58

    一、绪言

    人民代表大会制度是我国的根本政治制度。但这一根本制度从萌芽、形成、发展,确是经历了一个较为复杂曲折的过程。

    中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949929通过了《共同纲领》。这部起临时宪法作用的《共同纲领》明确建立起了人民代表大会制度。但在建国之初,考虑到人民解放战争还没有结束,各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行,经济也需要一个恢复时期,人民代表大会制度还没有立即实行的条件,因此,《共同纲领》又规定,在全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,地方则由各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。

    而这种“代行”或“过渡”一直持续到19549月第一届全国人大代表大会的召开。所以,我国真正建立并实行人民代表大会制度是在1954年。人民代表大会制度从正式建立到现在,已经经历了50多年的风雨历程。回顾这一历程,我们有理由说,人民代表大会制度这一根本政治制度是完全符合我国国情的好制度,应该加以坚持和完善,并使之在我国社会政治经济文化中发挥应有的作用。

    实际上,就人民代表大会制度的形成来说,也经历了一个较为漫长的过程。一百多年来,各个阶级、各种政治势力围绕着在中国建立一种什么样的政治制度展开了极其激烈甚至是极为惨烈的斗争。康有为、梁启超等主君主立宪制,孙中山领导建立的资产阶级共和国,蒋介石所建立的国民政府等,都已被历史证明是行不通的。中国究竟往何处去?中国共产党承担起了解决这一重大问题的历史责任。在领导新民主主义革命的过程中,中国共产党人就开始探索如何把马克思主义国家学说与我国的具体情况相结合,并逐步摸索出符合中国国情、具有中国特色的政权组织形式——人民代表大会制度。

    本文拟从思想史的角度对人民代表大会制度的形成,尤其是毛泽东等人有关人民代表大会制度的论述,作一简要考察。

    二、探索建立劳工专政的政权形式

    这一阶段是从1921年到1927年。在这一时期,随着马克思主义国家学说在我国的传播,作为工人阶级的先锋队,中国共产党从登上历史舞台的那一天起,就开始对建立什么样的政权组织形式进行了初步探索。

    中国共产党于19217月成立之后,即组织发动了一系列工人运动。其中,19256月爆发、并持续了将近两年的省港大罢工就具有相当的代表性。在这次罢工过程中,罢工工人选出代表组成罢工工人代表大会和罢工委员会,执行了革命政权的一些重要职能。如制定革命的法规、决定重大事项、分配食品、建立革命法庭、维持秩序等。19273月,上海工人第三次武装起义胜利之后,在周恩来领导下召开的上海市民代表会议,选举产生了市人民代表会议主席和执行委员,通过了《上海特别市市民代表会议政府组织条例》。该条例明确规定,“上海特别市以市民代表会议为最高权力机关”(见尹中卿:《马克思主义国家学说与我国人民代表大会制度》,载刘政、程湘清等著:《人民代表大会制度讲话》,增订本,中国民主法制出版社1995年版,第13)。这是共产党领导人民群众在城市创建人民代表大会制的最初尝试。

    在农村,则通过农民协会把农民组织起来。19219月,浙江萧山县衙前镇组织召开了农民代表大会,选举产生了农会执行委员会,通过了《衙前农民协会宣言》、《衙前农民协会章程》。1922年夏,彭湃在广东省海陆丰地区发动农民运动,成立了农会。1924年国共合作形成之后,毛泽东等同志在广州创办农民运动讲习所,培养农民运动骨干。这样,农民协会组织很快在广东、湖南、湖北、江西、陕西等省将近200个县建立起来。

    正因为有工会和农民协会等民主革命的影响,才有后来的红色政权(毛泽东同志在《中国的红色政权为什么能够存在?》一文中对此有极为深刻的分析。见《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年第2版,第4754)。所以,我们可以说,这些劳工专政的政权形式虽然还比较简单,且是在较为狭小的范围内实行的,但确是后来的红色政权、人民代表会议等的最初形式或形态。

    三、建立工农兵代表会议或代表大会

    这一阶段是从19271935年。随着革命的深入以及马克思主义国家学说在我国的进一步传播,中国共产党人在直接继承巴黎公社和俄国苏维埃的经验基础上,继续探索适合中国特点的国体与政体。在这一时期,先是尝试建立工农兵代表会议,后又陆续实行工农兵代表大会。

    1927年革命失败后,以周恩来为代表的中国共产党人,为了挽救革命的失败,纠正陈独秀的右倾投降主义,举行了“八一”南昌起义。南昌起义打响了武装反抗国民党反动派的第一枪。接着,中共中央于87在汉口举行紧急会议。“八七”会议确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。中国共产党从此独立地肩负起领导中国革命的伟大历史重任,领导中国人民创建革命根据地,建立苏维埃政权。需要说明的是,“八七”会议关于政权组织,“还只限于宣传苏维埃”,“不提出组织苏维埃的口号”;主张“组织革命的工农暴动于左派国民党旗帜之下”(《中国共产党的政治任务与策略的议决案》,转引自卓帆著:《中华苏维埃法制史》,江西高校出版社1992年版,第9)。不过,就在“八七”会议之后10多天,即820毛泽东提出:“我们此刻应有决心立即在粤湘鄂赣四省建立工农兵政权”,“不应再打国民党的旗子了”,因为“国民党的旗子已成为军阀的旗子,只有共产党的旗子才是人民的旗子。”“我们则应立刻坚决的树起红旗”。(《湖南致中央函》(820),转引自卓帆著:《中华苏维埃法制史》,江西高校出版社1992年版,第9

    19279月初,作为中共中央特派代表,毛泽东在领导秋收起义的准备工作时提出,应当扩大宣传苏维埃政权,在暴动力量发展最大的地方建立苏维埃,把一切权力归工农兵代表会议。919,中共中央政治局在《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题的决议案》中,明确提出要建立“工农苏维埃”政权。10月,彭湃在广东海陆丰领导秋收起义成功后,立即召开了海丰和陆丰工农兵代表会议。11月初,中共中央临时政治局召开扩大会议,确定:“一切政权归工农兵士贫民代表会议,是武装暴动的总口号”。此后,革命根据地的政权组织形式开始由农民协会向工农兵代表会议转变。井冈山、广州、黄冈、麻城等地的党组织,先后领导工农群众武装建立了工农兵代表会议的政权。

    1928618711,中国共产党第六次全国代表大会在莫斯科召开。会议通过的《政治决议案》提出了党在民主革命中的三大任务、十大纲领,其中之一就是,要建立工农兵代表会议政府。还明确指出工农兵代表会议的政权,“是引进广大的劳动群众参加管理国事的最好形式,也就是实行工农民主专政的最好形式”(见尹中卿:《马克思主义国家学说与我国人民代表大会制度》,载刘政、程湘清等著:《人民代表大会制度讲话》,增订本,中国民主法制出版社1995年版,第17后来,周恩来在《关于党的“六大”的研究》一文中指出:“关于苏维埃,不管名词是否妥当,但苏维埃是工农代表会议,它与资产阶级的议会制度是有原则区别的。列宁说苏维埃政权不仅可以用于资本主义国家,而且可以用于殖民地国家。毛泽东同志发展了这种思想,把它发展成为中国的代表会议制度”(周恩来:《关于党的六大的研究》,载《周恩来选集》上卷,人民出版社1980年版,第161)。关于这一点,毛泽东同志还有详细的说明。下文将论及。

    但从当时的实际情况看,这项工作做得并不好。正如毛泽东在《井冈山的斗争》一文中所指出的:“县、区、乡各级民众政权是普遍地组织了,但是名不副实。许多地方无所谓工农兵代表大会。……一些地方有了代表会,亦仅认为是对执行委员会的临时选举机关;选举完毕,大权揽于委员会,代表会再不谈起。名副其实的工农兵代表会组织,不是没有,只是少极了。”毛泽东分析其中的原因,乃是“因为缺乏对于代表会这个新的政治制度的宣传与教育。封建时代独裁专断的恶习惯深中于群众乃至一般党员的头脑中,一时扫除不净,遇事贪图便利,不喜欢麻烦的民主制度。”他进一步批评道:“现在民众普遍知道的‘工农兵政府’,是指委员会,因为他们尚不认识代表会的权力,以为委员会才是真正的权力机关。没有代表大会作依靠的执行委员会,其处理事情,往往脱离群众的意见,……委员会也很少开全体会,遇事由常委处决。”但毛泽东十分重视发挥工农兵代表会的作用。为此,他还明确提出党政分开。“党在群众中有极大的威权,政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便,党在那里直接做了,把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政权机关里的党团组织有些地方没有,有些地方有了也用得不完满。以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法,除宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的”(详见毛泽东:《井冈山的斗争》,载《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年第2版,第7173)。后来,19344月毛泽东在《乡苏怎样工作?》这一文件中就乡苏维埃,尤其是乡苏主席团、代表会议等如何工作提出了明确意见毛泽东:《乡苏怎样工作?》,载《毛泽东文集》第一卷,人民出版社1993年版,第343359

    1931117,经过各方选举,在江西瑞金举行了“第一次全国工农兵代表大会”(又称“中华苏维埃第一次全国代表大会”)。参加会议的既有各根据地代表,又有白区代表,600人。这次会议通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《苏维埃地方政府暂行组织条例》,选举产生第一次全国工农兵代表大会中央执行委员会和中华苏维埃共和国临时中央政府—中央人民委员会。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定:“中华苏维埃所建设的,是工人和农民的民主专政国家。苏维埃政权是属于工人、农民、红色战士及一切劳苦民众的。”“中华苏维埃共和国之最高政权,为全国工农兵苏维埃代表大会。在大会闭会期间,全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关”(见殷啸虎著:《近代中国宪政史》,上海人民出版社1997年版,第340)。宪法大纲还对中央苏维埃的权限、地方苏维埃等作出了规定19341月,召开了第二次全国苏维埃代表大会。

    这样,工农兵代表会议制度,经过探索和发展,终于由中国共产党领导的农村革命根据地的地方工农民主专政政权的组织形式,转变为中华苏维埃共和国的国家政体,是人民代表大会制度雏形时期的一种形态。

    四、实行参议会,推行“三三制”

    这一阶段是从1935年抗日战争爆发到1945抗战胜利。为了适应抗日的需要,中国共产党人继续对政权组织形式进行探索,并在边区实行参议会制度等。在总结这一时期政权建设经验的基础上,中国共产党人提出了建立人民代表大会制度的初步构想。

    为了建立最广泛的民族统一战线,共同抗击日本帝国主义,以毛泽东为代表的中国共产党人把民族利益放在首位,在政权建设上表现出原则性和灵活性的高度统一。一是修改了国体的名称。193512月,中共中央通过的《关于目前政治形势与党的任务决议》提出,把“工农共和国”改为“人民共和国”。毛泽东指出:“如果说,我们过去的政府是工人、农民和城市小资产阶级联盟的政府,那末,从现在起,应当改变为除了工人、农民和城市小资产阶级以外,还要加上一切其他阶级中愿意参加民族革命的分子”(毛泽东:《论反对日本帝国主义的策略》,载《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年第2版,第156)。19368,中共中央作出的《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》中,提出把“人民共和国”改为“民主共和国”。9,毛泽东在和美国记者斯诺谈话时也说,“我们认为必须建立民主共和国,建立国防民主政府。”“我们将支持成立一个有国会的代议制政府,一个抗日救亡的政府”(毛泽东:《和美国记者斯诺的谈话》,载《毛泽东文集》第一卷,人民出版社1993年版,第408)。193753,毛泽东在中国共产党全国代表会议上的报告中宣布:“为了和平、民主和抗战,为了建立抗日的民族统一战线,……共产党领导的陕甘宁革命根据地的政府改名为中华民国特区政府,红军改名为国民革命军,受南京中央政府及军事委员会的指导”(毛泽东:《中国共产党在抗日时期的任务》,载《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年第2版,第258)。19379,中共中央正式宣布取消中华苏维埃共和国的称号,将中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处改为中华民国特区政府即陕甘宁边区政府。

    二是,为了适应这一转变,陕甘宁边区各区县于19377月广泛发动人民选举参议员,召开参议员大会,选出基层各级抗日民主政府和参议会常驻机构,参议会制度逐渐在县区以下的基层政治生活中代替工农兵代表会议制度,成为最基本的政治制度。193911724日,陕甘宁边区召开了边区第一届参议会第一次会议,选出了议长、副议长,政府主席、副主席,制定了施政纲领。不仅如此,共产党还从政权组织形式上作了变动,就是实行“三三制”。在解放区的抗日民主政权中“实行的‘三三制’就是各级代表会议制度,是真正的民主制度”(周恩来:《关于党的六大的研究》,载《周恩来选集》上卷,人民出版社1980年版,第161)。19403,中共中央发出通知,要求革命根据地按照“三三制”原则建立各级参议会制政权194412419,陕甘宁边区召开了第二届参议会第二次大会。

    需要指出的是,19401,毛泽东在《新民主主义论》这一光辉论著中,明确提出了“人民代表大会”这样一个崭新的概念。他说:“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制,才能适合于各革命阶级在国家中的地位,适合于表现民意和指挥革命斗争,适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制”(毛泽东:《新民主主义论》,载《毛泽东选集》第二卷,人民出版社1991年第2版,第677页。有的论者提出质疑,认为毛泽东当时并没有明确提出“人民代表大会”的概念,而19454月毛泽东的《论联合政府》中虽然提出了“人民代表大会”的概念,但是它却不是最早提出的。(见肖光文:《“人民代表大会”最早提出时间的考辨》,载《中国选举与治理网》2010823。)毛泽东当时在《新民主主义论》中说的是“中国现在可以采取国民大会、省民大会、县民大会直至乡民大会的系统,并由各级大会选举政府。”(见《毛泽东选集》,东北书店1948年版,第246页。)并没有使用“人民代表大会”这一概念。这是因为“19524月人民出版社出版《毛泽东选集》第2卷之前”作了较大的修改,这样的修改为了“更适用于社会主义革命和建设时期的要求,更突出反映社会主义的观念”(参见方敏:《毛泽东对〈新民主主义论〉的修改》,《中共党史研究》2006年第6)。在这里,毛泽东就为人民代表大会勾勒出了初步的轮廓。其实,这不仅是新民主主义的政体或政权组织形式,也是社会主义的政权组织形式。也正因为如此,以毛泽东为代表的中国共产党人在这之后继续付出努力以进一步探索怎样实行人民代表大会制度。不过,这时所使用的“人民代表大会”这一概念,与“人民代表会议”的含义是一致的。

    五、实行人民代表会议制度

    这一阶段是19451948。随着抗日战争的即将结束,适用于抗战期间的政权组织形式也即将完成其历史使命。解放区的政权组织形式开始由参议会向人民代表会议过渡,并逐步实行人民代表会议制度。1944年底,时任陕甘宁边区参议会副议长的谢觉哉曾提出将边区参议会改为人民代表会议。1944121,毛泽东致信谢觉哉说:“关于参议会改为人民代表会议,我想对内对外都是会有好影响的,请你和其他同志商量一下”(《毛泽东书信选集》,人民出版社1983年版,第248页。但第二天(1944122)毛泽东又给谢觉哉写信说:参议会改名,关涉各解放区,中央尚未讨论,请暂不提)。19459,边区参议会和政府决定先将乡参议会改为乡人民代表会议。1946423陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定:“边区、县、乡人民代表会议(参议会)为人民管理政权机关”,“人民普遍直接平等无记名选举各级代表,各级代表会选举政府人员”,“各级政府对各级代表会负责,各级代表对选举人负责”(见殷啸虎著:《近代中国宪政史》,上海人民出版社1997年版,第345346)。这就以立法(宪法原则)的形式确立了人民代表会议制度。

    19474月在内蒙古的王爷庙召开了内蒙人民代表会议,通过了《内蒙古人民代表会议宣言》、《内蒙古自治政府施政纲领》等文件。同年51日,内蒙古自治政府宣告成立。这是在中国共产党领导下建立的第一个实行民族区域自治的省级民主政权。

    194711月,中共中央批转了关于政权组织形式问题的指示信,要求在土改中,应使解放区政权自下而上地实行人民代表会议制。总之,“人民代表会议是人民政权的主要组织制度、组织形式,有整个的代表会的系统,由代表会选出各级政府委员会”刘少奇:《关于城市工作的几个问题》,载《刘少奇选集》上卷,人民出版社1981年版,第424)。

    需要说明的是,1948年中,毛泽东曾认真研究过有关人民代表会议的问题。1月,毛泽东提出:“中华人民共和国的权力机关是各级人民代表大会及其选出的各级政府”(毛泽东:《关于目前党的政策中的几个重要问题》,载《毛泽东选集》第四卷,人民出版社1991年第2版,第1272)。4月,毛泽东充分肯定了在土地改革斗争当中建立区村两级人民代表会议及其选出的政府委员会,认为这是可能的和必要的,并指出:“在一切解放区,也就应当这样做。在区村两级人民代表会议普遍地建立起来的时候,就可以建立县一级的人民代表会议。有了县和县以下的各级人民代表会议,县以上的各级人民代表会议就容易建立起来了”(毛泽东:《在晋绥干部会议上的讲话》,载《毛泽东选集》第四卷,人民出版社1991年第2版,第1308—1309)。不仅如此,毛泽东还深入浅出地说明了,为什么要实行人民代表会议,而不实行苏维埃或者议会制。他说:“人民民主专政的国家,是以人民代表会议产生的政府来代表它的。”“关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题,我们政权的制度是采取议会制呢,还是采取民主集中制?过去我们叫苏维埃代表大会制度,苏维埃就是代表会议,我们又叫‘苏维埃’,又叫‘代表大会’,‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制,而不采用资产阶级议会制。议会制,袁世凯、曹锟都搞过,已经臭了。在中国采用民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会,孙中山遗嘱还写着要开国民会议,国民党天天念遗嘱,他们是不能反对的。外国资产阶级也不能反对,蒋介石开过两次‘国大’他们也没有反对。德国、北朝鲜也是这样搞的。我看我们可以这样决定,不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等”(见毛泽东:《在中共中央政治局会议上的报告和结论》,载《毛泽东文集》第五卷,人民出版社1996版,第135—136)。

    19481130,中共中央发出了关于新解放城市中组织各界代表会的指示。指示中说,根据石家庄、洛阳、济南等城市解放后的经验,在这些城市工作的中心弱点,是与广大群众联系不够。虽然我已掌握了政权,但还没找到与广大群众联系的最适当的组织形式和工作方法。因此,为纠正这些缺点,中共中央决定,在城市解放后实行军管制的初期,应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式;各城市解放后,人民代表会议何时召开,须视军管期间,共产党各项政策实施效果及人民群众组织情况而定,但最主要地还要看我们运用各界代表会这一组织形式的成效如何。“人民代表会议是我们的组织武器,而各界代表会则可看作是人民代表会议的雏形”(《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》(1949—1952),中央文献出版社1991版,第91)。各界代表会是人民代表会议的前身,是一种“政权和半政权的组织形式”(《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》(1949—1952),中央文献出版社1991版,第91)。的确,这种“人民代表会议制度,就是研究了资产阶级议会制度和苏维埃制度的经验而提出的”(刘少奇:《对马列学院第一班党员的讲话》,载《刘少奇选集》上卷,人民出版社1981版,第415)。

    这样,人民代表会议制度就在各解放区相继建立起来。同时,由于人民解放战争取得了新的、不断的胜利,中国共产党人已着手研究制定新宪法、组织中央政府等问题。194712月底,毛泽东指出:“关于宪法,近期内不会颁布,过早颁布也是不利的,但目前应该着手研究。关于组织革命的中央政府,现在暂不考虑,要等到蒋介石更困难,我们取得更大的胜利的时候,至少在平绥路打通以后再考虑这个问题”毛泽东:《在杨家沟中共中央扩大会议上的讲话》,载《毛泽东文集》第四卷,人民出版社1996年版,第335—336

    六、人民代表大会制度的过渡——政治协商会议

    这一阶段是从19481954年。随着解放战争即将结束,当时党的主要领导人毛泽东等都在努力探索取得全国政权之后,应如何组织和实行这一政权。一方面,毛泽东在一系列书信、指示中谈到要召开人民代表大会。比如,1948425,毛泽东在河北阜平县城南庄致电西柏坡的刘少奇、朱德、任弼时,通知他们即将召开的中央会议准备讨论的问题,其中第一条就提出:邀请港、平、津等地各中间党派及民众团体的代表人物到解放区,商讨召开人民代表大会并成立临时中央政府问题。

    另一方面,限于当时战争并未完全结束等条件,毛泽东又明确主张要召开政治协商会议,并把召开政治协商会议作为召开人民代表大会的一种过渡(作为人民代表大会制度的过渡,还有另外一种形式,即人民代表会议。并且,这两种“过渡”形式也几乎是同时的,交织在一起的)。而这种过渡,作为一种主张,从提出到实行,一直持续19549全国人民代表大会的召开(全国人民代表大会召开之后,中国人民政治协商会议的性质发生了根本性变化,不再代行最高国家权力机关的职权)。事实上,这期间关于政治协商会议和人民代表大会的主张是交织在一起的,有时是很难分开的。我们只是从历史的角度和便于分析、论述的角度,试图对此予以区分而已1948430,中共中央书记处扩大会议讨论通过中共中央庆祝五一节口号,提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府”(见《中共党史参考资料》(6),人民出版社1979版,第413)。51,毛泽东在写给李济深、沈钧儒的信中明确指出:“在目前形势下,召集人民代表大会,成立民主联合政府,加强各民主党派、各人民团体的相互合作,并拟订民主联合政府的施政纲领,业已成为必要,时机亦已成熟。”“但欲实现这一步骤,必须先邀集各民主党派、各人民团体的代表开一个会议。在这个会议上,讨论并决定上述问题。此项会议似宜定名为政治协商会议。一切反美帝反蒋党的民主党派、人民团体,均可派代表参加。不属于各民主党派各人民团体的反美帝反蒋党的某些社会贤达,亦可被邀参加此项会议”(《毛泽东书信选集》,人民出版社1983年版,第248)。

    因此,共产党在接下来的一段时间里,就积极筹划如何召开政治协商会议。在19485月至8月的几个月中,毛泽东多次就召开政治协商会议的问题作出指示。比如,613,他在西柏坡为中共中央起草的致上海局、香港分局并告潘汉年电中,请他们向各民主党派、各人民团体、社会贤达征询关于召开新政治协商会议的有关问题,如开会时间、地点,何人召集,到会代表,应讨论的问题,人民代表会议何时召集以及如何召集等项的意见。81,毛泽东复电香港李济深、何香凝等各党派及无党派民主人士,对他们赞同中国共产党51关于召开新的政治协商会议讨论并实现召集人民代表大会建立民主联合政府的主张,并热心促其实现,极为钦佩。希望他们对召集此项会议的时机、地点、何人召集、参加会议者的范围以及会议应讨论的问题等有关事宜共同进行研讨(见毛泽东:《复各民主党派与民主人士电》,载《毛泽东文集》第五卷,人民出版社1996年版,第114)。

    19481010,毛泽东在起草关于九月会议的通知中指出:“召集政治协商会议的口号,团结了国民党区域一切民主党派、人民团体和无党派民主人士于我党周围。现在,我们正在组织国民党区域的这些党派和团体的代表人物来解放区,准备在1949年召集中国一切民主党派、人民团体和无党派民主人士的代表们开会,成立中华人民共和国临时中央政府”毛泽东:《中共中央关于九月会议的通知》,载《毛泽东选集》第四卷,人民出版社1991版第2版,第13471949168,中共中央政治局在西柏坡举行的会议通过了毛泽东起草的《目前形势和党在1949年的任务》的决议。决议指出:“一九四九年必须召集没有反动派代表参加的以完成中国人民革命任务为目标的各民主党派各人民团体的政治协商会议,宣告中华人民民主共和国的成立,组成共和国的中央政府,并通过共同纲领”(《毛泽东年谱》下卷,人民出版社1993版,第430)。

    终于,1949921中国人民政治协商会议第一届全体会议于北京隆重举行。会议于929通过的《共同纲领》第12条明确规定:“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间,各级人民政府为行使各级政权的机关。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关”(见全国人大常委会办公厅联络局编:《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》,中国民主法制出版社1990年版,第86)。这是我国第一次在起临时宪法作用的《共同纲领》中正式地建立人民代表大会制度。

    但在建国之初,人民代表大会制度并未真正实行。这主要是由于人民解放战争还没有结束,各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行,经济也需要一个恢复时期,人民代表大会制度还没有立即实行的条件。在这种情况下,共同纲领第13条、14条又规定,在全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,地方则由各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。

    七、探索如何实行人民代表大会制度

    这一阶段是从1949年到1954年。如上所述,中国共产党是把人民代表大会制度作为新中国政权建设的组织形式来对待的。但由于当时种种条件的限制,毛泽东等人关于人民代表大会制度的构想还只是初步的、粗线条的。随着革命形势的发展,特别是在新中国成立之后,毛泽东等人又对人民代表大会制度进行了深入的探索,并积极创造条件加以实施。

    这一时期最显著的特点就是,在北平等许多地方都陆续召开了各界人民代表会议。当时,党中央一方面对此积极支持,另一方面又自觉地总结经验,并努力向全国推广。这就为向人民代表大会(制度)的过渡,提供了经验,准备了条件。同时,这一时期的人民代表会议显然已不同于19451948年时的人民代表会议。表现在:一是地域范围不同。在解放战争时期,实行人民代表会议的还仅局限在解放区,而对于广大的非解放区来说还不能实行这一制度。而全国解放之后,人民代表会议就逐渐在全国建立起来并得以实行。二是性质不同。19451948年时人民代表会议的代表不是通过普选产生的,而新中国成立后的人民代表会议的代表则逐渐由普选产生。另外,新中国的人民代表会议已被确定为人民代表大会制度的一种过渡。

    19493月,毛泽东对人民代表会议制度作了进一步的论述:“我们不采取资产阶级共和国的国会制度,而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。代表会议就是苏维埃。自然,在内容上我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的,我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃。‘苏维埃’这个外来语我们不用,而叫做人民代表会议。苏维埃是俄国人民创造的,列宁加以发扬。在中国,因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了,我们不采用它,而采用社会主义国家的政权制度”(毛泽东:《在中共七届二中全会上的总结》,载《毛泽东文集》第五卷,人民出版社1996年版,第265)。1949731,中共中央在准备召开全国人民政治协商会议的同时,又给各中央局、分局发出了迅速召开各界人民代表会议的指示。1949813,北平市各界代表会议召开。毛泽东亲自到会并讲话,祝贺北平市各界代表会议的成功,希望全国各城市都能迅速召集同样的会议,加强政府与人民的联系,协助政府进行各项建设工作,克服困难,并从而为召集普选的人民代表大会准备条件。他还明确指出,“一俟条件成熟,现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权,成为全市的最高权力机关,选举市政府”(《毛泽东年谱》下卷,人民出版社1993版,第548)。

    全国解放后,北京等地已有逐步由人民代表会议改为人民代表大会。人民代表会议与人民代表大会之间的主要区别是:人民代表会议的代表不是通过普选,而是通过协商、指定、聘请、选举等多种形式产生的;人民代表大会的代表则是通过普选的方式产生的。1951228,刘少奇在出席北京市第三届人民代表会议时,发表重要讲话。他指出:“人民代表会议为人民代表大会制度,是我们国家的基本制度,是人民民主政权的最好的基本的组织形式。”“要使各级人民代表会议成为各级人民政府一切工作和一切活动的中心环节。各级人民政府的一切工作和一切活动应向各级人民代表会议作报告,并接受其质询和审议,重要的工作和活动还须先经过人民代表会议的讨论和决议,然后大家团结一致地加以执行”(刘少奇:《在北京市第三届人民代表会议上的讲话》,载《刘少奇选集》下卷,人民出版社1985年版,第56)。

    1951923,董必武在华北第一次县长会议上发表讲话指出:就人民代表大会或代表会议的政权制度诸基本点来看,是属于社会主义类型的。董必武指出,我们的国家政权建设工作,首先就要开好各级各界人民代表会议。人民代表会议如能开好,应当使它迅速代行人民代表大会职权。人民代表会议如尚未代行人民代表大会职权,就不能选举人民政府,就不能成为行使国家政权的机关。因此,他要求尽快召开人民代表会议,并对推迟人民代表会议召开的种种借口提出了批评。(董必武:《论加强人民代表会议的工作》,载《董必武选集》,人民出版社1985年版,第294—299

    到1952年,筹备召开各级人民代表大会的问题已经提上议事日程。121,中共中央在《关于召开党的全国代表会议的通知》中指出,为了充分准备全国人民代表大会的召开,中央决定于195325召开党的全国代表会议;还指出,现在召集全国人民代表大会的条件已经具备,拟于19539月间召开。尽管由于“高饶”事件和其他原因,党的全国代表会议、全国人民代表大会均未能如期召开,但代表大会和制定宪法的筹备工作在通知发出后就已开始了。19521224,政协第一届全国委员会常务委员会第43次会议讨论关于筹备并召开各级人民代表大会问题。周恩来就这一问题作了说明。他说,中国共产党提议由全国政协向中央人民政府委员会建议,于1953年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,并开始进行拟定选举法和宪法草案等准备工作。

    后来,还多次开会商讨如何召开各级人民代表大会的问题。1953113,中央人民政府委员会举行第20会议,讨论关于召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会问题。周恩来总理在会上就这一问题作了详尽的说明。会议一致通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。决议指出,现在召开全国人民代表大会的条件已经具备,决议于1953年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会,并在此基础上接着召开全国人民代表大会。毛泽东在这次会上指出:“全国人大代表大会代表的选举,今年不办就要明年办,或者后年办。与其明年办,就不如今年办。如果过两年再开一次政治协商会议后召开全国人大也不好办,不如索性就开全国人民代表大会。所以,根据这些条件和考虑,还是抓紧召开全国人大代表大会比较好。”毛泽东说,尽管这有困难,但是经过我们的努力,训练好干部,安排好工作,是可以克服这些困难的,是可以把选举工作搞好的。(详见毛泽东:《关于召开全国人民代表大会的几点说明》,载《毛泽东文集》第六卷,人民出版社1999年版,第257—259

    1953211,中央人民政府委员会第22次会议一致通过《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。31,中央人民政府公布施行这部法律。这就为全国的普选提供了法律依据。195391618日,中央人民政府委员会第2728次会议听取中央选举委员会委员邓小平就全国人大及地方各级人大的选举问题所作的说明,根据各地选举工作进展情况,会议通过关于推迟召开全国及地方各级人民代表大会的决议,决定推迟召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会。但到这一年的年底,首都北京等地已开始普选工作。截至1954年上半年,全国各地都陆续进行了普选并召开了人民代表大会。

    同时,宪法的起草工作也在有条不紊地进行着。1954323,中华人民共和国宪法起草委员会举行第一次会议。毛泽东主席代表中国共产党向会议提出了宪法草案初稿,会议听取了宪法起草委员会委员陈伯达所作的关于宪法草案初稿的说明,决定在最近两个月内完成对宪法草案初稿的讨论和修正,以便提请中央人民政府委员会作为草案批准公布。除由宪法起草委员会全体会议进行讨论外,还会同政协全国委员会进行分组讨论,同时分发各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体的地方组织讨论。1954324611,北京和全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各方面的代表人物共八千多人,对这个草案初稿进行讨论。经过81天的讨论,大家提出了5900多条意见,宪法起草委员会均进行了周密的研究,采纳了100来条。与此同时,宪法起草委员会除开过收集和交换意见的非正式会议多次外,还先后召开了七次正式会议,对草案初稿进行反复的讨论修改,在611召开的第七次会议上,对宪法草案的全部条文作最后审查并讨论通过了这个草案。

    所有上述这些,都为全国人民代表大会的召开做好了极为充分的准备,真可谓“万事俱备”。1954915,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。至此,我国的人民代表大会制度正式建立并在全国范围内实行。

    八、简短的结语

    通过以上简略的考察,我们可以得出以下几点结论。

    第一,从人民代表大会制度的形成来看,它是中国共产党人根据中国的实际情况,创造性地运用马克思列宁主义关于国家学说的结果。它体现了一般性与特殊性、共性与个性的有机结合,也是对马克思列宁主义国家学说的继承和发展。

    第二,人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,是历史发展的必然结果,是人民的选择。事实证明,人民代表大会制度在萌芽、产生和发展的过程中,经历了风风雨雨,具有极其顽强和旺盛的生命力。其之所以如此,乃是由于它完全符合中国的实际,符合广大人民群众的愿望。

    回首往事,是为了当下的建设,也是为了展望美好的未来。当前,我们正在进行社会主义民主政治建设,大力推进依法治国,建设社会主义法治国家进程,回顾人民代表大会制度的形成史,是很有益处的,可以增强我们坚持和完善人民代表大会制度的信心和决心。同时,也要看到,我国人民代表大会制度并非尽善尽美。党的十七大报告强调要坚定不移发展社会主义民主政治,坚持和完善人民代表大会制度,“支持人民代表大会依法履行职能,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志;保障人大代表依法行使职权,密切人大代表同人民的联系,建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表;加强人大常委会制度建设,优化组成人员知识结构和年龄结构”(胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,载《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第272820103月,十一届全国人大三次会议修改后的《选举法》,已将“城乡按相同人口比例选举人大代表”确定为一项基本原则。20108月,全国人大常委会会议对代表法修正案草案进行了初审。这些既是贯彻落实党的十七大精神的具体体现,也是坚持和完善人民代表大会制度的重要举措。

    只要我们按照党和国家所确定的路线方针,以宪法为根本的活动准绳,坚持和完善人民代表大会制度,社会主义民主必将得到进一步发展,社会主义法治也必将得到进一步健全,社会主义法治国家也必将早日建成。

责任编辑: 苏大城

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