代表专题调研与代表在闭会期间的其他活动

    一、代表专题调研与代表视察活动

    根据代表法的规定，代表视察是了解和检查本级或者下级有关国家机关和单位工作情况的一种活动形式，其目的是为了加强同人民群众的联系，了解有关情况，为开好代表大会会议做准备，同时推动有关国家机关和单位改进工作。代表视察的主要内容包括:根据代表大会会议将要审议的议题进行调查研究，了解宪法、法律或者法规的实施情况，了解人大及其常委会决议、决定的贯彻执行情况，了解“一府两院”的工作情况，了解人民群众的意见和要求等。代表视察一般有两种形式:一是集中视察，由人大常委会组织，一般安排在每年的年末或者下半年的某个时间。代表可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。二是持证视察，代表可以持代表证就地进行视察。代表视察时，可以向被视察单位提出建议，但不直接处理问题。

    代表专题调研与代表视察的联系在于，都是代表在闭会期间知情知政的重要形式，在选题、组织、活动方式等方面有许多共同的方面。例如都要确定好内容，确定好召集人，选择好被视察或者调研单位，组织好相关活动等。一般都采取听取汇报或者报告、开座谈会、走访、实地查看等方式进行。都要突出重点，深入实际和群众，了解真实情况，克服形式主义，注重实效。视察或者专题调研后，代表通过报告等方式向有关国家机关和单位反馈意见。

    代表专题调研与代表视察的区别在于，一是内容更加专一，突出专题，突出某个方面或者某些方面；二是目的更加明确，主要是为了提出高质量的议案或者建议做准备；三是参加人员更加有实际的考量，常委会直接组织有关代表对相关重点专题集中调研，或者代表根据自己的情况来参加某个方面或者某些方面的专题调研活动；四是一般还有总结座谈、起草调研报告这一阶段的工作，有的还要求有关国家机关或者单位回复专题调研报告研究处理的情况。

    二、代表专题调研与代表小组活动

    代表小组是指闭会期间根据代表的特点、意见组成的相对稳定的代表活动组织。按照代表法的规定，县级以上的各级人大代表，在本级或者下级人大常委会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。县级以上的各级人大代表，可以参加下级人大代表的代表小组活动。按照中央9号文件的规定，代表在闭会期间的活动以代表小组为基本形式。代表小组活动的内容主要包括：学习、宣传宪法、法律或者法规和人大及其常委会通过的决议、决定，以及党和国家的有关方针、政策；进行调查研究，了解各项法律或者法规的贯彻实施情况和有关国家机关或者单位的工作情况；听取人民群众意见和要求，并向有关部门反映等。人大常委会协助代表组成代表小组，并对其活动进行指导或者引导，使代表小组活动制度化、经常化。

    各地的专题调研以集体活动为主，一般都是由常委会来组织，以代表调研小组活动为基本形式。常委会集中组织调研几个重点题目编组分批进行，代表根据调研题目自愿报名参加，组长由熟悉并了解相关领域工作的代表担任。对代表关注但没有确定为重点的题目，由代表依托代表小组进行调研。一些地方、一些时候则直接以代表小组为单位开展专题调研活动，以代表小组为基本活动单位，或者由代表小组自主进行专题调研，由各小组确定选题，具体时间由各小组自行安排，人大常委会有关办事机构给予支持和协助。把常委会直接组织的专题调研与各代表小组组织的专题调研相结合，代表既参加了本小组的专题调研，也参加了常委会组织的专题调研。这一方面有助于提高代表专题调研活动的参与率和活动的实效性，另一方面也丰富了代表小组活动的内容和方式，进一步发挥了代表小组的作用。

    需要注意的，以代表小组为基本单位进行专题调研，地域受到一定限制，规模也较小，主要适用于一般的调研题目、具体的专题调研活动等。要在调研提纲的拟定、调研方案的实施、调研报告的形成等环节，注意发挥代表主体作用，充分发挥代表小组组长作用。要加强上下联动、左右联动，根据需要也可以打破地域、小组的限制，实现跨区域、跨小组的调研。如果常委会也组织另外的专题调研小组，则要注意与其在内容、方式、人员等方面的衔接。

    三、代表专题调研与代表议案和建议工作

    代表依法提出议案或者建议是闭会期间代表活动的重要内容。代表议案一般在代表大会会议期间向代表大会提出，符合议案基本条件、准备成熟的在闭会期间也可以提出；代表建议可以在代表大会会议期间向代表大会提出，也可以在闭会期间向本级人大常委会提出。人大代表依法提出议案或者建议，是法律赋予代表的职责，是代表执行代表职务，参加行使国家权力的一项重要工作和活动。认真处理代表议案，是有关机关或者机构的法定职责。认真研究处理代表建议并负责答复，是有关机关、组织的法定职责。代表法对代表议案或者建议的提出和办理工作提出了原则要求，中央9号文件对提高代表议案或者建议的提出和办理质量提出了具体要求。代表专题调研活动的一个重要目的，就是为提出高质量的议案或者建议打下坚实的基础。

    代表专题调研活动要与代表提出议案或者建议紧密结合，确保代表在调研基础上形成高质量的议案或者建议，为改进有关机关、机构或者组织的工作提供帮助。这就要求，专题调研的题目在很大程度上要根据代表准备提出的议案或者建议来确定，在调研活动中要积极协调或者督促有关机关、机构或者组织为代表提供信息资料，创造条件使代表充分了解有关情况，并协助代表酝酿、起草、讨论、完善代表议案或者建议。可以邀请相关领域专家参加调研活动，共同研究、分析调研中发现的情况和问题。专题调研结束后，帮助代表及时形成议案或者建议文本，或者帮助代表进一步消化调研成果、协助代表再自行深入调研以最终形成议案或者建议。代表应当以饱满的政治热情和高度的使命感和责任感，通过专题调研等活动，努力形成数据详实、材料充分、分析透彻、意见明确的，有案由、案据、具体方案的议案，有情况、有分析、有针对性的建议。

    通过专题调研形成的代表议案，要按程序办理。形成的代表建议，人大常委会办事机构要及时交由有关机关、组织研究处理并负责答复。需要指出的，专题调研后形成的专题调研报告，一般是由人大常委会办事机构交由有关国家机关和单位研究处理，主要用于其决策时参考，其研究处理情况 还应当向代表反馈，但不同于代表议案或者建议的办理。

    四、代表专题调研与审议准备工作

    审议列入代表大会会议议程的各项议案和报告，是代表法规定的代表一项重要职责。代表要做好会议期间的审议工作，在闭会期间必须事先对审议的对象和内容有所了解，围绕会议议题，在会前认真阅读会议文件和有关资料，搞好调查研究，听取人民群众的意见和建议，做到知情知政，准备好审议基础材料。

    我国的人大代表是兼职的，且不少又在基层，对属于本级人大及其常委会职权范围内的重大事项以及国家或者所在行政区域经济与社会生活中的一些重大情况可能了解的有不够全面、深刻。代表专题调研活动的开展，可以从一个侧面使代表知情知政，加深了解国家或者本行政区域有关经济、政治、文化、社会等方面的情况。这非常有助于代表在会议期间提高审议议案和报告的水平和效能，增强审议的实效，使提出的审议意见更有利于党和国家各项事业的发展和人民群众根本利益的维护，最后保证集中多数代表的意愿和智慧，形成会议的相关决议、决定。代表专题调研活动，是把保障代表知情权的各项措施尽快落到实处的一个重要方面，有利于更充分地发挥人大代表的作用，保证代表能够代表人民的利益和要求行使当家作主的民主权利。

    从这些年来代表专题调研活动的实践看，代表自觉地知情知政，了解社情民意，拓宽知识面，更深入地研究一些问题，积累大量第一手材料，在为提出高质量的议案或者建议打下基础的同时，也为会议期间的审议工作做了大量充分的准备。人大常委会保障代表知情权，组织代表参加好闭会期间专题调研等活动，为代表知情知政提供信息，扩大代表对常委会活动的参与，为代表深入审议各项议案和报告创造条件，为代表做好会议期间的审议等工作提供了大量条件和保障。

    五、代表专题调研与代表培训工作

    中共9号文件要求建立人大代表的系统培训制度，对代表依法履职进行系统的培训，目的是提高代表自身依法执行代表职务和履行代表职责的素质和能力。现在各级人大常委会都注重加强了代表培训工作，围绕代表依法履职所必需的知识和能力来安排培训内容，为代表提供最直接的帮助。主要包括代表任职前的学习培训、代表任职期间的系统学习培训和代表的专题培训或者专题学习研讨等形式。

    代表专题培训或者专题学习研讨是针对代表任职的实际需要和形势任务的发展，有针对性组织的代表闭会期间的活动，内容比较重要也比较单一。专题培训或者专题学习研讨，除了要把握大局、服务中心外，确定题目时可结合人大常委会执法检查报告中涉及的问题，“一府两院”在向常委会汇报或者报告中反映的问题、代表提出的议案或者建议反映集中又未解决的问题、人民群众来信来访中反映的一些热点难点问题以及媒体关注的某些问题等。专题培训或者专题学习研讨，不仅对提高代表的综合素质可以起到重要的作用，而且还可以拓宽学习培训的广度和深度，开辟一条提高代表议案和建议质量的新途径、新办法。这本身就是一种专题调研活动，同时也为进一步的专题调研做出准备，或者与专题调研有异曲同工之妙。代表培训注意针对性，代表专题调研才会更有实效性。代表培训工作与有关代表活动特别是专题调研相结合，也才能更好地提高培训效果。

    六、代表专题调研与代表自发联系群众活动

    代表法规定，代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。还规定，代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问。代表在闭会期间的活动，除了有组织的活动之外，还可以以其他方式，包括自发的方式来与人民群众联系，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。

    代表专题调研活动不是孤立进行的。代表完全而且可以根据实际情况，采取座谈、走访等方式，利用代表电子信箱、人大网站、热线电话等多种形式，密切联系人民群众，听取和反映人民群众的意见和要求。人大代表在与人民群众联系中，了解到人民群众对国家法律、法规以及有关方针、政策的意见后，应当负责任地向本级人大及其常委会或者有关部门反映，并主动帮助有关部门出主意、想办法。对于人民群众提出的一些不合适的意见和要求，或者不了解的问题，代表应该配合有关部门做好宣传、解释工作。这些应当与代表专题调研活动相互呼应，有助于更好地掌握第一手材料，做好酝酿、准备、起草代表议案或者建议的工作。   

    代表在闭会期间无论采取什么形式进行活动，其目的都在于真实地了解和反映人民群众的意愿，都要求真务实。代表要处理好参加专题调研与本职工作的关系，既要做好本职工作，又要参加好专题调研活动。代表专题调研要与代表从事个人职业活动严格区别开来，不得借执行代表职务进行个人的职业活动。不少地方的情况表明，代表专题调研密切了代表与人民群众的联系，也更便于代表接受原选区选民或者原选举单位和人民群众的监督。

    七、代表专题调研与常委会组织的其他活动

    根据代表法和中央9号文件的规定，人大代表可以应邀参加人大常委会组织的执法检查、人大专门委员会和常委会工作机构组织的立法调研和其他工作调研等活动，可以应邀列席本级人大常委会会议和人大专门委员会会议、原选举单位人大常委会会议，列席原选举单位人民代表大会会议等。人大代表参与常委会组织的有关活动，有助于提升代表闭会期间活动的质量，提升人大常委会的工作水平和效率。要扩大代表对常委会活动的参与，一方面为代表知情知政创造更多的机会，另一方面也是为进一步加强常委会和代表的联系，充分发挥代表的作用。

    代表专题调研活动的开展，拓宽了常委会联系代表、代表参与常委会活动的渠道。人大常委会及其办事机构可根据代表参加专题调研活动等情况，来确定代表参加常委会组织执法检查的具体活动、确定列席常委会会议的代表以及邀请代表参加常委会的其他有关活动等。这包括人大常委会制定有关规划、计划和年度工作安排时，组织听取有关代表的意见；审议重要的法律或者法规草案，印发有关代表征求意见；到基层视察、调研，听取在当地有关代表的意见和建议。人大各专门委员会根据工作需要，可以邀请有关代表列席专门委员会会议，参与专门委员会的立法调研、执法调研等活动。闭会期间代表议案与建议的办理工作，人大常委会也可以根据需要邀请有关代表参加等。

    人大常委会办事机构是人大代表依法执行代表职务的集体参谋助手和服务班子，应当为代表闭会期间的专题调研活动提供多方面的服务和保障。要对代表专题调研活动早计划早安排，适当拉长调研时间跨度，加强与代表沟通。要制定好专题调研的计划和实施方案，做好具体的组织、协调工作，协助代表做好相关资料收集和调研报告起草工作，并会同有关部门共同做好新闻宣传报道、服务和保障以及报告反馈等工作。人大常委会及其办事机构要通过组织代表开展好闭会期间专题调研等活动，积极探索代表依法履行职责的方式方法，努力增强代表活动的实效。

    需要指出的是，各级人大常委会监督法规定，常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。常委会可以安排参加视察或者专题调研的代表列席常委会会议，听取专项工作报告，提出意见。这些年来，各级人大常委会专题调研活动开展的效果很好。例如2009年全国人大常委会从当年中央政府投资9080亿元的五方面安排中，选择了四个题目开展专题调研，由专门委员会牵头，看出台的相关政策是否贯彻了中央投资的总体要求，看具体的部署和措施是否有效落实，既创新了人大监督方式，又推动了一系列实际问题的解决。代表专题调研与常委会的专题调查研究可以相辅相成、相得益彰，需要在工作层面上更好地做好这两种形式的对接，如果能在时间和空间上配合好，可加大一些问题的解决力度，不仅使专题调研活动更有实效，而且对经济与社会发展会起到更重要的推动作用。

    代表专题调研活动还是一个新生事物。各地开展的还不够平衡，有的地方代表参与率还不高、实效性还不强，还存在一些要研究解决的问题等。需要进一步坚持和完善这一活动形式。这次代表法的修改，准备将其上升为法定的代表在闭会期间的活动形式。这将使代表在闭会期间的活动更加活跃，使这一形式更加规范、更加有效，更充分地出发挥人大代表的作用。 (作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员)