围绕党和国家大局开展人大工作的又一重要成果

    围绕国民经济和社会发展五年规划编制进行专题调研，是在党的十七届五中全会召开之前，党中央将提出编制“十二五”规划建议的背景下展开的，这在全国人大常委会的工作史上还是第一次。78位常委会和专门委员会组成人员与部分全国人大代表一起，分赴全国22个省、自治区、直辖市开展工作，历时4个多月，有的专门委员会工作半年以上，规模是前所未有的。这次专题调研是全国人大常委会完善监督工作方式、提高监督工作水平、增强监督工作实效的又一次有益尝试，取得了积极成效，积累了新的经验。

 

    在今年3月的十一届全国人大三次会议上，吴邦国委员长在作全国人大常委会工作报告时提出，要以增强监督实效为核心，进一步完善监督工作方式方法，今年要在三个方面加以推进。其中很重要的一个方面，就是围绕编制“十二五”规划纲要开展专题调研工作。从3月中旬到7月下旬，全国人大有关专门委员会、常委会工作委员会和常委会办公厅精心组织，密切配合，圆满完成了调研任务，取得积极成果。就此，本刊记者专访了全国人大常委会副秘书长王万宾。

    记者：请您介绍一下本次专题调研的宏观背景。

    王万宾：“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。深刻认识并全面把握国内外形势的新变化、新特点，科学编制国民经济和社会发展“十二五”规划，对于继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期、保持经济平稳较快发展，对于夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面，具有十分重要的意义。

    围绕国民经济和社会发展五年规划编制进行专题调研，是在党的十七届五中全会召开之前，党中央将提出编制“十二五”规划建议的背景下展开的，这在全国人大常委会工作史上还是第一次。

    记者：全国人大常委会是如何开展这次专题调研的？

    王万宾：对做好这次的专题调研工作，全国人大常委会领导同志高度重视，进行了全面周密的部署。吴邦国委员长多次听取汇报，亲自审定工作方案，及时作出重要指示和批示，要求“通过调研，形成一些有水平的专题调研报告，为‘十二五’规划制订出谋划策，为‘十二五’规划审定做准备”。王兆国副委员长主持召开专题调研工作安排会议并发表重要讲话，强调要突出重点，明确方向，加强调查研究，着力在提出有分量的意见和建议上下功夫。路甬祥、华建敏、陈至立副委员长亲自带队深入各地调查研究。李建国副委员长兼秘书长多次召开秘书长办公会和工作协调会，部署组织实施工作。常委会其他领导同志都十分关心专题调研工作，给予及时有力的指导。

    全国人大财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会和常委会预算工作委员会认真落实十一届全国人大三次会议精神和常委会领导同志重要指示，积极做好专题调研工作。石秀诗、白克明、汪光焘、王云龙、高强等主要负责同志亲自精心组织安排，亲自带队进行调查研究，亲自动手撰写调研报告。78位常委会和专门委员会组成人员与部分全国人大代表一起，分赴全国22个省、自治区、直辖市开展工作，历时4个多月，有的专门委员会工作半年以上，规模是前所未有的。

    全国人大常委会开展的这次专题调研活动，得到了国务院及其有关部门、地方各级人大常委会和政府的大力支持，他们认真介绍情况，积极配合，共同研究；许多科研机构的专家学者应邀参与研究论证、问卷调查和数据分析等工作，提出具有建设性的意见和建议。应当说，这次专题调研成果凝聚了各方面的心血，是集体智慧的结晶。

    记者：能否请您稍详细地介绍一下调研的过程？

    王万宾：可以。这次专题调研工作的展开，大体可以分为三个阶段。

    第一，精心制订专题调研方案。去年年底，财经委员会、常委会办公厅就遵照常委会领导同志的指示精神开展前期工作，牵头研究起草了《关于开展“十二五”规划纲要编制工作若干重要问题专题调研工作方案》，上报常委会领导同志批准。随后，有关专门委员会、工作委员会迅速制订了具体实施方案，作出专门安排，做到“任务、人员、时间”三落实。根据总体工作方案的部署，确定对14个重大课题展开专题调研。其中，财经委承担了国民收入分配、经济结构调整、就业和社会保障、民生（福祉）指数指标体系等4个课题；教科文卫委承担了教育经费投入、科技创新政策及重点科技项目安排、城乡医疗保障等3个课题；环资委承担了以科技进步促进循环经济发展、依法从源头削减污染促进清洁生产等2个课题；农委承担了粮食安全和现代农业建设、农民增收和基本消除绝对贫困现象、坚持走中国特色城镇化发展道路等3个课题；预算工委承担了财政体制改革和税收制度改革等2个课题。

    第二，深入扎实开展调查研究。吴邦国委员长多次强调，深入开展调查研究是做好人大工作的基本功。专题调研中，大家不辞劳苦，坚持向基层学习、向专家学习、向群众学习，深入了解实际情况，认真倾听群众呼声，广泛集中各方智慧。一是调研范围广。各调研组分赴各地，深入城镇农村、企业车间、科研院所，与人大代表、工人农民、专家学者进行座谈，广泛听取各方面特别是基层群众的意见，掌握了大量第一手资料。二是工作方式新。各参加单位通过召开座谈会、实地考察等多种方式深入调研，结合常委会年度工作计划的落实，创造性地开展工作。比如，有的调研组结合常委会开展执法检查、听取审议专项工作报告进行专题调研，有的通过问卷调查等形式广泛收集各方面意见和建议。三是分析研究深。参加调研的各专门委员会、工作委员会都十分重视发挥人才荟萃、知识密集的优势，围绕国家经济社会发展的重大问题深入进行研究分析，提出许多切实可行的意见和建议。有的调研组还委托地方人大进行专题调研，组织科研院所的专家学者开展相关专题研究，为各专题调研成果具有全局性、系统性、前瞻性打下了坚实基础。

    第三，认真撰写专题调研报告。各参加单位认真学习领会中央文件和常委会领导同志指示精神，综合研究调研材料，深入分析讨论问题，抓紧形成调研报告。一是主要负责同志认真组织精干力量起草调研报告。各调研组领导同志亲自撰写提纲，参加报告的起草修改，提出许多重要观点和具体意见，保证了调研报告的高质量。二是广泛征求意见。在报告起草过程中，相关专门委员会、工作委员会主动加强与国务院及其有关部门的沟通联系，邀请有关方面负责同志参加调研，通过座谈会等多种形式交换意见，使调研报告的意见和建议努力体现各方面的共识。三是认真组织审议讨论。参加调研的各专门委员会、工作委员会及时召开全体会议或主任办公会议，充分发扬民主，认真审议讨论，反复修改完善，形成了质量和水平都较高的调研报告。

    记者：您认为这次专题调研取得了哪些成果？

    王万宾：这次专题调研的成果主要体现在专题报告上。经过各方面的共同努力，这次专题调研共形成8个方面14个重大课题的15个专题调研报告。这些报告内容丰富，重点突出，分析透彻，为科学编制“十二五”规划纲要提出了许多重要的意见和建议。

    财经委员会形成的国民收入分配问题专题调研报告，深入分析了居民收入、劳动报酬占比下降，城乡、区域、行业间收入分配差距扩大，收入分配秩序不规范等问题的深层次原因。提出了尽快制定出台收入分配体制改革方案、建立健全有利于居民收入合理增长和缩小收入分配差距的体制机制、逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重、逐步形成中等收入者占多数的分配格局等意见。同时，提出了调整收入分配结构、整顿收入分配秩序、健全社会保障体系、强化税收调节等方面的具体建议。关于经济结构调整问题的专题调研报告认为，我国经济粗放型发展方式难以为继，加快转变经济发展方式刻不容缓。建议“十二五”时期经济社会发展要以转变经济发展方式、调整经济结构为主线，在形成有利于科学发展的体制机制上多下功夫，推动经济发展方式转变取得实质性进展。提出了合理确定经济结构调整预期目标、完善预期性和约束性指标体系、做好节能减排和应对气候变化工作、统筹规划重大项目建设和战略性新兴产业、着力提高自主创新能力、促进中小企业和非公有制经济发展、推进城乡区域公共服务均等化等方面的具体建议。关于促进就业问题的专题调研报告，提出了大力发展服务业和劳动密集型产业以及中小企业、加强职业教育培训、尽快推行调查失业率制度、建立覆盖城乡的公共就业服务体系、继续做好高校毕业生和困难群体等方面就业工作、加强劳动就业法制建设、切实维护劳动者合法权益等建议。关于社会保障工作的专题调研报告提出，要遵循“广覆盖、保基本，多层次、可转移，高效能、可持续”的原则，加快建立具有中国特色的比较完善的社会保障体系，力争“十二五”期末形成统筹城乡的社会保障制度体系。提出了继续提高社会保障支出比重、将国有资本经营预算主要部分用于补充社保资金来源、以城镇企业职工基本养老保险为突破口推进基础养老金部分全国统筹等建议。财经委员会还提交了民生（福祉）指数指标体系的调研成果。

    教科文卫委员会就“十二五”期间加大教育经费投入，特别是确保到2012年国家财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％进行专题分析，提出了继续加大中央财政投入、进一步拓宽财政性教育经费渠道、建立调动地方政府和全社会投入教育积极性的激励机制、切实提高教育经费使用效益等建议。关于“十二五”期间科技创新政策及重点科技项目安排问题的专题调研报告提出，要进一步深化科技体制改革、强化企业技术创新主体地位、加快科技成果向现实生产力转化，加大科技投入、优化投入结构、加快培育和发展战略性新兴产业、加强基础研究和前沿技术研究、超前部署一批重点任务、尽快攻克核心关键技术，重视培养和引进科技人才、集中力量形成若干优势学科领域、激发科技人员的创新热情和创造活力。关于“十二五”期间基本医疗保障体系建设的专题调研报告建议，对各项基本医疗保险的参保率、筹资水平、统筹层次、保障水平、管理服务标准等进行科学测算，明确目标，量化指标，落实进度，提出了统一医疗保障管理体制、统筹城乡居民医疗保险、继续扩大医保覆盖面、稳步提高保障水平、逐步缩小待遇差别、理顺医疗保险关系等建议。

    环境与资源保护委员会的专题调研报告指出，“十二五”时期资源环境对经济社会发展的约束将日益突出，编制“十二五”规划应围绕建设资源节约型、环境友好型社会的要求，大力发展循环经济，大力推进清洁生产，大力发展清洁能源，逐步实现从试点示范向大规模推广应用转变，从生产领域向生产、流通、消费等领域转变；把发展循环经济、实施清洁生产同促进节能减排、加强环境保护有机结合起来，全面落实循环经济促进法、清洁生产促进法的要求。提出了加强统筹规划、从源头上削减污染、提高资源利用效率、完善财税金融政策和配套法规、加大资金投入、集中力量开展关键共性技术攻关、加快先进适用技术示范和推广应用、健全发展循环经济和推进清洁生产的市场机制、倡导健康文明环保的消费理念和消费模式等建议。

    农业与农村委员会的专题调研报告，深入分析了加快转变农业和农村经济发展方式，着力保障和改善民生，坚持走中国特色的城镇化发展道路等重大问题。在粮食安全和现代农业建设方面，提出了认真落实严格的耕地保护制度、进一步加大对农业基础设施建设的投入力度、减少或取消农业生产项目的地方配套、建立粮食主产区利益补偿机制、建立合理的农产品价格形成机制、加强农业社会化服务体系建设、加快农业科技进步、逐步健全社会化服务体系等建议。针对当前农民增收方面的制约因素，提出了把增加农民收入逐步缩小城乡收入差距作为调整国民收入分配的重点、通过扩大农村劳动力转移就业等增加农民工资性收入、通过积极推进农村产权制度改革等增加农民财产性收入、根据贫困地区实际情况和致贫返贫因素采取不同扶贫政策等建议。针对当前我国城镇化、工业化加速推进的现状，对坚持走中国特色的城镇化发展道路，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局作了较深入的分析。提出了解决农村转移人口在城镇就业和落户问题、搞好城镇规划、加强土地管理、防止城区过度扩张和浪费资源、完善征地补偿制度、保护农民合法权益等建议。

    预算工作委员会关于财政体制改革的专题调研报告，围绕完善公共财政体系，建设有利于科学发展的财政体制机制，增强财政在发展经济、改善民生和促进社会和谐的作用等方面，深入研究了“十二五”期间财政体制改革的主要目标和政策措施等重要问题。建议配合国民收入分配结构调整与改革，合理确定政府性收入的总规模和总收入，实现政府收入、企业收入和居民收入的合理均衡增长；科学界定市场经济条件下政府财政支出范围，划清中央和地方各级政府支出责任，建立与支出责任相匹配的财力保障机制，适当加大中央财政支出责任，健全县级政府基本财力保障机制；规范财政转移支付制度，优化转移支付结构，提高一般性转移支付所占比例，减少并规范专项转移支付项目安排；加强政府债务管理，规范政府投融资行为，逐步化解地方政府债务风险。关于推进税收制度改革的专题调研报告，建议精简归并某些性质相近、功能相似或重复征收的税种，增设有利于促进经济结构调整和调节居民收入分配的税种；加强个人所得税征收管理，健全税收征信体系，改革银行现金管理制度，准确掌握居民实际收入，加强对企业高管人员收入监管，适当提高居民生活费用扣除标准；改革完善增值税、营业税、资源税和消费税制度；进一步健全税收法律制度，争取将规范各主要税种的行政法规上升为法律；实现内外资企业税收全面统一；按照“正税清费”的原则，加快政府性基金和收费制度改革，大力清理各类政府性非税收入，减轻企业和居民负担；研究推动税收征管体制和机构改革，赋予地方部分税收管理权，建立税务征收、稽查相制约的管理制度。

    记者：请您对此次专题调研简要地作个评价。

    王万宾：围绕编制“十二五”规划纲要开展专题调研，是全国人大常委会完善监督工作方式、提高监督工作水平、增强监督工作实效的又一次有益尝试，取得了积极成效，积累了新的经验。今后，应该认真总结这次开展专题调研的经验，不断完善人大监督工作方式方法，紧紧围绕国民经济和社会发展的重大问题开展工作，努力使人大监督工作更具实效。（记者 金果林 张宝山）

 

采访札记：专题调研，彰显“科学监督”理念

文/ 本刊记者 金果林

在浮躁之风蔓延的当下，全国人大常委会的专题调研，以探索创新的科学精神、求真务实的科学态度、严谨深入的科学作风，让人们感到一股清风扑面而来，彰显了人大“科学监督”的鲜明理念。

吴邦国委员长曾多次强调这样一句至理名言：“没有调查就没有发言权。”专题调研，就是对这一至理名言的具体实践。特别是在去年面对国际金融危机严重冲击的重要时刻，全国人大常委会把推动中央重大决策部署贯彻落实作为人大监督工作的重中之重，展开了为期近３个月的对中央政府部分重大公共投资项目实施情况的大型专题调研。

今年，在总结去年专题调研经验的基础上，全国人大常委会进一步完善专题调研的形式和内容，结合国家编制“十二五”规划纲要，又组织开展了近5 个月的专题调研，形成了一整套高质量的调研报告，提出一系列有分量的意见建议，不仅为中央研究编制“十二五”规划纲要提供参考，而且为十一届全国人大四次会议审查批准“十二五”规划纲要做了充分准备。

两次专题调研，成为全国人大常委会围绕党和国家大局开展人大工作、加大监督工作力度、提高监督工作水平、增强人大监督实效的一次新的重要实践，取得了显著的监督效果，受到社会的广泛关注。

多年来，全国人大和地方各级人大都一直在孜孜探索这样一个重要课题，就是如何增强人大监督的实效。吴邦国委员长每当谈到人大监督工作，都强调要增强监督实效，提出了“以增强监督实效为核心，进一步完善监督工作方式方法”的重要观点。

可以说，全国人大连续两年开展大规模的专题调研，为破解“如何增强人大监督实效”这一难题探索出了新的思路，丰富了人大监督的形式，扩展了人大监督的途径，充实了人大监督的内容，完善了人大监督的流程，增强了人大监督的时效，突出了人大监督的效果，提升了人大监督的层次，放大了人大监督的效应，使人感受到了理性而扎实的“科学监督”对于增强监督实效所具有的“特殊能量”。

两次专题调研都让人看到了这样的“亮点”：选点范围广，去年调研选点范围达到18 个省、自治区、直辖市，今年调研选点范围有拓展至22 个省、自治区、直辖市；地区类型多，既到东部发达地区，也到西部开发地区，还到中部崛起地区；调研课题尖端，全是关乎国计民生的热点、难点；调研作风深入，直接到田间院落、工地车间、校园课堂、医院病房、科研院所进行面对面的调研。

另外，各调研组人才荟萃，调研人员中不仅有德高望重的副委员长、阅历丰富的专门委员会主任委员和副主任委员，还邀请专家学者参与其中，而且调研手段先进，不仅有当面座谈、现场考察，还有问卷调查，甚至引入了数据分析手段。在综合分析阶段，各调研组科学归纳、深入分析、民主讨论、反复修改，形成的调研报告质量高，提出的意见建议分量重，受到多方好评。

调研出思路，实践出真知。两次专题调研，集中体现了“科学监督”的鲜明特征和丰富内涵，生动地说明了人大的监督工作是大有作为、大有可为的，只要坚持深入探索符合人大制度本质要求的监督内涵、不断创新符合人大工作规律特点的监督形式、着力提出符合经济社会发展客观实际和内在规律的监督意见，就能切实履行好宪法和法律所赋予的监督职责，使人大监督真真正正地有作用、有实效、有力量、有威望，从而推动我们国家在经济、社会、政治、文化、环境和人民生活等各领域的全面的科学发展。

人大监督，归根结底是要发表出意见的，不论是以书面方式的、还是以口头方式的，都是要表达出意见的。只有以科学的精神、科学的态度和科学的作风，采取科学的方法，运用科学的手段，获取科学的数据，进行科学的分析，最后形成的监督意见和建议，才会是科学的、符合实际情况和客观规律的。这样的监督，才会出实招、出真招、出好招，才会真正产生监督效果，才会推动各个方面的科学发展。而这样的监督，是来不得半点“忽悠、作秀”的，是来不得半点“花架子、走过场”的。

    “工欲善其事，必欲利其器。”相信这种科学的监督，不仅会推动人大监督不断迈向新台阶，而且会推动人大监督作为一门科学的日臻完善。