公民不能身兼“两地人大代表”

实践中，一些人担任了两个或者两个以上无隶属关系的行政区域的人大代表。一段时间以来，社会上对这一问题议论较多。有意见认为，两地代表应当辞去其中一地的人大代表；如果不辞，则一地应当将其罢免。但也有意见认为，这些人取得两地人大代表身份均是通过选举产生的，符合法律程序，不宜罢免其代表资格。“身兼两地代表”究竟是否符合法律规定，今年3月，十一届全国人大三次会议对选举法进行第五次修改时，对此问题作出了明确规定，即“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表”。也就是说，公民担任两地代表是为我国法律所明确禁止的。

对于一个公民是否可以担任两个或者两上以上无隶属关系的行政区域的人大代表问题，过去，法律没有明确规定。在修改选举法的过程中，有关部门对此问题进行了调查了解。担任两地人大代表的情况，主要原因：一是一些人由于异地投资办厂，在不同的地方被选为人大代表；二是有的人由于挂职工作，因职务安排而在两个地方担任人大代表；三是有关部门在提名推荐代表候选人的工作中不够衔接。对于如何避免今后再发生这种情况，各方观点不同。有的认为，要从参选源头上予以解决，在选民登记和审查选民资格过程中，严格掌握，不允许公民在户籍地和居住地同时进行登记参选；有的认为，要从结果上予以规范，规定公民不得担任两地代表。有的认为，要明确选民或者代表的责任，不能选举公民为两地代表；而有的则认为，应当强化选举组织机构的责任，做好代表候选人情况的核实工作。

公民在有行政隶属关系的两个不同级地方人大同时担任人大代表，如某公民担任省级人大代表同时又是该省某县人大代表，这种情形是符合法律规定的，实践中也有相当数量同时担任多级人大代表的情况。而引起社会争议的，主要是公民在无行政隶属关系的两个同级或者不同级的地方人大同时担任人大代表的情形，具体包括多种情形：（1）同时担任两个省级人大代表、同时担任同一个省的两个地级人大代表、同时担任同一个地级市的两个县级人大代表。（2）同时担任两个不同省的两个地级人大代表、同时担任两个不同地级市的两个县级人大代表、同时担任一省省级人大代表和另一省地级人大代表、同时担任一省地级人大代表和另一省县级人大代表、同时担任一省地级人大代表和另一省县级人大代表。（3）同时担任同一个县两个乡级人大代表、同时担任不同的县的两个乡级人大代表、同时担任一县县级人大代表和另一县乡级人大代表。

公民担任两个以上无隶属关系的行政区域的人大代表，不符合法律的规定，也不具有合理性，主要理由：第一，违反了选举权平等的原则。选举法第四条规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权”。我国公民的选举权是平等的，即享有选举权的主体实现权利的机会是相等的。每一选民在同一次选举中只有一个投票权，且每票的价值相等；在相同的选举中，每一公民只能有一个被选举权。上述几类情形，实际上造成了两地代表在同一次选举中有两个投票权。在选举权和被选举权上，不能因为一个公民的工作或者投资跨越多个选区就赋予他几个选举权和被选举权。第二，与选举法、代表法规定的“代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止”相矛盾。选举法第五十四条第二款规定：“地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。”代表法也作了相同规定。我国目前实行的是地域代表制，按地理区域划分选区，公民以在某一地域参选来行使选举权利，人大代表以在某地域而当选。这里的地域有户籍地、居住地或者工作地。许多情况下，户籍地与居住地或工作地是分离的。代表因工作或者投资跨越多个选区或地域，则构成调离或者迁出本行政区域的情形，其中一个代表资格应终止。第三，不利于切实代表选区选民或者选举单位的利益。人大代表是由人民通过直接或者间接选举出来代表人民行使国家权力的，是人民派到国家权力机关的使者。代表的这一性质决定了代表必须始终接受人民的监督，服从人民的意愿，倾听人民的呼声，反映人民的要求，维护人民的利益。代表法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。这就要求各级人大代表在履行职责时，应当从全局的、长远的利益出发，以国家整体利益为重。同时，受选区或者选举单位委派参加国家权力机关的工作，必须积极、充分地反映选区或者选举单位的利益和要求。一人兼任两个以上无隶属关系的行政区域的人大代表，当两地的利益发生冲突时，代表所代表的两地利益将会发生碰撞，不利于切实代表一个选区选民或者选举单位的利益和意志。第四，担任两地代表无法保证代表依法履职。我国实行兼职代表，不像西方议员是职业政客，有自己的议员助手和工作班子。人大代表是国家权力机关的组成人员，肩负着重大的责任，要受人民委托行使国家权力，依法执行职务。因此，对人民负责是代表应尽的责任和义务。人大是国家权力机关，审议、决定重大问题，任务繁重，身兼两地代表，精力和时间难以保障，不利于代表切实履行参政议政职责。

既然“身兼两地代表”不符合法律规定，那么在修改选举法时对这一问题如何进行规范？这次修改选举法，从结果上对两地代表问题作出规定，明确担任两地代表是法律所禁止的，从而使代表的选举制度更加完善。这样规定的主要考虑是，选民登记是确认选民资格，实现选民选举权利的重要程序。按选举法第二十六条的规定，选民登记按选区进行。但选民登记是一项十分复杂的工作。因为我国人口多，选区内的选民相应也多。而且随着市场经济的发展，流动人口越来越多。1983年全国人大常委会通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中规定：“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”所以，实际上在选举过程中，有的选民在户籍地进行选民登记；有的选民在居住地进行登记；由于各种原因，还可能出现有的选民在两地进行登记的情况，这种情况虽不合法，但却是实际存在。选举法和代表法均规定，地方各级人大代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。但对于什么样的情形构成“调离”或者“迁出”本行政区域还有一个认定的问题。虽然在每次换届选举时，都强调在进行选民登记和行使选举权时，不允许公民在户籍地和现居住地都参加投票，但我国选举法等法律没有规定仅具有选举权（即被登记为选民）的公民才能作为代表候选人，选举权与被选举权有时是分离的，代表候选人不一定是当地居民。因此，仅从参选资格上规范，难以控制两地当选代表的情况。

为做好人大代表的选举工作，避免实践中再出现“身兼两地代表”的问题，在各级人大代表的选举中，要按照选举法的有关规定，作好代表候选人的提名推荐工作，推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况；接受提名的代表候选人应向选举委员会或者大会主席团如实提供个人的基本情况，包括是否担任两地代表的情况，以便选举组织掌握依法处理，也使选民或者代表了解情况，慎重提名推荐代表候选人。对于已经当选的两地代表，应当按照选举法第五十二条关于代表辞职的规定，由代表本人提出辞去其中一个代表职务；如果代表拒不辞职的，按照选举法第四十七条、第四十八条、第四十九条、第五十条规定的程序，原选区或者选举单位可以启动罢免程序，对代表予以罢免。