贯彻中央9号文件精神 做好代表法修改工作

    修改代表法，已经成为2010年全国人大常委会的一项主要工作任务，这是不断推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展的需要。代表法的修改，要与宪法和有关法律关于人大代表的规定相衔接，要贯彻2005年5月中共中央9号文件的有关要求和精神，反映实践中成熟的经验和做法。

    一、中央9号文件是新形势下人大代表工作的纲领性文件

    2005年5月26日，中共中央发出通知，转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，即9号文件。中央9号文件是在我们党高度重视加强党的执政能力建设，高度重视实行依法治国基本方略，高度重视坚持和完善人民代表大会制度的新的历史条件下起草和出台的，是新形势下人大代表工作的纲领性文件。

    2004年9月召开的党的十六届四中全会，通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出要坚持和完善人民代表大会制度，支持人大及其常委会依法履行职能。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，体现了社会主义制度的优越性和社会主义民主的广泛性，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。从1954年到现在，人民代表大会制度经历了建立、发展和不断完善的过程，积累了丰富的经验。随着社会主义市场经济的发展和民主法制建设的推进，人民代表大会制度建设的任务越来越繁重，人大工作面临的新情况新问题也越来越多。近些年来，各级人大及其常委会都非常重视发挥代表的作用，非常重视自身的制度建设。中央9号文件的形成，注意吸收了全国人大常委会特别是十届全国人大常委会重视代表工作、加强常委会制度建设的成功做法，也注意吸收了地方人大及其常委会充分发挥代表作用、加强自身建设的成功做法。中央认为，当前坚持和完善人民代表大会制度，重点要抓好两方面的事情：一方面是要充分发挥人大代表的作用，支持、规范、保证人大代表能够依法履行职责；另一方面是要加强人大常委会的组织制度和工作制度建设，使人大及其常委会充分发挥作为国家权力机关的作用，真正成为能够担负起宪法赋予的各项职能的工作机关和密切联系人民群众的代表机关。只有这样，才能更好地把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，进一步推进人民代表大会制度的建设和发展。中央9号文件，正是围绕这两个方面作出规定、提出要求的。为了贯彻落实中央9号文件，全国人大常委会有关办事机构和工作机构配套出台了若干个相关工作文件，从工作层面上提出了落实的具体措施和办法。地方人大常委会也根据各自情况，参照中央9号文件的规定进行了办理。

    人大代表工作的开展，50多年来也经历了一个曲折的发展过程。粉碎“四人帮”后，特别是1978年底党的十一届三中全会以来，人大工作在五十年代的基础上开始了新的前进，代表工作也进入了新的发展时期。在这一时期，1992年代表法出台前是代表工作研讨和探索阶段。这一阶段，各级人大及其常委会努力履行宪法和法律赋予的职责，人大代表工作获得了长足发展，代表在会议期间的工作和代表在闭会期间的活动等方面发挥的作用不断增强，人大常委会对代表活动的组织工作也不断加强。1992年代表法出台至2005年是代表工作积极实践阶段。这一阶段，各级人大及其常委会依法开展代表工作，会议期间的代表工作进一步加强，闭会期间的代表活动进一步活跃，代表在现实生活中发挥的作用越来越大。2005年中央9号文件以来是代表工作加强和进一步规范、开拓创新阶段。代表法是一部好法，对人大代表工作的健康开展，对我国经济与社会的健康发展，起到了重要的保障和推动作用，但在实施过程中也遇到一些需要进一步完善或者需要解决的问题。在新的形势下，代表工作也遇到了一系列新的情况和问题，迫切需要进一步加强和规范。中央9号文件的出台，进一步加强和规范代表工作，开拓创新，越来越成为各级人大的共识，人大代表作用发挥得更加充分，代表法实施得更加有效，代表工作开始进入一个新的重要的发展阶段。

    近5年来的实践证明，中央9号文件是坚持和完善人民代表大会制度的好文件，是新形势下人大代表工作的指导性、纲领性文献，是贯彻落实代表法的重要文件，对建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强代表工作的实效，发挥代表的作用，推进中国特色社会主义各项事业的发展，产生了不可估量的影响。代表法的修改，一定要把中央9号文件作为重要基础。

    二、代表法修改要贯彻中央9号文件强调的原则

    中央9号文件指出，坚持和完善人民代表大会制度，是提高党的执政能力，保障人民当家作主，实施依法治国基本方略，做好新形势下人大工作的必然要求。为了把人民代表大会制度坚持好、完善好，必须坚持这样三条原则。一是必须坚持正确的政治方向，即中国特色社会主义政治发展道路，始终以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指导，坚持共产党的领导，不搞多党轮流执政；坚持人民代表大会统一行使国家权力，不搞“三权分立”和“两院制”。二是必须坚持民主集中制，严格依法、依程序办事，集体讨论和决定问题，集体行使职权。三是必须坚持走群众路线、以人为本，把维护和实现好最广大人民群众的根本利益作为人大工作的出发点和归宿。

    代表法的修改，一定要贯彻中央9号文件提出的上述三条原则，涉及到人大代表以及代表工作机构职责，特别要注意在坚持正确政治方向的前提下体现这三条原则。一是要讲政治，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，增强党的观念、政治观念、大局观念、群众观念和法治观念，维护国家和人民的整体利益，全心全意为人民服务，自觉接受监督。二是讲依法，认真履行宪法和法律赋予的职责，掌握人大的工作方式和工作方法，集体讨论和决定问题，依照法律规定的要求和程序参加人大的工作和活动。三是讲大局，紧紧围绕经济建设这个中心，围绕本行政区域党政的重点工作，围绕本级人大常委会年度工作要点和有关计划等，坚持走群众路线，按照科学发展观的要求，更好地反映和维护最广大人民群众的根本利益。四是讲责任，努力掌握行权履职所必备的有关政治、法律和其他方面知识，增强使命感和责任感，始终以饱满的政治热情和工作热情积极投身人大工作。五是讲实效，认真遵守人大议事规则和其他有关程序性规定，认真参加人大常委会组织的有关活动，了解并向人大及其常委会反映有关情况，不断提高代表工作和代表活动的实效。

    三、代表法修改要符合中央9号文件提出的要求

    人大代表是国家权力机关的组成人员。做好人大代表工作，充分发挥人大代表作用，是人大及其常委会工作的基础。从实际情况看，代表在履职中出现的一些新情况、新问题需要尽快作出明确规定或者进行规范，人大代表依法履职的服务和保障也有需要改进和加强的地方。如何保障代表依法履行职责，提高代表工作的水平、质量和实效，已经成为人民群众普遍关注的问题。中央9号文件明确提出，进一步发挥人大代表作用，支持、规范和保证代表依法履行职责和行使权力。代表法的修改，一定要体现中央9号文件的要求。

    一是中央9号文件的出发点是保障代表依法履行职责。支持、规范和保证代表工作，决不是限制代表的权利和扩大代表的义务，而是为了保障代表的知情权，更好地完成在会议期间的审议工作；为了保障代表依法行使提出议案和建议的权利，做好代表议案和建议的提出和办理工作；为了保障代表在闭会期间依法开展活动，提高活动的实效。二是中央9号文件的目的是充分发挥代表的作用。人大代表肩负人民的重托，代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。支持、规范和保证代表工作，目的是提高代表工作的水平，更好地发挥代表在现实生活中的积极作用。人大及其常委会也只有充分发挥代表作用，才能做好基础性的工作，切实行使作为国家权力机关的职能。三是中央9号文件的要求是提高代表工作和代表活动的质量和实效。保障代表知情权，尽快制定代表议案和建议处理以及代表活动的若干规则等，目的是保证审议工作的顺利进行，提高代表在会议期间工作的水平和效率；规范代表议案、建议的提出和办理要求、程序，切实提高质量；加强代表活动的组织和服务工作，进一步规范活动方式，增强活动实效，从而使代表工作和代表活动收到事半功倍的效果。四是中央9号文件的准则是依法办事、实事求是、开拓创新。支持、规范和保证代表工作，必须在法律规定的框架内进行，必须从实际出发。一方面，法律规定的，要用足、用好，程序化；一些法律规定过于原则的，则要结合实际工作的需要加以细化、具体化。另一方面，要把实践证明是有效的一些经验和做法加以总结、升华，一些不够成熟、不够完备的做法加以完善。还要本着与时俱进的精神，对代表工作进行创新，使之适应新形势的要求，能够开创新的局面。五是中央9号文件的基础是提供条件、服务和保障。保障代表的知情权，是有关机关、组织应尽的义务。认真研究办理代表议案和建议，是有关机关或者机构、组织的法定职责。增强代表活动的实效，是有关机关、组织的应尽职责。全党全社会都要为人大代表执行代表职务提供保障，一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行职务。特别是人大常委会及其办事机构和有关机关或者机构、组织，要为人大代表工作和代表活动提供更多的、必要的条件、服务和保障。

    按照中央9号文件的要求，代表法的修改，还要体现这样“四个统一”。第一是党的领导、人民当家作主和依法治国三者的统一。这是贯穿中央9号文件的主线，也是代表法修改要把握的一个极为重要的要求和精神。第二是发扬民主和求真务实的统一。中央9号文件既民主又科学，代表法修改也要在民主的基础上正确集中，体现人民群众的意愿、反映代表的意志，有关规定要使代表工作和代表活动更具有可操作性和实效性。第三是依法办事和与时俱进的统一。中央9号文件既是严格依法作出规定的，又根据多年来的实践经验和形势发展的要求，在与法律不相抵触的前提下有新的发展。代表法修改也要处理好严格依法办事与从实际出发的关系，发挥法律在现实生活中的应有作用。第四是代表权利和代表义务的统一。中央9号文件一方面依法对代表权利进一步加以明确，另一方面也对代表义务提出具体的要求，有针对性地规范了在社会主义市场经济条件下的代表行为。代表法修改也要反映实践着的、发展了的客观实际，通过规范、引导等方式，将被实践证明有效的做法制度化，把不够成熟、不够完备的做法引导到正确的方向或者轨道上来。

    四、代表法修改要落脚在建立健全各项具体制度和增强代表工作、代表活动实效上

    中央9号文件两大块内容，第一部分的内容主要是规定了要建立健全代表依法履行职责的各项具体制度。文件指出，充分发挥代表作用，建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强代表工作的实效，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。代表法的修改，要落脚在建立健全代表依法履职的各项具体制度上来，努力增强代表工作和代表活动的实效。需要建立健全这样几项具体制度：

      (一)保障代表知情权制度，提高代表审议议案、报告的水平和效能

    人大代表参加本级人大会议，或者列席、应邀列席有关人大及其常委会的会议，审议列入会议议程的各项议案和报告，是参加管理国家事务的重要职责。代表要履行好这项职责，必须知情知政。现在存在的问题是，由于代表多为兼职，且不少又在基层，对属于本级人大及其常委会职权范围内的重大事项以及所在行政区域经济与社会生活中的一些重大情况有的缺少必要的了解，使得一些代表在会议上审议议案和报告的质量和效果受到影响。代表要提高审议质量、增强审议实效，使提出的审议意见有利于党和国家各项事业的发展和人民群众根本利益的维护，需要了解多方面的情况。必须建立健全保障代表知情权的具体制度。一是提供信息，拓宽代表知情知政渠道。有关机关、部门或者人大常委会办事机构要通过各种方式，及时向人大代表提供国家或者本行政区域的有关经济、政治、文化、社会等方面的资料和信息，包括“一府两院”工作的基本情况，适时为代表举办有关报告会或者情况汇报会，向代表通报人大常委会的会议及其重要工作安排和活动的情况等。二是扩大代表对人大常委会和专门委员会活动的参与。做好邀请代表列席人大常委会会议、人大专门委员会会议的工作，组织代表参加常委会组织的执法检查和立法、监督等专题调研等活动，参加有关法律案或者法规案的起草、审议工作，根据情况将常委会审议的法律案或者法规案发给有关代表征求意见，认真听取和吸收代表的建议等。通过代表参与常委会活动与改进常委会工作、提高常委会工作水平有机加以结合，可以更好地实现代表的知情权，使代表及时了解总体形势和有关政策，了解人大常委会和专门委员会的工作，了解法律、法规和有关决议、决定执行以及有关工作的情况，对国情、社情、民情有比较充分的知晓。三是为代表深入审议各项议案和报告创造条件。人大常委会办事机构在这方面要提供大量的服务，有关机关也要做好应做的工作。需要在制度上尽快拓宽代表知情知政的渠道和方式，把保障代表知情权的各项措施落到实处。

    (二)改进代表议案工作制度，提高议案提出和处理的质量

    人大代表依法提出议案是执行代表职务，参加行使国家权力的一项重要工作和活动。认真处理代表议案，是有关机关或者机构的法定职责。这些年来，代表提出的议案数量不断增加，质量也有所提高，在现实生活中的作用越来越大。存在的突出问题，一个是有的代表对议案和建议的区别不清，或者出于其他考虑，把有些属于建议的问题作为议案提出，或者有的议案要素不够完备，影响了议案的质量及其处理工作；另一个是有的机关或者机构对议案的处理不够规范、不够认真，影响了代表议案作用的有效发挥。有必要根据法律规定和实际工作的需要，从制度上进一步明确代表议案的基本要求，包括明确代表议案与建议的界限、代表议案的基本要求和范围、代表议案的形式要件等。还要明确代表议案提出和处理的程序和方式方法，包括提出议案要认真酝酿和充分准备、联名提出的共同负责等；处理代表议案要与代表联系沟通，特别是有关专门委员会要加大处理力度，认真采纳代表的意见改进有关工作，在研究、起草和审议有关法律案或者法规案时，在听取和审议有关专题报告时，邀请提出相关议案的代表参加，增强处理工作的针对性和实效性。要注重提高代表议案的提出和处理质量，切实把代表议案处理工作与人大常委会工作有机加以结合，有关方面要做好相关的服务工作。

    (三)完善代表建议工作制度，提高建议提出和处理的质量

    人大代表依法提出建议是执行代表职务，参加管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的一项重要工作和活动。认真研究处理代表建议并负责答复，是有关机关、组织的法定职责。这些年来，代表提出建议的热情高涨，不少建议在现实生活中发挥了积极的作用。存在的突出问题，主要是出于各种考虑或者原因，有的代表把一些不成熟的内容作为建议提出，缺乏可操作性，影响了建议的质量及其处理工作；有的机关、组织对建议的处理不够重视，“重答复、轻办理”，也有“最满意的答复和最不满意的落实同在”的情况，挫伤了代表的积极性，影响了代表建议作用的充分发挥。需要按照提高代表建议的提出和处理质量的要求，根据法律有关规定，总结并规范实际工作的一些做法和经验，从制度上明确什么是代表建议，提出代表建议要符合的基本要求，联名提出的集体负责等。还要明确代表建议处理的程序和方式方法，特别是在交办前要做好整理、研究和综合分析工作，承办时建立责任制、与代表联系沟通、认真采纳代表的意见改进有关工作，人大专门委员会或者常委会办事机构还要做好需要重点处理建议的有关督办工作，努力解决一批对改革、发展、稳定有较大影响的现实问题。有关承办单位要认真负责地处理代表建议并加大处理力度，有关方面要做好相关的服务工作。要通过完善代表建议的交办、承办和督办以及协调工作机制，切实把代表建议办理与推动改进工作有机结合起来。

    (四)加强和规范代表在大会闭会期间的活动制度，增强代表活动的实效

    人大代表依照代表法的规定在本级人大闭会期间的活动，是执行代表职务的重要行为，与代表在会议期间的工作密切相关。实践中，有的代表对闭会期间的活动重视不够，有的方面对代表闭会期间活动的组织和保障也不够得力，影响了闭会期间代表活动的效果。有的代表采取了一些与过去不同的活动方式征集人民群众意见，在社会上也引起较大反响和不同评价。现在需要从制度上加强和规范代表活动，明确代表在闭会期间活动的内容和原则，人大常委会要组织代表开展好闭会期间的活动，积极探索代表依法履行职责的方式方法，目的是增强代表活动的实效。特别是要精心组织好代表的视察和专题调研等活动，选好题目，搞好服务，使代表能够掌握第一手资料，为审议议案和报告、提出议案与建议做好准备，使闭会期间的代表活动与代表的审议工作和提出议案与建议工作有机加以结合。闭会期间的代表活动，要以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表要依法开展闭会期间活动，通过多种方式、多种渠道保持与人民群众的密切联系；要把执行代表职务与从事个人职业活动严格区别开来；代表个人不直接处理问题；代表在履行职责时自觉接受人民群众的监督，并注意维护自身合法权益。

    (五)为代表在大会闭会期间的活动提供必要条件和保障制度

    要全面落实法律规定的代表执行职务保障的有关具体要求和措施。有关方面要为代表在闭会期间的活动提供必要的条件和保障，包括提供经费和时间保障、提供服务保证等。要组织代表参加学习培训，进一步提高代表依法履行职责能力。要加强代表联络机构的建设等。

    中央9号文件还提出要求，加强人大常委会的制度建设。其中提出了，认真落实法律规定的立法制度，继续推进立法工作的科学化、民主化；进一步健全监督机制，完善监督制度，改进和加强监督工作；规范专门委员会的工作制度，发挥专门委员会的作用；建立和完善若干具体工作制度；从制度上保证和加强党对人大工作领导等。代表法的修改，同样也要体现这些要求。建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，是建立和完善人大常委会若干具体工作制度的重要方面或者与之紧密相关，必须统筹考虑，以促进人大及其常委会工作的制度化、规范化。

    党的十七大报告指出，要保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系。这应当是搞好这次代表法修改的重要指导思想。我们要坚持尊重代表主体地位，坚持为代表服务思想，进一步完善工作制度，密切代表与人民群众的联系，增强代表活动实效，支持和保障代表依法行使职权，努力提高代表服务和保障水平，更好地发挥人大代表在人大立法、监督等工作中的重要作用，发挥人大代表在国家经济与社会生活中的重要作用。今年的4月和5月，分别是代表法通过并公布施行18周年和中央9号文件实施5周年。要在认真总结代表法实施以来和贯彻落实中央9号文件以来代表工作做法和经验的基础上，按照中央9号文件的要求和精神，扎实地做好代表法的修改工作。 (作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员)