水到渠成的重大举措

    选举法的修改早已列入十一届全国人大常委会的立法规划和2009年立法工作计划。2009年10月下旬十一届全国人大常委会十一次会议首次审议的选举法修正案草案，明确规定实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这是水到渠成的重大举措。

    一、经济社会发展的客观需要

    建国以来的相当长一个时期，我国不具备实行城乡按相同人口比例选举人大代表的经济与社会发展的条件。

    1953年，我国诞生的第一部选举法，对我国各级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定，即自治州、县、自治县为4：1，省、自治区为5：1，全国为8：1。邓小平同志在这部法律草案的说明中指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度。”1953年，我国当时的城镇人口只占全国人口总数的10.6%。如果人大代表实行城乡按相同人口比例选举，农村代表的比例就会过大，工人以及其他各界的代表比例就会很小，从而影响到人民代表大会的广泛性，体现不出工人阶级的领导地位和工业化发展的方向，不利于调动各方面的积极性。

    改革开放以来，我国经济与社会各方面都有了长足的发展，城乡人口比例也发生了较大的变化。1995年，我国城镇人口占人口总数的比例达到21%。为了适应这一新情况的变化，1995年修改选举法时缩小了农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的5：1、8：1，统一修改为4：1。这使我国的选举制度向更为平等的方向迈出了一大步。

    随着工业化、城镇化的快速发展，我国的经济与社会发生了更为深刻的变化，城乡差别日益缩小，为逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表创造了前提和基础。2008年，我国城乡人口比例已经变成46：54。根据党的十七大明确的全面建成小康社会的奋斗目标，到2020年，我国的城镇人口比重将明显增加。近年来，我国农村的教育文化事业也迅速发展，农村人口的素质有很大提高。在这种情况下，原来实行的农村与城市每一代表所代表的人口数不同的做法已经失去意义，不利于统筹城乡协调发展，促进新农村建设，推动形成城乡经济社会发展一体化的新格局。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，实行城乡完全平等的选举人大代表，是我国城市化进程、城乡统筹发展的客观需要，符合当前我国城乡人口总体发展趋势和城乡发展的实际情况。

    选举法的这次修改，体现了全国人大及其常委会的立法工作，遵循宪法的基本原则和各项规定，从我国国情的实际出发，科学、合理地反映和规范社会关系。

    二、民主政治发展的必然要求

    人大代表选举是我国民主政治的一个窗口。选举的平等性原则，是法律面前人人平等的宪法原则在选举中的体现。这些年来，选举平等原则中的一人一票我们早已做到并且做得比较全面、彻底，但一票一值我们没有完全做到。政治体制改革必须随着经济社会发展而不断深化。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，实行城乡平等选举权，使城乡选举权迈向更高层次的平等，使人大代表更具有代表性、广泛性，是我国社会主义民主政治发展的重大进步和必然要求。

    解决“三农”问题，是我们各项工作的重中之重，必须贯彻以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，巩固农业的基础地位，统筹城乡发展，保障农民利益。随着我国社会主义民主法治建设的逐步推进，法律面前人人平等的观念深入人心，农民的民主法制意识也在不断提高。农村与城市每一代表所代表的人口数不同的规定和做法，越来越显得不合时宜，成为我国民主政治发展的一个桎梏，不利于推动新农村建设和“三农”问题的解决。

    这些年来，特别是近年来，一直有各种呼吁要求改变农村与城市每一代表所代表的人口数不同比例的做法。包括在全国人代会上，经常有代表通过提出议案或者建议的方式，要求修改选举法的有关规定，尽快实行城乡按相同人口比例选举人大代表，增强农民对国家事务和社会事务的参与权、表达权和监督权。一些学者也提出，如果还继续实行原来的做法，会影响人大和政府的威信和作用。建国以来，我国各级人大已经经历了十几届人大代表的换届选举，各地积累了丰富的选举经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得了巨大成就，也使实行城乡按相同人口比例选举人大代表成为可能。

    选举法的这次修改，从国家整体利益出发，维护了社会主义法制的统一和尊严，体现了人民意志，对发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与管理国家事务的活动有重要作用。

    三、 落实党的十七大精神的现实选择

    党的十七大提出建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，反映了全党全国各族人民的共同心愿。当前我们深化政治体制改革，就是以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标。逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议，是中国共产党作为执政党审时度势，为确保每一具有选举权、被选举权的公民都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利所提出的一项重要建议。通过大量调查研究，在深入总结选举工作实践经验的基础上及时适当修改选举法的现行规定，使城乡人民拥有同等的民主选举权，是贯彻落实党的十七大精神的现实选择。

    党的十七大提出的逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议，讲的是要“逐步实行”。对此人们有不同的理解，包括在在时间上通过几年或者若干年后做到，在步骤上先过渡到2：1再到1：1，在空间上一些已经完全具备条件的地方先行而后全国再全国铺开等。这次选举法修正案草案在深入调查研究和总结经验的基础上，采纳了一步到位的多数意见主张，按城乡相同人口比例选举人大代表，应当说客观条件具备并具有可操作性。这不仅符合十七大精神，体现了我国公民选举权利的平等，对调动各方面群众的积极性、促进社会和谐有重要作用，而且一步到位，反映了法律修改的前瞻性，可以避免不必要的炒作，也可以避免选举法的频繁修改，维护法律的稳定性。新中国建立已经60年了，实现城乡相同人口比例选举人大代表，也具有十分重大的政治意义。一些地方和人员对一步到位的有些担心，经过周密细致的工作是完全可以解决的。

    按照党的十七大精神，全国人大常委会从2008年开始就着手研究选举法的修改，2009年以来更是做了大量的扎实、细致的调查研究工作，广泛征求各方面的意见。这次选举法修改的指导思想是明确的，把握的原则是准确的，审议的工作程序是恰当的。选举法修正案草案经本次常委会会议审议后,还将在进一步广泛征求意见的基础上再次审议,并提请2010年3月的十一届全国人大三次会议审议。全国人大及其常委会将党的逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表这一主张经过法定程序上升为国家意志，有利于更好地保证城乡人民享有平等的选举权，完善选举制度，扩大人民民主，更好地体现人人平等、地区平等、民族平等，切实保障人民当家作主，进一步调动全体人民的积极性和创造性，发展社会主义民主政治，坚持和完善人民代表大会制度，统筹城乡发展和促进社会和谐。我们要进一步把思想和行动统一到党的十七大精神上来，按照有关要求认真、扎实地做好相关工作，努力使实行城乡按相同人口比例选举人大代表变成美好的现实。

    （作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员）