人大监督工作的发展与创新

    人大监督要遵循不包办代替的原则。1983年6月，六届全国人大一次会议召开。这是1982年宪法颁布后选举产生的第一届全国人大，担负着实践新宪法规定的历史任务。把纸上的规范变成现实的活动准则，并非易事。制宪不易，行宪更不易。这时，我国也正处于重大的历史转折时期，1978年12月，中国共产党召开了著名的十一届三中全会，决定把党的工作重心转移到经济建设上来，同时强调要发展社会主义民主和法制。在这样一个大的背景下，六届全国人大常委会按照宪法的要求，把监督工作提上了议事日程，开展了许多开拓性的工作。在探索开展对宪法和法律实施监督的同时，逐步扩大工作监督。常委会和专门委员会对一些法律的实施情况进行调查研究和检查，提出进一步贯彻实施的建议。支持和督促一些地方对不符合宪法和法律的做法，及时作出必要的处理，严格依法办事，并通过受理人民来信来访，纠正了一些违法现象。常委会把听取和审议“一府两院”的工作报告作为监督的基本形式，先后听取和审议了有关经济发展情况报告、农业生产情况报告、工业产品质量状况和改进措施的报告，人民群众十分关心的物价改革、劳动制度改革情况的报告，教育工作情况、改善知识分子待遇情况的报告，打击严重经济犯罪情况的报告等等。与此同时，对人大监督的理论进行了研究探索，其中的许多成果影响深远，至今仍影响和指导着人大监督工作，六届全国人大常委会委员长彭真同志提出了许多重要论述，如将人大监督分为法律监督和工作监督。他说：“最高国家权力机关监督什么？一个是法律监督，一个是工作监督”（彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中国民主法制出版社，1988年，第270页）。他还提出人大监督要遵循不包办代替的原则，“我们讲监督，不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。如果这样，就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一管不了，第二也管不好。”“我们应当在宪法规定的人大常委会的职权范围内进行工作，这是一个界线，不要越俎代庖”（《彭真文选》，人民出版社，1991年5月，第563页）。针对监督实践中提出的问题，着手研究建立人大监督的制度和规范。1987年制定了全国人大常委会议事规则，对全国人大常委会听取和审议工作报告和质询的程序作了进一步具体的规定。

    探索开展执法检查监督和专项工作监督。如果说六届全国人大把监督提上了议事日程，进行了初步的探索，那么七届全国人大在六届的基础上，拓展了监督的内容和形式，在总结一些地方人大监督工作的经验基础上，在实践中开展了执法检查工作。六届对法律实施情况的监督，主要是采取调查研究的办法，会同国务院有关部门一并开展工作，提出进一步贯彻实施的建议，在主体上以专门委员会为主。七届全国人大常委会有了进一步的发展，针对当时有法不依、执法不严，甚至以言代法、以权压法的现象在一些地方和部门还相当严重的情况，正式开展了执法检查监督。五年期间，常委会和专门委员会在地方人大的配合下，先后对31部法律和6个决定的执行情况，组织了53次检查。自1992年开始，每次常委会会议都把检查法律实施情的汇报列入议程，认真进行审议。对执法检查中发现的问题，督促有关部门加以解决。同时，听取和审议工作报告形成制度。常委会每次会议都围绕经济建设和人民群众关心的热点问题，听取和审议国务院和“两高”的工作汇报，七届期间共听取和审议了关于农业、教育、科技、对外经济贸易、社会治安、反腐败、抗洪救灾、发展第三产业和经济体制改革等方面的工作汇报３９个。探索开展对计划和预算执行情况的监督。七届全国人大常委会工作要点提出，工作监督的重点是加强对国民经济和社会发展计划、国家预算执行情况的监督。国务院在执行计划和预算过程中所做的部分调整方案，必须报常委会批准。坚持每年第三季度听取国务院关于计划和预算执行情况的汇报。

    把对法律实施情况的检查监督放在与立法同等重要的位置。七届全国人大常委会为加强对法律实施情况的监督，曾明确提出，要把法律制定后的监督检查放在与制定法律同等重要的地位，八届全国人大常委会继续坚持这一做法，把法律实施情况的检查监督放在与立法同等重要的位置，并采取了许多措施，加大执法检查的力度。先后对21部法律和有关法律问题的决定实施情况进行了检查，各专门委员会也分别对有关法律的实施情况进行了检查。为了使执法检查制度化、规范化，常委会制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，对执法检查计划的制定、检查组的组成、检查的方法和步骤、执法检查报告的审议等，作出了较为具体的规定。在执行中，为了增强执法检查的效果，着重采取了以下措施：第一，常委会组织的执法检查，都由副委员长负责，有关专门委员会的主任委员或副主任委员协助工作，组成精干的执法检查组。第二，围绕改革开放和现代化建设的重大问题以及人民群众关心的热点问题，进行重点检查、反复检查、跟踪检查。把农业、教育、环保等方面的法律实施情况作为检查重点，锲而不舍，常抓不懈。第三，执法检查吸收人大代表参加，同地方人大常委会密切配合，并采取切合实际的多种方式，使执法检查有一定的声势，形成合力。第四，坚持执法检查报告的审议制度和反馈制度。执法检查报告和审议意见及时送交法律实施主管机关，要求限期改进执法工作。这些措施的采取，增强了执法检查的效果。八届在工作监督方面，除了继续坚持听取和审议专题工作报告外，在预算监督方面有了新的发展。一是常委会坚持每年第二季度听取和审议关于中央决算的报告，批准中央决算；二是从1996年开始，还听取和审议关于中央预算执行情况的审计报告，为常委会加强对中央预算执行情况的监督，开辟了新的途径。

    把监督放在与立法同等重要的位置。九届全国人大进一步重视监督工作，明确提出把监督工作放在与立法工作同等重要的位置。1982年宪法颁布以来，全国人大把立法作为首要任务，给予高度重视，开展了卓有成效的立法工作，成绩斐然，立法工作成为人大其他各项工作的重要参照物。七届、八届都先后提出要把执法检查放在与制定法律同等重要的位置，也就是不能只重视法律的制定，而不重视法律的执行。九届则将这一做法进一步扩大，即不是仅仅将监督工作的一项内容执法检查放在与立法同等重要的位置，而是把整个人大的监督工作放在与立法同等重要的位置上。1999年九届全国人大二次会议期间，李鹏委员长在参加四川代表团审议时说，“监督工作是人大工作的薄弱环节，还需要进一步加强，要把监督放在与立法同等重要的位置”（《立法与监督――李鹏人大日记》（下），新华出版社、中国民主法制出版社，2006年1月，第535页）。这样，立法与监督成为人大工作的两个驱动轮。九届全国人大常委会先后对22件法律和法律问题决定的实施情况进行了检查，听取并审议了40个专项工作报告。每年听取和审议中央决算报告、中央预算执行情况和其他财政收支的审计报告、每年前八个月国民经济和社会发展计划执行情况的报告，不断加强对预算工作和经济工作的监督。加强了对经济运行情况的经常性分析，改进和规范预决算审查监督程序，推动国务院编制部门预算、细化预算和提前编制预算，开展部门预算审查监督，逐步加大对预算外资金和预算超收部分使用情况的监督力度。开展法规备案审查工作，接受共计3700多件行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的备案。积极推进监督工作的规范化、法律化，全国人大常委会制定了关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强经济工作监督的决定。在总结人大监督工作实践经验的基础上，提出了监督法草案。

    务求取得监督实效，制定出台监督法。随着监督工作的开展和深入，监督效果问题日益受到重视。监督机关已逐步认识到，监督不仅要做，而且要有效果。八届、九届都提出要克服形式主义，增强监督实效，但主要是针对执法检查而言。十届则进一步提出，人大监督工作要务求取得监督实效，不仅执法检查，而其他各项监督工作，都应当注重增强实效，并把它作为改进人大监督工作的关键。２００３年３月，十届全国人大成立后，继续把监督工作摆在与立法同样重要的位置上，提出“要在增强监督实效上下功夫，克服形式主义”。随后进一步提出，“要以增强监督实效为核心，有重点地开展监督工作，探索和完善监督方式和监督机制，促进依法行政和公正司法”（吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告――2004年3月10日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》）。进而形成了“围绕中心、突出重点、讲求实效”的监督工作思路，吴邦国委员长在十届全国人大三次会议上所作的常委会工作报告中提出，“我们在人大工作特别是监督工作的思路上进一步统一了认识。人大工作涉及方方面面，很多工作都是法定的，一定要做好，不做就是失职，同时必须增强工作实效。这里的关键就是，人大工作要紧紧围绕党和国家工作的大局、紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题、紧紧围绕关系人民群众切身利益的问题，集中力量、突出重点，抓住关键，取得党和人民满意的效果”。围绕增强监督实效，在监督实践中采取积极措施：一是突出重点、集中力量，围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注、影响社会和谐的重大问题，选择确定听取审议专项工作报告的议题和执法检查项目；对于所检查的法律，也突出重点问题进行检查，选择一部法律中的几个问题有所侧重地进行检查。二是综合运用听取审议专项工作报告和执法检查等多种形式开展跟踪监督。如围绕解决“三农”问题，建设社会主义新农村的重大历史任务，在连续3年开展专题监督的基础上，2006年对农业法、土地管理法、农村土地承包法的实施情况进行了跟踪检查。围绕建设资源节约型、环境友好型社会，结合检查大气污染防治法，跟踪检查固体废物污染环境防治法、水污染防治法等环保法律的实施情况，听取和审议国务院关于当前水环境形势和水污染防治工作的报告。同时加强意见反馈，促进相关机关改进工作。常委会对专项工作报告、执法检查报告的审议意见以及执法检查组提交的执法检查报告，都要转交有关机关认真研究处理。“一府两院”高度重视全国人大常委会的意见和建议，积极采取措施，认真改进工作，监督工作取得新的成效。

    监督法是一部涉及我国政治制度和国家体制、政治性很强的法律。早在1986年，六届全国人大常委会就开始酝酿起草，历经七、八、九届全国人大常委会的起草、审议。十届全国人大常委会在总结实践经验的基础上，广泛听取意见，经过反复研究修改，制定出台了监督法，对各级人大常委会行使监督职权的形式和程序作了比较完整的规定。监督法的颁布实施，对于加强和改进各级人大常委会的监督工作，坚持和完善人民代表制度，推进社会主义民主和法治建设，具有重大意义。

    1982年宪法实施以来，人大监督工作从起步探索到全面实践，从把执法检查放在与立法同等重要的位置到把监督工作摆到与立法工作同等重要的位置，进而到把务求取得监督实效作为监督工作的关键，监督工作不断发展、创新和加强，有力地推动了社会主义民主法治建设的发展。