进一步做好新形势下的乡镇人大工作

    乡镇人民代表大会是最基层的地方国家权力机关，是乡镇人民行使当家作主民主权利的基本形式。乡镇人大工作的状况，直接关系到依法治国基本方略在基层的实施和我国民主政治建设的进程，随着乡镇综合配套改革的推进和乡镇政府职能的优化，乡镇人大工作面临着新的形势。为了掌握其工作状况，最近，四川省巴中市市和县区人大常委会分别组织开展了调查。

    一、乡镇人大工作的现状

    从调查情况看，全市乡镇人大坚持党的领导，自觉接受上级人大常委会的指导，克服诸多困难，切实履行职责，为推进基层民主法制建设，促进农村经济社会发展，维护稳定做了大量工作，发挥了重要作用。

    (一)乡镇人大主席团设置情况。2008年8月，全市188个乡镇均设立了人大主席团，其中，19个乡镇有专职人大主席，占10.11%；165个乡镇由党委书记任人大主席，占87.77%；人大主席缺额4个乡镇，占2.12%；167个乡镇有人大副主席，占88.83%；21个乡镇无人大副主席，占11.17%。乡镇人大主席团成员一般由5-7人组成，人口较多的乡镇人大主席团由9人组成(个别乡镇超过9人)。主席团成员由乡镇人大正、副主席、党委领导成员、政府内设机构负责人(如党政办、经济发展办、民政办、国土办主任等)、群团组织负责人、村(居)委支部书记（主任）、中小学校校长等方面的人大代表组成。乡镇人大主席团的日常工作主要由人大副主席负责处理，少部分乡镇有专门的人大办公室，大多数是同其它机构联合使用一个办公室，大部分乡镇有兼职工作人员1人，极个别乡镇有专职工作人员1人，少数乡镇没有安排工作人员。

    (二)乡镇人代会和人大主席团会议召开情况。有少数乡镇年内没有召开或没有及时召开乡镇人代会；有部分乡镇没有或没有按规定召开乡镇人大主席团会议。其原因：一是认识不到位。一些乡镇认为，乡财县管后，乡镇财政预算权实际上在县级，乡镇无重大事项决策，只要无选举任务，就没有召开人代会的必要，不开会还会节约会议经费。二是客观因素的影响。部分乡镇人事调整方案没有及时确定，推迟召开；少数乡镇反映，外出务工的代表多，在家的乡镇代表到会数达不到代表总数的过半数，难以举行会议；五、六月份准备开会的地方，由于受“汶川地震”的影响，推迟开会。

    (三)乡镇人大主席团工作制度建立情况。绝大多数乡镇相继完善了人大主席团职责、人大主席职责，建立了学习制度、会议制度、联系代表等制度。巴州区清江镇人大主席团，还建立了片区各级人大代表联组活动的方案和制度。各项工作制度的建立，规范了乡镇人大工作。

    (四)发挥代表作用与联系选民的情况。各乡镇建立了代表活动小组，基本上能组织代表开展正常的代表活动，督促办理代表所提的建议、批评和意见，促进了很多具体问题的解决。不少乡镇人大主席团围绕群众关心的热点、难点问题，组织代表开展视察，倾听代表心声，了解群众愿望，邀请代表列席主席团会议，实施对政府工作的监督，有的乡镇还开展了代表向选民述职活动，代表的整体作用得到了较好的发挥。

    (五)乡镇人大工作经费落实情况。巴州区、通江县、南江县各乡镇人代会和人大主席团工作经费都列入了财政预算，其标准4000-8000元不等；平昌县代表活动经费按人均110元预算；较大的镇年用于人大工作的经费达到2万元以上。

    二、存在的主要问题

    调查反映，乡镇人大工作取得了很大的成绩，同时也存在不少问题。

    (一)认识不到位。目前，相当一部分人对乡镇人大的性质、地位和作用的认识缺乏应有的高度，对人大工作尊重、支持不够。他们没有真正认识到乡镇人大是一级地方国家权力机关，没有真正理解，履行乡镇人大的职权，对于推进当地政治、经济、文化和社会建设的重要作用。加之乡镇人大主席大都由党委书记担任，这本来是为了加强和改善党对人大工作的领导，但一些同志都是重党政工作，轻人大工作，兼职不履职；一些从乡镇党政主要岗位转任为人大主席的同志，产生了“退居二线”的思想，工作积极性、主动性不如从前，少数人人大工作程序意识淡薄，不习惯按法律要求开展工作；各地的人大副主席，实际工作中都参与了政务性事务的分工，他们专职难专责，其主要精力都放在党委、政府的中心工作上，真正用于人大工作的精力较少；一些基层干部觉得乡镇人大工作是做虚功，难做实，从而导致从事和对待人大工作缺少信心，得过且过。

    (二)工作不规范。法律赋予乡镇人民代表大会应履行的职权没有完全履行，法律规定乡镇人代会履行职权应有的途径，没有照规范的程序执行。为了节约经费、需要两、三天召开的乡镇人代会，一些地方压缩到一天，不少乡镇甚至压缩到半天进行。乡镇人代会需要表决和审议的各项议题，代表们根本没有时间去充分讨论酝酿，上午报告，下午表决，一般只作政府的工作报告，人大主席团工作报告只印发书面材料，而财政工作报告却省略了。有的乡镇在有选举任务的人代会上，候选人提出后不给代表酝酿的时间，即提即选，所有议程仅用半天时间完事。更有甚者，极少数乡镇，干脆连形式都不要，不召开乡镇人代会。乡镇人大主席团会议不按规定召开。按规定，乡镇人大主席团每三个月至少举行一次会议，可不少乡镇半年甚至一年不召开会议。乡镇人大主席团没有会议记录，缺少完备的档案资料。一些乡镇的重大决议决定、重大选举任务，以召开人大主席团会议代替人代会会议，严重违背了代表意志；有的乡镇把主席团会议当作乡镇工作会议来开，甚至在主席团会议上审议政府工作报告、讨论决定集资筹款修建乡镇村道公路等具体事务，主席团会议成了个别乡镇筹资筹劳“合法化”的幌子。

    (三)监督缺力度。一是职责发挥不充分，使监督乏力。一方面组织代表开展调查、视察、评议、检查等监督活动不力，疏于监督；另一方面一些地方开展监督时，满足于听一听、看一看、问一问，走过程的多，抓突出问题、跟踪督查、一查到底的少，使监督大打折扣。二是情况的变化，使其不便监督。乡财收归县管后，本应由乡镇人民代表大会会议审查、批准的本级财政预算和决算职能，事实上被弱化；加之乡镇多数部门的人权、财权划归县级对口部门主管，增加了乡镇监督的难度。三是现有条件，不利于监督。一些地方的部分同志，不能正确认识人大监督，不愿接受监督。乡镇一年一度的人代会后，代表分散各处，监督组织相对困难。乡镇政府掌握着一个地方的行政资源，乡镇人大工作同样需要政府支持，且乡镇人大主席团专职人员及工作人员较少，监督力量不足，也影响了监督工作的开展。

    (四)代表素质与代表工作不适应形势的需要。乡镇人大代表整体素质不高，执行代表职务的意识和能力不强，与广大选民对代表的要求尚有不小的差距。不少代表将人大代表视为一种荣誉，而不是一种职务，开会不发言，表决随大流，根本谈不上执行代表职务。部分地方对代表提出的建议、批评和意见，重视不够，办理不力，加之受地方人、财、物等因素的制约，存在着交办不及时、督办不到位、落实不够好等问题，挫伤了代表履职的积极性。一些乡镇开展代表活动不够经常，缺乏活力。调查中，不少乡镇组织代表活动形式简单，内容单一，效果不佳。少数代表小组常年不开展活动，加之乡镇人大主席团把代表组织起来开展调查研究、进行各种视察极其有限，乡镇人大代表多数为“会议代表”。

    (五)主席团成员结构不合理，甚至不合法。从各地的情况看，乡镇人大主席团成员中，官员多，基层代表少，如果把村支书或村主任视为基层代表，官员所占比例一般在80%左右。乡镇人大主席团成员多为兼职，个别乡镇配备主席团成员高达12人，有些乡镇将财政所长、民政办、政府办主任等作为人大主席团成员，这不仅不利于监督，且不符合法律规定。乡镇人大办公室没有真正建立起来，闭会期间，实际上只有人大副主席抽出部分时间，唱“独角”戏。一些地方，人大主席团成员变动过快。比如，某县乡级人大换届才一年半，先后有18个乡镇的人大主席作了调整，占37.5%，11个乡镇人大副主席作了调整，占22.9%。人员变动过快，给乡镇人大工作带来了诸多不便，乡镇人大主席团职责难以履行。

    (六)工作基础薄弱，经费困难。部分乡镇党委对人大工作支援、重视不够，乡镇人大工作基础十分薄弱。专职工作人员缺乏，专项工作经费要么未列入预算，要么预算数额较少，不能满足基本的工作需要。很多乡镇人大办公条件无力改善，连人代会会议经费都不能及时足额保障，更不用说代表培训、基层代表活动的误工费用，工作开展缺少“底气”，代表履职主要靠自觉，影响了乡镇人大工作的正常开展。

    三、对策与建议

    人民代表大会制度，特别是乡镇人大正处在完善和发展阶段。改进和加强乡镇人大工作，对于加强基层民主政治建设，保障农村广大人民群众当家作主政治权利的实现，促进乡镇各项工作的开展，推动我市“实施四大战略、推进五个突破，打好老区建设发展翻身仗”具有重要的作用。党的“十七大”后，新形势对人大工作和建设提出了更高的要求，针对当前工作中存在的问题，提出以下建议：

    (一)进一步提高认识，切实加强对乡镇人大工作的领导。乡镇人大和各级人大一起，构成了我国国家权力机关的完整体系。一个体系的完备，不取决于最强的一环，而取决于最弱的一环。最弱的部位正是更需要改进和加强的环节。我国五级人大代表中，乡镇人大代表占了百分之七八十。乡镇人大作用的实际发挥，对于人民代表大会这一根本政治制度的稳定和权威来说，关系重大。农民是最讲实际的，广大农民对我国的人民代表大会制度的体会，首先不是来源于理论上的认识，看你宣传得怎么样，而是来自于对社会实践结果的检验，看他身边的人大代表是不是替人民办事。因此，要使人民代表大会制度在广大农村扎下根来，不仅要在法律上规定它的地位，更要在实际工作中强化它的效能，这就要求县区、乡镇党委一定要提高思想认识，要把加强和改进乡镇人大工作当作落实我国根本政治制度、巩固基层政权建设、实现人民当家作主的头等大事来抓。要把乡镇人大工作摆上重要的议事日程，定期听取人大主席团工作汇报，注重解决乡镇人大工作中的具体困难和问题，及时向人大主席团提出任务和要求。要从提高党的执政能力的高度，善于通过发挥乡镇人民代表大会和人大主席团的作用，依法决定本区域经济社会发展中的重大问题，有效化解发展中的矛盾，维护一方稳定，促进一方发展。要纠正专职人大主席、副主席常年包抓政务性工作等不恰当的做法，确保他们有足够的时间、精力来抓好本职工作。乡镇政府领导要摆正位置，积极主动配合，自觉接受人大监督。

    (二)依法规范程序，全面提高乡镇人代会质量。各地应严格按照法律规定，每年至少召开一次乡镇人民代表大会，规范乡镇人代会会议程序，不断提高会议质量。

    1、认真做好会前准备。一是乡镇人大主席团要做好会议的组织准备。人民代表大会会议是本行政区域内最具权威性的会议，从形式到方法，从程序到内容，法律都有明确规定。主席团要在征求乡镇人大代表和本级人民政府意见的基础上，拟定会议议程草案和日程安排，确定会议召开的时间并发布通知，做好会议筹备工作。二是做好会议文件的准备。督促本级人民政府准备好提交会议审议的工作报告，将主席团工作报告等材料一并提前发给代表，使代表对报告中涉及的重大问题，提前介入，进行调查、论证，做到会中审议时心里有数。三是要组织代表围绕会议议题进行视察、调查和走访选民。通过这些活动，使代表全面了解乡镇工作情况，听取选民对乡镇政府的批评、建议和意见，以及对国家政策、法律执行情况的意见和要求，为审议各项工作报告和议案作准备，增强议政能力，提高会议质量。

    2、会中做到依法办事，充分发扬民主。(1)严格依法办事。坚持依法办事是开好乡镇人代会需要解决的一个突出问题。从实际情况看，一些乡镇在举行人代会时，没有认真遵循法律的规定。有的无故拖延会期，并随意缩减会议的时间；有的代表到会不过半数就开会。少数乡镇的人代会是“半天会，两餐饭，听完报告会就散”，人大代表缺少时间去讨论、审议和决定本乡镇的重大事项，根本谈不上代表作用的发挥。笔者认为，乡镇人代会会期起码要有两天以上，如果有选举任务，会期还应延长，这样才能保证人大代表有较充足的时间依法履行职责。人民代表大会举行会议时，必须达到法定人数；会议的议程、日程必须经过与会全体代表讨论通过。乡镇人代会一般应安排四项议程，即听取和审议政府工作报告；审查和决定本行政区域内的经济、文化和公共事业的建设计划；审查和批准财政预算和预算执行情况的报告；听取和审议人大主席团工作报告。会议各项议程的实施必须严格按法定程序进行。(2)充分发扬民主。充分发扬民主是开好人代会最基本的原则，乡镇人代会应把发扬民主放到重要的位置。一是要让代表充分发表意见。为使会议开得生动活泼，除了分组审议外，还可以采用大会发言等形式。二是要尊重人大代表运用质询权。这是法律赋予人大代表的权利，也是发扬民主，对政府进行监督的一种重要形式。一些地方的实践证明，开展询问和质询活动，对于促使政府克服缺点，纠正错误，改进工作起到了积极的作用。三是要提高人代会开放程度。这是政务公开的重要内容，也是由人代会的性质决定的。在召开人代会前，通过多种方式公布会议召开的时间，宣传会议召开的目的、意义和主要任务，营造一定的声势，引起广大人民群众的关注。在会议期间，集中宣传会议的各种重要活动和进展情况，及时反映代表的发言，特别是不同意见，使广大人民群众对人代会会议有一个比较全面的了解。同时，采取有效形式，组织选民旁听大会，扩大公民有序的政治参与。

    3、切实增强乡镇人代会会议实效。注意实效是开好乡镇人代会的基本要求。如果人代会会议只在形式上轰轰烈烈，而在实际上不解决问题，必然要损害权力机关的形象和声誉，挫伤人民当家作主的积极性。提高乡镇人代会会议的实效，一是要通过保证会议时间和合理的会议程序，纠正开应付会和过程会的做法。乡镇人代会会议规模小，代表人数少，会期短，会议要突出中心，重点解决一至二个事关本乡镇全局性的，迫切需要解决，而经过努力又能办到的重大问题。二是从大会主席团到各种工作机构都要精干，不搞形式主义，会议程序要力求切实有效，不搞繁文缛节。三是必要时，可以对人代会上的各类报告进行票决，以增强决定的公信力。

    (三)加强制度建设，发挥乡镇人大主席团的作用。各地乡镇人大主席团应进一步完善工作制度，规范工作内容，围绕地方党委的工作重心和本区域经济社会发展的重点，切实履行各项职责。一要增强责任意识，依法开好主席团会议。搞好乡镇人大工作，人大主席的作用至关重要。乡镇人大主席和人大工作人员要振奋精神，转变思维方式，消除“二线工作”和“无所作为”的陈旧观念，积极适应民主法制建设的新形势，在其位、谋其政，增强做好乡镇人大工作的主动性和积极性，增强履职为民的使命感。要严格执行《四川省乡镇人大主席团工作条例》，认真履行乡镇人大主席团和人大主席、副主席工作职责，每季度至少组织召开一次主席团会议。二要完善工作制度，加强规范化建设。乡镇人大应建立健全主席团例会、主席团成员联系代表、代表联系选民、代表小组活动、办理来信来访、办理代表议案、建议、批评和意见以及组织代表视察等制度，建好选民登记簿、代表小组活动记录簿、主席团会议记录簿、来信来访登记簿、代表议案、建议、批评和意见及办理登记簿、文件登记簿、和代表花名册，实现工作规范有序。三要围绕党委工作中心，积极履职行权。人大主席团会议要切忌开成乡镇党委、政府的工作会议。人大主席团应针对本行政区域实际，把本乡镇带倾向性、长远性、全局性的重大问题作为审议、决定和监督的重点。当前，农村社会深刻变革，各类矛盾凸显，人民群众关注的热点、难点问题不断增多，乡镇人大主席团要善于通过乡镇人大协调各种利益和矛盾，把事关全乡镇的重大决定变为全乡镇群众的共同奋斗目标，变为群众的自觉行动。要适时召开主席团会议，听取工作汇报，进行工作评议，组织代表视察和开展相关检查，强化对政府及职能部门的工作监督，提出改进意见，督促有关部门转变作风，整改落实，推动法律法规和上级人大决议决定在本行政区域内的贯彻实施，为促进当地经济社会快速发展，维护地方稳定提供强力的保障。

    (四)做好代表工作，提高代表履职能力。人大代表是人民代表大会的主体。乡镇人大主席团的立足之基和力量之源，就在于密切联系代表，确保代表作用的充分发挥。乡镇人大主席团工作的重要内容，就是密切联系代表，为代表依法行使职权服务。一是要使代表知情知政，为代表履职行权提供方便。为代表履行职责提供必要的物质保证，着力抓好对代表的学习培训工作，全面提高代表素质，逐步改变乡镇人代会一结束，人大代表就失去联系和作用的现状。要关心代表的生产生活，帮助代表解决工作和生活中的实际困难，让他们积极投身到人大工作中来。二是要采取多种有效形式组织代表开展活动。围绕当地经济发展、基础设施建设、新农村建设、农村社会保障等，组织代表开展各类调研、视察等活动，推动乡镇各项工作更好地开展。倡导每个代表为经济发展提一个好建议，为选区办一件实事，协助解决所在村、组群众关心的一个热、难点问题，以自己的模范行为带动广大群众融入到“三个文明”建设中去。三是认真办理代表的建议、批评和意见。乡镇人大主席团应尽可能让人大代表在人代会前把意见和建议提出来，协调乡镇负责人在人代会议期中及时进行答复，会后跟踪办理情况，并在下次人代会上报告办理结果，增强对办理部门的约束力，增强办理效果。

    (五)强化组织保障，推动乡镇人大工作再上新台阶。首先，要健全乡镇人大工作机构，配齐配强乡镇人大主席、副主席和工作人员。没有按规定配备乡镇人大主席或副主席的，应及早配备。二是要进一步优化乡镇人大主席团成员结构。各地应按照法律的相关规定，不安排政府序列工作人员进入乡镇人大主席团；应增加有管理地方事务能力的农村、街道代表进入主席团。届期内，乡镇人大主席团成员应相对稳定，以保持工作的连续性；主席团成员出缺，需及早补选。乡镇人大主席团应配备专(兼)职工作人员1-2名。三是要进一步改善乡镇人大工作条件，落实好专门的办公场所和工作经费，配备必要的工作设备。各地乡镇人代会、主席团工作经费，代表活动经费应列入财政预算，并实行专项管理。要关心乡镇人大干部的成长，工作成效突出的，适时交流、提拔使用，激发人大工作活力。县区人大常委会需进一步加强对乡镇人大工作的联系和指导，加强对乡镇人大工作人员特别是新进人员的培训，加强信息交流，采取切实有效措施，推进乡镇人大工作健康有序发展。（作者单位：四川省巴中市人大常委会研究室）