关于逐步实行城乡按相同人口比例
选举人大代表问题的思考 

    党的十七大报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。这一建议对于缩小城乡差距、实现公民政治权利平等、维护社会公平正义，具有十分重要意义。将这一建议通过法定程序转变成国家意志，还有大量工作需要我们深入调研并提出具体实施意见。下面结合地方人大代表选举工作实践，就这一问题谈点学习体会与思考。

    一、可否一步到位实现城乡人大代表所代表的人口数比例1:1？

    以福建省人大代表名额分配为例，在代表总名额不变的情况下，如果由1:4改为1:1，原来一些农村人口较多的地区应选代表名额会大幅增加，而一些城市人口较多的地区应选代表名额会大幅减少。改变城乡人大代表所代表的人口数比例，实际结果是调整地区间代表名额的分配比例（见表１、图１）。

表1　代表名额测算 单位：人
行政区域名称	总人口	城镇人口	农村人口	城乡人口比例	现有名额	按1:2测算		按1:1测算
						分配名额	增加值	分配名额	增加值
福州市	6227327	2377961	3849366	1:1.62	89	83	-6	80	-9
厦门市	1603838	1092390	511448	1:0.47	27	26	-1	21	-6
漳州市	4591355	1303768	3287587	1:2.52	55	57	+2	59	+4
泉州市	6704022	1930335	4773687	1:2.47	75	84	+9	85	+10
三明市	2686354	824001	1862353	1:2.26	38	34	-4	34	-4
莆田市	3069735	593210	2476525	1:4.17	33	36	+3	39	+6
南平市	3052729	1053455	1999274	1:1.90	44	40	-4	39	-5
龙岩市	2875169	856026	2019143	1:2.36	36	36	0	37	+1
宁德市	3280962	896355	2384607	1:2.66	39	40	+1	42	+3
合　计	34091491	10927501	23163990	1:2.12	436	436	0	436	0
说明： 1、人口数系福建省2006年末户籍人口数。 2、福建省人大代表总名额为561名，扣除省提名和预留名额95名、驻闽部队28名、金门县2名，分配给各市的名额共436名。 3、按1:2测算，城镇每5.16万人选1名代表，农村每10.32万人选1名代表。 4、按1:1测算，每7.82万人选1名代表。

 

 

    图１　代表名额对比

    根据以上测算，我对目前情况下确定城乡人大代表所代表的人口数比例，提出以下三点建议：

    一是现在就一步到位将全国各级人大代表中城乡每一代表所代表的人口数比例统一为1:1的条件尚不成熟。我们要清醒地看到，我国并没有走出社会主义初级阶段，人口多，底子薄，城乡发展和地区发展不平衡的状况并没有根本改变，建议全国人大在修改选举法时，全国五级人大城乡每一代表所代表的人口数比例不要一刀切，地方四级人大代表的比例授权由省级人大常委会根据本地城乡人口比例的实际情况，按照人大代表中城市代表与农村代表比例接近1:1的原则，在1:4、1:3、1:2和1:1中分别确定适合当地不同区域的具体比例。例如，福建省城乡人口比例为1:2.12，接近1:2。如果将城乡每一代表所代表的人口数比例确定为1:2，就可以使省人大代表中城市代表与农村代表的比例接近1:1。换言之，规定农村每一代表所代表的人口数二倍于城市，就可使代表总名额中分配给城市与农村的代表名额大体相等。这样确定比例，与选举法立法思路和当前省情比较符合，不会造成地区之间代表名额过大变化，实际工作中各方面容易接受。

    二是城乡人大代表所代表的人口数比例，需要根据国情、地情，综合考虑不同地区政治、经济、文化等社会发展情况确定。代表结构要有利于提高代表整体素质，有利于国家权力机关有效运行。例如，按1:1分配，福州市将减少9名，占10%；厦门市将减少6名，占22%。作为福建省政治、经济、文化中心的省会福州市和经济特区的厦门市，各方面代表人士比较集中，在代表总名额不变的情况下，过多减少他们的代表名额，一般而言会影响人民代表大会的广泛性、代表性，降低代表整体结构的合理性。如果按1:2分配，福州市将减少6名，不到7%；厦门市将减少1名，不到4%。这样的调整，可以兼顾逐步缩小城乡差别、地区差别和保证代表整体素质的要求。

    三是城乡人大代表名额的差别，需要通过逐步消除户籍、身份等方面的制度性障碍来解决。福建省2002年实行户籍制度改革后，户籍管理实行“一元制”，取消了农业户和非农业户划分，统一为居民户。同一个地区，由于户籍制度改革前后城乡人口的界定标准不同，因此统计出的城乡人口数也不同。据了解，全国有近半数的省份进行了户籍制度改革，假设全国人大代表的名额重新分配，那么只要城乡人口比例不是按1:1分配，就会由于城乡人口界定标准不同，出现分配同一级代表名额在不同地区执行双重标准的情况，是不合理的。此外，本地户籍人口不包含外来流动人口，外来流动人口在流入地参选没有法定的代表名额来源。例如，福建省晋江市本地户籍人口近104万，外来人口有60多万；外省有的地方，外来人口已经超过本地人口。按照现行法律规定，计算代表名额的人口数是不包含外来人口的。如果外来人员大量参选，必将挤占当地居民的代表名额，会引起当地居民的不满和抵制，产生社会矛盾。

    二、如何促进城乡代表的构成比例更加合理？

    改革开放以来，我国的社会阶层结构发生了深刻的变化，呈现出了多元化的发展方向，并正在向与现代化经济结构相适应的现代化社会阶层结构方向转变。社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式多样化，非公有制经济不断壮大，就业人员越来越多，社会影响越来越大，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等新的社会阶层。这些新的社会阶层和社会利益群体之间，以及这些新的社会阶层和社会利益群体与工人、农民之间，利益关系的重新调整，利益获取此消彼长，人大代表结构也发生很大变化。因此，研究新情况、新问题，科学地界定和划分代表构成，合理提出与社会各阶层地位相当的代表比例要求，保证一线工人、农民占有适当比例，实现当选代表具有广泛性、代表性，是摆在我们面前迫切需要解决的问题，具有十分重要的现实意义。

    1、代表结构需要进一步改进和完善。

    改革开放前，我国实行的是建立在阶级分析基础上的身份分层、政治分层，在城乡分割的户籍制度下，出生在农民家庭的人，一般只能从事农业，身份只能是农民；出生在工人、干部家庭的人，一般就是工人和干部。反映在人大代表构成上，按身份划分为工人、农民、干部、知识分子、解放军五种。

    改革开放后，据有关调查资料显示，农民已经不再是原来意义的农民了，真正务农的农民只有40%左右。工人、农民通过分化产生了个体工商户、私营企业主，出现了“老总”、“老板”、“下岗工人”、“农民工”，等等，继续沿用按身份划分的人大代表结构分类，已经明显不能适应新情况。为此，全国人大在2002年后全国县乡人大换届时，提出了按职业构成和行业构成的代表分类。在2006年后全国地方四级人大换届时，提出了按新的职业构成的代表分类。2008年初全国人大换届时，进一步明确划分为公务员、社会团体负责人、国有企业负责人、非国有企业负责人、工人、农民、教育工作者、科技工作者、文化体育工作者、卫生工作者、金融业工作者、解放军和武警、其他等十三类。

    以福建省人大代表为例，按2008年初的代表构成分类统计，公务员比例最高，占43.8%；非国有企业负责人比例次高，占11.4%；工人占6.1%；农民占9.4%（见图2）。

    图2代表构成分析

    代表中，来自生产一线的工人、农民偏少；公务员、非国有企业负责人偏多。代表结构方面，教、科、文、卫划分过细，其实同属于专业技术类；公务员划分过粗，实际上领导干部与办事人员的利益诉求不同，分别划分更好。由此可见，合理划分和界定代表构成，保证社会各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，还有许多工作需要进一步改进和完善。

    2、建议代表构成借鉴十大社会阶层划分。

    人大代表是国家权力机关组成人员，代表构成要兼顾精英治国与保护弱势群体，妥善处理效率与公平的关系，既保证国家权力机关有效运行，又保障不同社会阶层在国家权力机关中都有自己的代表。因此，各界别的人大代表名额不能简单按人口比例分配，要综合分析人大代表选举结果统计数据，科学测算分配社会各阶层在各级人民代表大会中的席位，让统计数据为指导选举实践服务。

    在代表构成划分方面，建议借鉴“中国社会科学院陆学艺教授领导的‘当代中国社会阶层研究’课题组提出的以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源占有状况为标准，将当代中国社会划分为十大阶层（见图3）”的方

 

    法。将代表构成划分为：国家与社会管理者，经理人员，私营企业主，专业技术人员，办事人员，个体工商户，商业服务业员工，产业工人，农业劳动者，城乡无业、失业和半失业人员，并结合人大工作实际，增加解放军和武警。

    三、如何提高公民的政治参与意识？

    按照现行法律规定，县乡两级人大代表由选民直接选举。从各地选民登记情况看，主动到选举工作机构登记的选民还是少数，大量的是由工作人员上门登记选民。参选率高是靠各级加强组织领导和选举工作人员的责任心及辛勤劳动来保障。如何进一步提高公民的政治参与意识，变登记选民为选民登记，我认为要从以下两方面着手：

    一是对广大选民进行教育、引导，使他们更好地知道自己的民主权利和如何依法行使自己的民主权利。让他们认识到，如果忽视和放弃了选举，就等于放弃了自己手中的权力。当人民群众重视和正确行使自己的选举权的时候，就会发现人民的权力其实就在自己手中。

    二是提高党委领导能力和执政水平，切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。严格依法实行差额选举各级人大代表的规定，党组织对自己提名推荐的人选要有信心，所提名的人选要经得起检验。政党团体提名与代表或者选民联合提名，两个提名主体具有同等法律效力，应当同等介绍候选人情况，依法选举结果应当予以尊重。一旦变安排性的选举为竞争性的选举，选举结果与选民的利益直接相关，公民的政治参与意识就会大大增强。

    人大代表选举是我国民主政治的一个窗口。民主与平等，受到一个国家的政治、经济、文化发展水平制约，不能超越国情实际。城乡选举权的完全平等，不会一蹴而就，只能逐步实现。现在，我们应当向着进一步扩大公民有序政治参与、保障人民权益和维护社会公平正义的方向去积极探索与实践。（作者系福建省人大常委会人事代表工作室选举任免处处长）