感受十届全国人大常委会的代表工作

    吴邦国委员长在今年3月8日十一届全国人大一次会议上所作的全国人大常委会工作报告中，对十届全国人大常委会的代表工作给予了充分肯定，指出“十届全国人大常委会高度重视发挥代表作用，形成和完善了一套支持和保障代表依法行使职权的制度和办法，代表工作迈上新台阶。”应当说，十届全国人大常委会代表工作基础牢固、制度规范、方法创新、求真务实，有许多新的亮点，有很多新的进展。

    破题：充分发挥代表的作用

    十届全国人大常委会承前启后，把代表工作做为常委会工作的基础，在充分发挥代表作用方面浓墨重彩，努力写出一篇好的文章。

    吴邦国委员长上任伊始，就在一些场合强调，要注意充分发挥代表作用。他还特别就如何发挥好代表作用问题，身体力行，组织常委会有关部门深入地方专门进行调查研究。

    2005年5月，中共中央以文件形式转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，即9号文件。这个文件把代表工作和常委会制度建设提到了前所未有的高度，特别是对进一步规范代表工作、发挥全国人大代表作用作出了明确的规定。包括规定保障代表的知情权，提高代表审议议案、报告的水平和效能；改进代表议案工作，提高议案提出和处理的质量；完善有关工作制度，提高代表建议、批评和意见提出及处理的质量；加强和规范代表在大会闭会期间的活动，增强代表活动的实效；为代表在大会闭会期间的活动提供必要的条件和保障等。这个文件，是一个具有里程碑意义的文件；这些规定，对于在新形势下进一步做好代表工作，具有十分重大的意义。

    吴邦国委员长在连续两年的代表常委会向十届全国人大会议所作的工作报告中，都把代表工作放在第一位的工作来讲，并详细地阐述了进一步发挥代表作用，支持和规范代表依法履行职责的问题。突出的是充分发挥代表作用，因为这是做好代表工作的关键，也是常委会的基础性、经常性、艰巨性的工作。

    破题，只是一篇文章的开始。几年来，全国人大常委会为了做好代表工作这篇大文章，在充分发挥代表作用方面付出了比以往更大、更多的努力，不断夯实了代表工作的基础。

    规范：用制度保证代表作用的发挥

    没有规矩，不成方圆。制度是带有根本性的。代表工作卓有成效的进行，代表作用充分的发挥，必须要有制度保证，使各项具体工作规范化、程序化。

    中央9号文件明确提出，要充分发挥代表作用，建立健全代表依法履行职责的各项具体制度。为了贯彻落实文件的要求，在深入调查研究和广泛征求意见的基础上，全国人大常委会委员长会议原则同意并由办公厅印发了多个配套性相关工作文件，从工作层面上加强为全国人大代表提供服务和保障的各项工作，努力把代表工作纳入规范化、制度化轨道。

    《关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》：进一步明确了代表在会议期间的主要工作和闭会期间的主要活动，明确了代表参加闭会期间活动的权利和义务，明确了代表活动的组织及有关安排；强调了代表在闭会期间以集体活动为主、以代表小组活动为基本形式，提出了每年年中进行一次专题调研，要保障代表知情权；增加代表活动经费，在省级人大常委会办事机构设立全国人大代表联络处等。

    《全国人民代表大会代表议案处理办法》：进一步明确了代表议案的基本要求，对代表议案的提出和处理作出了明确规定，以保障代表依法行使提出议案的权利，做好代表议案工作。

    《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》：进一步明确了代表建议的基本要求，对代表建议的提出、交办、承办及办理的检查督促作出了明确规定，以保障代表依法行使提出建议的权利，做好代表建议工作。

    其他若干个配套性相关工作文件，也都从不同侧面、在不同程度上对保障代表依法行使职权、履行义务和发挥作用，作出了具体可行的规定。

    此外，全国人大常委会秘书长会议还通过了《关于全国人大代表学习培训工作的若干意见》等规范性文件。

    为了具体贯彻落实中共9号文件和配套性相关工作文件的要求，全国人大常委会机关的各个部门和单位，一些省级人大常委会代表联络工作部门，其他一些有关机关、组织，也都结合自己的工作实际制定或者完善了相关的工作制度，或者将实践中一些成熟的做法形成制度，努力为充分发挥全国人大代表的作用提供高质量、更周到的服务和保障。

    几年来的实践表明，支持和保障代表依法履职方面形成的一套规范化、制度化、程序化的做法，在保证代表充分发挥作用方面产生了不可估量的影响，保证代表工作上了一个新的台阶。

    创新：激活发挥代表作用的方式方法

    创新，是一个国家和民族发展的灵魂和动力，是一切制度具有生命力的必由之路和不贰法宝。代表工作也要螺旋式上升，不能老翻烙饼，在原地打转。

    积极探索代表依法履行职责的方式方法，不断创新发挥代表作用的方式方法，是十届全国人大常委会的一个工作重点。常委会依据代表法和中央9号文件的规定，结合工作实际，在原有的做法和经验的基础上与时俱进，使代表工作有声有色。

    1、采取保障代表知情权的各项措施

    全国人大常委会以及有关国家机关通过多种渠道、多种方式向代表提供各种信息，努力建立代表履职信息共享的平台。平时，通过传统的和现代的多种手段，拓宽各种渠道，传递代表知情知政所需要的各种信息资料，帮助代表更多地了解全局的情况。代表一年收到的各种书面材料就有20多种，包括有关国家机关的公报、常委会工作计划和安排及会议情况、国民经济与社会发展资料、本选举单位政治经济与社会发展有关情况通报等。十届的每次人代会之前，常委会除了认真组织代表听取国务院有关部委和最高人民法院、最高人民检察院有关工作的报告会等外，还分别组织代表认真讨论了宪法修正案草案、反分裂国家法草案、党中央关于制定“十一五”规划的建议和国务院关于“十一五”规划纲要草案、物权法和企业所得税法草案等，为代表做好会议上的审议工作作出准备。常委会还在去年人代会前组织了6个讲解小组，赴各地协助代表搞好 “两法”草案的讨论。

    2、扩大代表对常委会活动的参与

    这一方面也为代表知情知政创造了机会，另一方面也进一步加强了常委会和代表的联系。几年来，大幅增加了列席常委会会议、参加执法检查和工作调研的代表名额，有关专门委员会的立法、监督工作调研以及代表议案和建议办理等活动也积极吸收代表参加，常委会有关办事机构及时向代表通报全国人大常委会的有关工作。十届全国人大代表共有663人次应邀列席了常委会会议，1700人次参加执法检查和立法调研。“努力使代表与常委会零距离”，一家中央媒体曾这样评价这项工作。

    3、改进代表议案的提出和办理工作

    在全国人代会期间，专门对代表提出议案的工作提出具体要求，包括代表议案需要在内容上属于全国人大的职权范围，在形式上有案由、案据和方案三个要素，注意区分议案与建议、批评和意见的界限，联名提出议案共同负责等。这几年的人代会上，各代表团都有专门工作人员负责这项工作，会议还专门安排半天时间由代表讨论联名提出的议案，改变了以往将一些代表议案改为代表建议的做法。

    对大会主席团交付审议的代表议案，全国人大有关专门委员会与国务院有关部门共同商议办理，在调查研究的基础上召开会议提出处理意见。特别是注意通过多种方式或者途径加强与代表的联系和沟通，认真听取代表的意见，增强办理工作的针对性。对涉及群众切身利益、数量比较多的议案，召开专题座谈会，与领衔代表和有关单位负责人共同研究办理。还注意了把代表议案办理工作与常委会的立法以及调研和执法检查等活动结合、与常委会和有关专门委员会的工作结合、与代表在闭会期间的活动结合等。这一届，代表提出的3772件议案都已经得到认真办理，办理的数量和质量较往届有很大的提高。

    4、改进代表建议、批评和意见的提出和办理工作

    全国人大常委会办公厅、有关专门委员会和代表建议承办单位与全国人大代表一起，主要从代表建议的提出、交办、承办、督办这四个环节上努力，来改进代表建议的提出和办理工作。

    全国人大常委会办事机构以及有关方面采取了多方面的措施，为代表知情知政、提出高质量的建议提供条件，当好参谋、助手。人代会上，有专门的工作人员负责代表建议的提出工作；闭会期间，有关方面也为代表提出有份量的建议做了大量工作。代表建议实行了统一交办制度，在对代表建议加强综合分析的基础上召开交办会，明确任务、提出要求，每年还确定出若干项内容的建议重点办理。承办机关、组织认真研究处理代表提出的建议，严格办理程序，建立健全责任制，加大承办力度，加强与代表的沟通与联系，并负责地答复代表。全国人大常委会办公厅以及有关机关、组织还对代表建议办理工作进行督促检查，实行了重点办理的建议由全国人大专门委员会进行跟踪督办制度，一些建议还实行了跨年度的跟踪办理。全国人大常委会办公厅、国务院办公厅努力做好代表建议办理的组织、协调、服务工作，还会同有关承办单位邀请全国人大代表实地调研，建立健全代表建议答复反馈机制，推动建议的办理。这一届，有关机关、组织共办理了全国人大代表在人大会议期间提出的建议29323件，还认真办理了代表在闭会期间提出的一些建议，不仅办理数量大大超过往届，而且办理质量也比以往提高。从改进代表建议办理的实践过程和结果来看，健全制度是基础，加强沟通是重要环节，突出重点是有效方法，注重解决问题是关键。

    5、加强代表闭会期间活动的组织

    全国人大常委会进一步拓宽了代表联系人民群众的渠道，支持代表积极参加原选举单位安排的活动和加强全国人大代表与地方各级人大代表之间的联系与沟通。常委会重视代表的视察工作，在这方面做了大量改进工作，共有9000人次代表参加了集中视察。为了使代表进一步了解国家经济建设和社会发展全局的有关情况，还组织了东西部之间的全国人大代表的考察学习活动。三年来，委托各省级人大常委会组织本选举单位的全国人大代表，在每年年中进行了一次时间为一周左右的专题调研活动，为代表依法履行职责，酝酿、起草、提出高质量的议案或者建议作准备。共有5354人次的全国人大代表参加了专题调研活动，共提交专题调研报告490篇。建立健全了全国人大代表小组工作制度，不断完善代表小组的组织活动方式。代表们也普遍注意依法开展闭会期间活动，通过多种方式、多种渠道保持与人民群众的密切联系，了解和反映他们的意见和要求，努力处理好本职工作与代表依法履职的关系。解放军的全国人大代表活动、港澳和台湾的全国人大代表活动，也都具有自己的特点。

    全国人大常委会还着手开展对代表的系统培训，先后举办了6期代表履职培训班、3期代表专题学习研讨班、3期代表履职交流研讨班和两期少数民族代表培训班，有1050名全国人大代表参加；还分别为港澳全国人大代表举办了法制讲座。常委会办公厅开展了代表依法履职经验的总结工作，加强了对代表履职情况和事迹的宣传工作，包括近两年在全国人代会期间组织媒体集体采访全国人大代表等。还专门召开视频工作会议，对当年的全国人大代表闭会期间活动作出全面部署。

    全国人大常委会还为做好新的一届全国人大代表的选举工作，做了大量艰苦细致的相关工作，努力使新一届代表的选举工作在党的领导下依法顺利进行。

    6、为代表依法履行职责提供服务和保障

    全国人大常委会有关办事机构尽职尽责地为代表依法履行职责服务，代表的服务和保障工作明显得到加强。为加强与全国人大代表的联系，在各省级人大常委会办事机构设立了全国人大代表联络处，90多名具体参加工作的同志为代表开展活动、履行职责提供了周到、细致的专门服务。代表活动的经费有了较大幅度的增加并及时下拨，同时加强了经费管理。还采取措施依法保障代表活动时间和应享有的各项待遇的落实。全国人大常委会办公厅在有关办事机构还增设了代表议案建议办理处，加大了这方面工作的力度。

    务实：注重代表作用的实际效果

    生根、发芽、开花、结果，这是许多植物生长的规律。这一届的代表工作注重过程，更注重实际的效果。求真务实，是我们各项工作的一项基本要求，也是代表工作的必然要求和客观标准。

    中央9号文件明确提出，要充分发挥代表作用，进一步增强代表工作的实效。吴邦国委员长一次在评价全国人大常委会的代表工作时这样说：“深入贯彻落实中央9号文件精神，注重把办理代表议案同立法工作结合起来，把办理代表建议同推动工作结合起来，把扩大代表参与同提升常委会工作水平结合起来，把组织代表开展专题调研同提高议案建议质量结合起来，代表作用得到进一步发挥。”这里提到的“四个结合”，折射出这届全国人大代表工作的风采，彰显着代表工作在“巩固、完善、提高”上下功夫的过程中迈上了一个新的台阶。

    一是提高了代表审议工作的质量。由于在闭会期间加强了代表活动的组织，使代表对国情社情民情、对全国人大及其常委会职权范围内的重大事项以及国家经济与社会生活中的一些重大问题、对人大常委会和专门委员会的工作以及法律、法规执行和有关工作的情况等有了更深的了解，大大提高了代表在会议上审议议案和报告的水平和效能。代表提出的审议意见，更有利于党和国家各项事业的发展和人民群众根本利益的维护，最后保证集中多数代表的意愿和智慧形成会议的相关决议、决定。这一届全国人代会上的议案和报告，经过修改和完善，大都是高票通过。

    二是提高了代表议案、建议提出和办理工作的质量。代表议案、建议的提出，由偏重数量到以注重质量为前提，由范围太广到围绕全国人大及其常委会职权或者中央有关国家机关、组织职责提出，由一般的整理归纳到经过深入调查研究和认真思考提出，由主要以领衔人意志提出到联名提出的代表共同讨论负责提出，大大提高了议案、建议的提出质量。代表议案、建议的政治性、科学性、可操作性等都大大增强。

    代表议案办理的成效，体现在一些法律的通过、法律草案的审议和一些立法项目列入立法规划或者年度计划中，代表议案中许多合理的内容得到采纳。常委会会议审议的有关法律草案，就是在代表议案的基础上形成的。代表建议的办理工作也得到长足发展。以往代表建议办理工作中存在的“重答复、轻办理”、“最满意的答复和最不满意的落实同在”的现象等，已经得到了很大的克服。去年一项对代表反馈意见的统计显示，对代表建议答复表示满意和基本满意的占98.5%；代表建议所提问题已经解决和正在解决的占建议总数的比重逐年增加，去年已经达到76%。一批代表建议的重点办理，不仅解决了当前经济与社会生活中一些突出问题，也带动了其他建议的办理工作。近几年，全国人大常委会办公厅关于代表建议处理结果的报告，都正式列入常委会会议的议程。代表议案和建议已经成为一种重要资源得到有效利用，常委会以及有关机关、组织通过采纳代表议案、建议的相关意见来改进有关工作。

    三是增强了代表闭会期间活动的实效。代表知情知政的渠道和方式进一步拓宽，保障代表知情权的各项措施逐步落到实处。代表的视察工作向深度、广度方面发展，更加注重实效，使代表尽可能的掌握第一手的情况和材料。不少代表结合专题调研的情况，写出了质量比较高的议案或者建议。邀请代表列席常委会会议已形成制度，工作日趋规范化。参加常委会执法检查和立法调研等活动的代表，提出了许多很好的意见和建议，对常委会提高立法质量、增强监督实效以及改进其他工作发挥了重要作用。代表小组活动创造了一些好的经验，代表与人民群众的联系更加紧密。闭会期间各项活动的组织，在选好题目或者方式、搞好协调、改进方法、做好服务上下了很大功夫，常委会的办事机构做了大量工作。通过对代表履职的培训和总结交流，大大提升了代表工作水平，也为下一届代表履职积累了经验。

    四是进一步发挥了代表在人大常委会立法和监督工作中的作用。代表知情知政能力的提高，代表议案、建议作用的充分发挥，代表闭会期间活动实效的增强，使常委会的工作保持了旺盛的活力，提高了常委会立法的民主化、科学化水平，提高了常委会立法、监督以及其他工作的水平和效能。现在，常委会在制定立法和监督工作计划、拟定常委会会议议程等时，注意充分考虑代表所提议案、建议以及其他意见。起草和审议法律草案、进行执法检查以及开展其他常委会活动等时，邀请更多的相关代表参加。目前，代表参与常委会和专门委员会活动已经逐步制度化，代表参与立法和监督工作的作用提到进一步的发挥。

    一些连任的代表深有感触地说：这届代表履职意识、履职素质、履职成效明显高于往届，我们当代表是越来越会当，越来越想当，也感到越来越难当；人大常委会真正成为了“代表之家”。可以说，十届全国人大代表认真履行职责，积极参加会上的工作和闭会期间的各项活动，是满载而归；十届常委会认真开展代表工作，注重提高代表工作和活动的实效，提高代表工作质量，是硕果累累。有人曾经这样形容：这届代表工作之树是苗而秀、秀而实、实而硕、硕而多、多而久。

    党的十七大报告提出，要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。应当说，这届全国人大常委会代表工作取得的进展，集中到一点，就是努力坚持了这三者的有机统一，推进了自身相关制度的完善和发展。毫不动摇地坚持党对代表工作的领导，旗帜鲜明地坚持中国特色的人大代表制度，代表工作始终不渝的坚持密切联系人民群众，严格依照法律的规定来规范代表的履职行为，继续积极稳妥地推进代表履职形式和方法的创新，是十届全国人大常委会代表工作的主要收获。需要按照党的十七大报告要求的，保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，进一步充分发挥代表作用，更好地坚持和完善人民代表大会制度。（作者为全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员）