逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表
李伯钧
胡锦涛总书记在党的十七大报告中，强调坚定不移地发展社会主义民主政治。在谈到扩大人民民主，保证人民当家作主时指出，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。盛华仁副委员长在参加党的十七大代表团讨论时说，报告反映了全党全国各族人民的共同心愿，要贯彻落实报告的要求，通过调查研究，修改现行法律规定，使城乡人民拥有同等的民主选举权。应当说，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是我国社会主义民主政治发展的一大举措和重大进步。
一、原来不能实行城乡按相同人口比例选举人大代表
人大代表选举是我国民主政治的一个窗口。选举的平等性原则，是法律面前人人平等的宪法原则在选举中的体现，是选举的一条重要原则。按照这一原则，不仅每一选民在一次选举中只有一个投票权，而且相同数量的选民应当选举大致相同数量的代表，就是说要一人一票，一票一值。根据这一原则，要以所在行政区域的人口数和人大代表名额数平均进行测算，来分配和选举出人大代表。这些年来，选举平等原则中的一人一票我们早已做到并且做得比较全面、彻底，但一票一值我们没有完全做到。
1953年，我国诞生了第一部选举法。这部法律对我国各级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定，即自治州、县、自治县为4：1，省、自治区为5：1，全国为8：1。就是说，同一行政区域内每一代表所代表的人口数在农村与城市是不同的。同样选举出一名本级人大代表，在自治州、县、自治县的农村如果是4千人，在城市则是1千人；在省、自治区的农村如果是5万人，在城市则是1万人；在全国的农村如果是80万人，在城市则是10万人。邓小平同志在这部法律草案的说明中指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度。”当时之所以不实行城乡按相同人口比例选举人大代表，主要是考虑到我国的实际情况。我国是一个农业大国，农村人口占大多数。城镇相对农村来说，人口较少，而城镇在我国各地又往往是政治、经济、文化中心，是工人以及各界代表人物居住比较集中的地区。如果人大代表实行城乡按相同人口比例选举，人大代表的成分就会是大多数来自农村，工人以及其他各界的代表比例就会是很小，从而影响到人民代表大会的广泛性，不利于调动各方面的积极性。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，代表选举要体现工人阶级的领导地位，反映工业化发展的方向。1953年，我国当时的城镇人口只占全国人口总数的10.6%。如果农村与城市每一代表所代表的人口数相同，城乡按相同人口比例选举人大代表，可以想象那结果是个什么情况。
我国农村人口占大多数的局面，存在了很长一段时期。而且，受政治、经济、文化等状况发展的制约，我国的民主政治在相当长一个时期发展的也比较缓慢。1979年修改选举法时，对1953年的农村与城市每一代表所代表的人口数不同的规定就没有作出改变。
改革开放以来，我国的政治、经济、文化等各方面都有了长足的发展，城乡人口比例也发生了较大的变化。1995年，我国城镇人口占人口总数的比例就达到了21%。为了适应这一新情况的变化， 1995年修改选举法时，对原来的比例作了适当修改，缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的5：1、8：1，统一修改为4：1。就是说，同样的人口数，农村的人大代表名额是城市的四分之一。这符合当时我国的实际，又体现了民主渐进的原则，使我国的选举制度向更为平等的方向迈出了一大步。
二、现在可以考虑实行城乡按相同人口比例选举人大代表
这些年来，特别是近年来，一直有各种呼吁要求改变农村与城市每一代表所代表的人口数不同的比例的做法。包括在全国人代会上，经常有代表通过提出议案或者建议的方式，要求修改选举法的有关规定，尽快实行城乡按相同人口比例选举人大代表。一些学者更是对原来的做法提出了质疑，认为如果还继续实行下去，不仅使本来是多数的农村人口不能在作为国家权力机关的人大中得到充分代表，影响农民的诉求，对农民较多的省份和地方不利，不利于鼓励流入地更好地吸纳农民工等农村人口，而且缩减了人大和政府的授权基础，影响了人大和政府的威信和作用。
解决“三农”问题，是我们各项工作的重中之重，其中的一个重要要求，就是要巩固农业的基础地位，统筹城乡发展，保障农民利益，包括经济上、政治上、文化上等的应当与城市居民享有的平等的权利，调动农民的积极性。这些年来，我们已经通过取消农业税、实行农村合作医疗和农村义务教育等措施进一步维护了广大农民的经济上、文化上的权益，也通过村民自治等形式扩大了农村的基层政治民主，但还必须改变以农村与城市每一代表所代表的人口数不同比例为特征的城乡居民政治上不平等的局面。保障人权已被写入我国宪法，保障农民的作为公民基本政治权利的选举权平等非常重要。我们贯彻以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，不能忽略广大农民的政治权益，不能忽视广大农民的感受。
随着时间的推移，我国的经济与社会已经发生了深刻的变化，城乡差别日益缩小，农民的民主法制意识也在不断提高，为逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表创造了前提和基础。资料显示，1953年以来，我国城乡居民人数比例出现了此消彼长的变化。国家统计局根据2005年全国1%人口抽样调查数据推算，2006年底中国大陆，城镇人口数为5.77亿人，农村人口数为7.37亿人，农村人口占全国人口总数的56%。按目前城市化、工业化发展的势头，这个比例还会不断变化。用不了太久时间，城镇人口就会超过农村人口。根据党的十七大明确的全面建成小康社会的奋斗目标，到2020年，我国的城镇人口比重将明显增加。现在，一些地方已经或者正在酝酿取消农业人口，统称为‘居民户’，用“一元制”代替原来的“二元制”的户籍登记管理模式。在这种情况下，原来实行的农村与城市每一代表所代表的人口数不同的做法，不仅使广大农民的利益得不到保证，而且也越来越失去意义。
党的十七大明确提出，人民民主是社会主义的生命。政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标。要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，更好地保障人民权益和社会公平正义。党的十七大，已经向世人进一步宣示了我国尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的各种权利，为我们保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权提供了重要思想指导和理论基础。党的十七大提出的逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议，是中国共产党作为执政党审时度势，为确保每一具有选举权、被选举权的公民都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利所提出的一项重要建议。这一建议付诸实施，不仅可以解决农村人口不能和城市人口享有平等的选举权的问题，使广大农民的利益和意志在国家权力机关得到充分体现，同时也有利于顺利将大量农民工转变成工人，巩固工人阶级在国家政权中的领导地位，切实保障包括广大农民在内的广大人民群众的民主权利。这也是党的十七大提出的“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”的客观需要，将使人大代表更具有代表性、广泛性，发挥好代表的作用。从讲政治的角度来说，这顺民心、合国情，必将进一步扩大我国的社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，更好地构建社会主义和谐社会，因而是我国社会主义民主政治发展的重大进步。
三、城乡按相同人口比例选举人大代表要逐步实行
党的十七大提出的城乡按相同人口比例选举人大代表的建议，讲的是要“逐步实行”。
应当说，选举平等是要坚持的一个民主原则，但民主的发展是要受到一个国家当时的政治、经济、文化发展水平制约的，不能超越国情的实际。平等，只能逐步实现，期望明天一下子就实现选举权的完全平等，是不现实的。建国以来的历史也证明，适当缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，到最后完全实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是一个渐进的过程，需要逐步进行。
我国长期形成的城乡二元社会结构在短期内还不能完全改变，户籍制度改革也需要一个时间，经济与社会发展水平在地区间的不平衡也制约着民主进程的速度。而且，我国选举制度的不断健全、完善和发展，需要与政治体制改革总体进程相适应，与经济体制改革相比，政治体制改革更要循序渐进、积极稳妥。
还要充分考虑到推进这一进程带来的后果和社会影响，其中之一就是这将使选举出席各级人民代表大会代表名额以及代表的人口数等情况发生变化。例如选举六届全国人大代表时，根据的是8：1的规定，结果是农村每104万人选一名全国人大代表，城市每13万人选一名全国人大代表。选举九届和十届全国人大代表时，根据的是修改后的4：1的规定，结果分别是农村每88万人或者96万人选一名全国人大代表，城市每22万人或者24万人选一名全国人大代表。如果缩小这个比例，在代表名额总数不变的情况下，原来一些农业人口较多的省、自治区应选全国人大代表的名额会有增加，而一些城镇人口较多的省和几个直辖市应选全国人大代表的名额会有减少。最终的结果，就是农民代表的数量和比重增加，会直接影响到作为国家权力机关的人大作用的发挥和履行职责的效能。还要考虑到，我国的人大代表选举的直接选举和间接选举这两种方式，也会有不同的情况。还有一种情况，实行城乡同比例人口选举人大代表，可能使一些特殊地方或者群体的代表人数下降较多，而这需要作出特殊规定，保证其一定的代表名额。
新一届的从去年下半年开始的为期一年半的全国县乡人大代表选举工作将在今年年底结束，设区的市、自治州和省、自治区、直辖市的人大代表选举工作正在准备或者进行，全国人大代表也将于明年1月选出。就是说，全国各级人大的代表，一般都是在今年或者今年年底左右开始执行代表职务。人大代表实行任期制，代表一旦选出，就要执行代表职务五年，干满一届。从实际情况看，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，如果进展顺利和快的话，也只能在下一届了，就是说要在四五年之后。
逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议，现在还只是一个建议。要将党的这一的主张，通过法定程序转变成国家意志，还要做大量工作。现行选举法的有关条款肯定要修改，什么时候修改，如何修改，要进行大量的调查研究和科学论证，不是一蹴而就的事情。需要尽快启动立法程序。还要做好有关的宣传解释工作，特别要对广大农民进行教育、引导，使他们更好地知道自己的民主权利和如何依法行使自己的民主权利。
党的十七大提出的逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议，强调了“逐步实行”，体现的是一种求真务实的科学态度。我们要把思想和行动统一到党的十七大的精神上来，按照有关要求认真、扎实地做好相关工作，努力把逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议变成美好的现实。（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员）
一、原来不能实行城乡按相同人口比例选举人大代表
人大代表选举是我国民主政治的一个窗口。选举的平等性原则，是法律面前人人平等的宪法原则在选举中的体现，是选举的一条重要原则。按照这一原则，不仅每一选民在一次选举中只有一个投票权，而且相同数量的选民应当选举大致相同数量的代表，就是说要一人一票，一票一值。根据这一原则，要以所在行政区域的人口数和人大代表名额数平均进行测算，来分配和选举出人大代表。这些年来，选举平等原则中的一人一票我们早已做到并且做得比较全面、彻底，但一票一值我们没有完全做到。
1953年，我国诞生了第一部选举法。这部法律对我国各级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定，即自治州、县、自治县为4：1，省、自治区为5：1，全国为8：1。就是说，同一行政区域内每一代表所代表的人口数在农村与城市是不同的。同样选举出一名本级人大代表，在自治州、县、自治县的农村如果是4千人，在城市则是1千人；在省、自治区的农村如果是5万人，在城市则是1万人；在全国的农村如果是80万人，在城市则是10万人。邓小平同志在这部法律草案的说明中指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度。”当时之所以不实行城乡按相同人口比例选举人大代表，主要是考虑到我国的实际情况。我国是一个农业大国，农村人口占大多数。城镇相对农村来说，人口较少，而城镇在我国各地又往往是政治、经济、文化中心，是工人以及各界代表人物居住比较集中的地区。如果人大代表实行城乡按相同人口比例选举，人大代表的成分就会是大多数来自农村，工人以及其他各界的代表比例就会是很小，从而影响到人民代表大会的广泛性，不利于调动各方面的积极性。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，代表选举要体现工人阶级的领导地位，反映工业化发展的方向。1953年，我国当时的城镇人口只占全国人口总数的10.6%。如果农村与城市每一代表所代表的人口数相同，城乡按相同人口比例选举人大代表，可以想象那结果是个什么情况。
我国农村人口占大多数的局面，存在了很长一段时期。而且，受政治、经济、文化等状况发展的制约，我国的民主政治在相当长一个时期发展的也比较缓慢。1979年修改选举法时，对1953年的农村与城市每一代表所代表的人口数不同的规定就没有作出改变。
改革开放以来，我国的政治、经济、文化等各方面都有了长足的发展，城乡人口比例也发生了较大的变化。1995年，我国城镇人口占人口总数的比例就达到了21%。为了适应这一新情况的变化， 1995年修改选举法时，对原来的比例作了适当修改，缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的5：1、8：1，统一修改为4：1。就是说，同样的人口数，农村的人大代表名额是城市的四分之一。这符合当时我国的实际，又体现了民主渐进的原则，使我国的选举制度向更为平等的方向迈出了一大步。
二、现在可以考虑实行城乡按相同人口比例选举人大代表
这些年来，特别是近年来，一直有各种呼吁要求改变农村与城市每一代表所代表的人口数不同的比例的做法。包括在全国人代会上，经常有代表通过提出议案或者建议的方式，要求修改选举法的有关规定，尽快实行城乡按相同人口比例选举人大代表。一些学者更是对原来的做法提出了质疑，认为如果还继续实行下去，不仅使本来是多数的农村人口不能在作为国家权力机关的人大中得到充分代表，影响农民的诉求，对农民较多的省份和地方不利，不利于鼓励流入地更好地吸纳农民工等农村人口，而且缩减了人大和政府的授权基础，影响了人大和政府的威信和作用。
解决“三农”问题，是我们各项工作的重中之重，其中的一个重要要求，就是要巩固农业的基础地位，统筹城乡发展，保障农民利益，包括经济上、政治上、文化上等的应当与城市居民享有的平等的权利，调动农民的积极性。这些年来，我们已经通过取消农业税、实行农村合作医疗和农村义务教育等措施进一步维护了广大农民的经济上、文化上的权益，也通过村民自治等形式扩大了农村的基层政治民主，但还必须改变以农村与城市每一代表所代表的人口数不同比例为特征的城乡居民政治上不平等的局面。保障人权已被写入我国宪法，保障农民的作为公民基本政治权利的选举权平等非常重要。我们贯彻以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，不能忽略广大农民的政治权益，不能忽视广大农民的感受。
随着时间的推移，我国的经济与社会已经发生了深刻的变化，城乡差别日益缩小，农民的民主法制意识也在不断提高，为逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表创造了前提和基础。资料显示，1953年以来，我国城乡居民人数比例出现了此消彼长的变化。国家统计局根据2005年全国1%人口抽样调查数据推算，2006年底中国大陆，城镇人口数为5.77亿人，农村人口数为7.37亿人，农村人口占全国人口总数的56%。按目前城市化、工业化发展的势头，这个比例还会不断变化。用不了太久时间，城镇人口就会超过农村人口。根据党的十七大明确的全面建成小康社会的奋斗目标，到2020年，我国的城镇人口比重将明显增加。现在，一些地方已经或者正在酝酿取消农业人口，统称为‘居民户’，用“一元制”代替原来的“二元制”的户籍登记管理模式。在这种情况下，原来实行的农村与城市每一代表所代表的人口数不同的做法，不仅使广大农民的利益得不到保证，而且也越来越失去意义。
党的十七大明确提出，人民民主是社会主义的生命。政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标。要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，更好地保障人民权益和社会公平正义。党的十七大，已经向世人进一步宣示了我国尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的各种权利，为我们保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权提供了重要思想指导和理论基础。党的十七大提出的逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议，是中国共产党作为执政党审时度势，为确保每一具有选举权、被选举权的公民都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利所提出的一项重要建议。这一建议付诸实施，不仅可以解决农村人口不能和城市人口享有平等的选举权的问题，使广大农民的利益和意志在国家权力机关得到充分体现，同时也有利于顺利将大量农民工转变成工人，巩固工人阶级在国家政权中的领导地位，切实保障包括广大农民在内的广大人民群众的民主权利。这也是党的十七大提出的“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”的客观需要，将使人大代表更具有代表性、广泛性，发挥好代表的作用。从讲政治的角度来说，这顺民心、合国情，必将进一步扩大我国的社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，更好地构建社会主义和谐社会，因而是我国社会主义民主政治发展的重大进步。
三、城乡按相同人口比例选举人大代表要逐步实行
党的十七大提出的城乡按相同人口比例选举人大代表的建议，讲的是要“逐步实行”。
应当说，选举平等是要坚持的一个民主原则，但民主的发展是要受到一个国家当时的政治、经济、文化发展水平制约的，不能超越国情的实际。平等，只能逐步实现，期望明天一下子就实现选举权的完全平等，是不现实的。建国以来的历史也证明，适当缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，到最后完全实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是一个渐进的过程，需要逐步进行。
我国长期形成的城乡二元社会结构在短期内还不能完全改变，户籍制度改革也需要一个时间，经济与社会发展水平在地区间的不平衡也制约着民主进程的速度。而且，我国选举制度的不断健全、完善和发展，需要与政治体制改革总体进程相适应，与经济体制改革相比，政治体制改革更要循序渐进、积极稳妥。
还要充分考虑到推进这一进程带来的后果和社会影响，其中之一就是这将使选举出席各级人民代表大会代表名额以及代表的人口数等情况发生变化。例如选举六届全国人大代表时，根据的是8：1的规定，结果是农村每104万人选一名全国人大代表，城市每13万人选一名全国人大代表。选举九届和十届全国人大代表时，根据的是修改后的4：1的规定，结果分别是农村每88万人或者96万人选一名全国人大代表，城市每22万人或者24万人选一名全国人大代表。如果缩小这个比例，在代表名额总数不变的情况下，原来一些农业人口较多的省、自治区应选全国人大代表的名额会有增加，而一些城镇人口较多的省和几个直辖市应选全国人大代表的名额会有减少。最终的结果，就是农民代表的数量和比重增加，会直接影响到作为国家权力机关的人大作用的发挥和履行职责的效能。还要考虑到，我国的人大代表选举的直接选举和间接选举这两种方式，也会有不同的情况。还有一种情况，实行城乡同比例人口选举人大代表，可能使一些特殊地方或者群体的代表人数下降较多，而这需要作出特殊规定，保证其一定的代表名额。
新一届的从去年下半年开始的为期一年半的全国县乡人大代表选举工作将在今年年底结束，设区的市、自治州和省、自治区、直辖市的人大代表选举工作正在准备或者进行，全国人大代表也将于明年1月选出。就是说，全国各级人大的代表，一般都是在今年或者今年年底左右开始执行代表职务。人大代表实行任期制，代表一旦选出，就要执行代表职务五年，干满一届。从实际情况看，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，如果进展顺利和快的话，也只能在下一届了，就是说要在四五年之后。
逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议，现在还只是一个建议。要将党的这一的主张，通过法定程序转变成国家意志，还要做大量工作。现行选举法的有关条款肯定要修改，什么时候修改，如何修改，要进行大量的调查研究和科学论证，不是一蹴而就的事情。需要尽快启动立法程序。还要做好有关的宣传解释工作，特别要对广大农民进行教育、引导，使他们更好地知道自己的民主权利和如何依法行使自己的民主权利。
党的十七大提出的逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议，强调了“逐步实行”，体现的是一种求真务实的科学态度。我们要把思想和行动统一到党的十七大的精神上来，按照有关要求认真、扎实地做好相关工作，努力把逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议变成美好的现实。（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员）
责任编辑： 系统管理员
