“一府两院”专项工作报告的听取和审议
全国人大常委会法工委副主任 李飞
人大常委会围绕党和国家工作大局，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，是人大常委会行使监督职权主要的、基本的形式。监督法第二章专章规定了听取和审议“一府两院”专项工作报告，这是依据宪法和有关法律赋予人大常委会的监督职权，总结人大常委会实施工作监督的实践经验而作出的规范化、程序化的规定，对各级人大常委会做好这项工作，提高监督实效，促进“一府两院”依法行政、公正司法，保证人民当家作主地位，具有重要意义。
一、对“一府两院”工作实施监督是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权
监督法第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”人民代表大会及其常委会对“一府两院”工作实施监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权，是人大监督权的重要内容。
第一，人民代表大会及其常委会对“一府两院”实施监督体现了我们国家的国体性质。在我国，人民民主专政的国家性质决定，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督”。各级人民代表大会是由人民直接或者间接选举产生的，它受人民的委托行使国家权力，它产生其他国家机关，并授予它们管理国家、执行法律的权力，为了保证由它产生的国家机关忠实于法律、忠实于人民的意志和利益，人民代表大会及其常委会依据宪法和法律赋予的职权对“一府两院”实施监督，是人民通过他们选举产生的国家权力机关而实施的法律性监督，是人民行使国家权力的重要体现，是维护人民基本权利和根本利益的重要保证，是人民掌握国家权力这一社会主义民主的根本标志之一。
第二，人民代表大会及其常委会对“一府两院”实施监督是我们国家的政体和政权机关实行民主集中制原则的必然要求。人民民主专政需要构筑完善的国家机构体系，我国的国家机构体系是依照民主集中制原则组织起来的人民代表大会制。宪法关于国家机构的设置和职权的规定表明，在法律的制定和重大问题的决策上，由国家权力机关即全国人大和地方各级人大充分讨论、民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，明确地划分国家的行政权、审判权和检察权，实行分工负责，以提高工作效率。这样一种由人民代表大会统一行使国家权力前提下的各国家机构分工负责的政权组织形式，具有科学性、合理性，符合我国国情，具有中国特点。根据宪法的规定，全国人大和地方各级人大是国家权力机关，人民政府是权力机关的执行机关，是行政机关，行使国家行政权；人民法院是国家审判机关，行使审判权；人民检察院是国家法律监督机关，行使检察权。人民代表大会是全权性国家机关，它不仅直接行使宪法和法律规定的职权，还负责组织由它产生的其他国家机关，并将它们置于自己的监督之下，体现和保障了人民权力同国家权力的统一。人民代表大会及其常委会对“一府两院”实施监督，是代表人民对其他国家机关进行的最高法律效力的监督，以保证行政机关必须按照人民的意志行使行政管理权，保证人民法院、人民检察院必须按照人民的意志行使审判权和检察权。
第三，人民代表大会及其常委会对“一府两院”实施监督是依法治国，建设社会主义法治国家的重要保证。宪法规定，全国人大及其常委会负有监督宪法实施的重要职责；地方各级人大及其常委会负有在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规遵守和执行的重要职责。为了保证法律法规的正确实施，国家权力机关对行政机关实施监督，就是督促政府严格执行法律，保证政府机关及其工作人员在宪法和法律规定的权限范围内行使管理权，提高行政管理水平和效率，防止和清除官僚主义，防止行政机关及其工作人员滥用权力，全面推行依法行政，建设法治政府和责任政府。国家权力机关对审判机关和检察机关实施监督，就是促使司法机关严格依法办案，按照公平、正义的法律行使司法权，规范司法行为，防止司法权的滥用，促进司法公正，维护司法权威。国家权力机关对“一府两院”的工作实施监督，同时就是对“一府两院”工作的支持，它们执行人大制定的法律和作出的重大决定，目标、任务是共同的，国家权力机关应该支持它们依法行使职权，不代行行政权、审判权和检察权。
二、听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大监督的主要形式
1．依照宪法和有关法律规定，人大常委会的监督，包括法律监督和工作监督两个方面。(1)法律监督，是人大常委会对下一级人大及其常委会制定的地方性法规和发布的决议、决定，本级人民政府制定的行政法规和发布的决定、命令，最高人民法院和最高人民检察院作出的司法解释等涉及公民、法人和其他组织权利义务并且普遍适用的规范性文件是否符合宪法和法律所进行的监督。根据宪法和地方组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，以保证宪法和法律的权威，维护国家法制的统一。按照监督法的规定，全国人大常委会有权审查最高人民法院、最高人民检察院作出的同法律规定相抵触的司法解释，并依法作出处理。实施法律监督，主要形式是通过对法规、规章、决议、决定、命令和司法解释的备案审查实施监督。(2)工作监督，是人大常委会对“一府两院”在工作中是否正确实施法律和依法行使职权，是否正确贯彻国家的方针、政策，是否正确执行人大及其常委会作出的决议、决定的情况进行监督。工作监督包括：专项工作监督、计划和预算执行情况监督等。工作监督涉及多种形式：一是听取和审议“一府两院”的专项工作报告；二是审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会；发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；三是开展执法检查；四是受理人民群众的申诉、控告；五是询问、质询、特定问题调查；六是审议和决定撤职案。在上述实施工作监督的各种形式中，听取和审议“一府两院”的专项工作报告，是人大常委会行使监督权基本的、主要的形式。
2．听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大常委会监督的主要形式。按照宪法和法律的规定，人民代表大会每年举行会议听取和审议政府工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告，作出决议；审查和批准计划、预算及其执行情况报告，这是人大对“一府两院”全面工作的监督，具有宏观性、整体性。在人民代表大会闭会期间，人大常委会对“一府两院”工作的经常性监督，需要有其相应的监督形式。这是常委会作为人民代表大会的常设机关必须承担的法律职责。监督法规定，人大常委会每年选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，这是人大常委会加强监督工作，实施经常性监督的有效途径。
这种监督形式的特点是：(1)具有经常性。全国人大常委会每年至少召开六次会议；省级、市级和县级人大常委会每年都要召开六次以上的会议，有些地方根据实际工作的需要，召开八、九次会议。在常委会会议上听取“一府两院”的专项工作报告，可以对“一府两院”的工作实行经常性的监督，有利于加强人大监督的力度，将由它产生的国家机关的运作置于自己的经常性监督之下。(2)具有针对性。“一府两院”的工作职责和工作范围比较宽，行政管理工作、审判工作、检察工作都涉及很多方面，特别是政府行政管理涉及国家事务、经济和文化事务、社会事务各个方面，领域非常广，对于“一府两院”工作实施经常性的监督，不可能事无粗细、面面俱到，否则只能是肤皮潦草，徒有形式。人大常委会实施经常性监督需要针对人民群众要求迫切解决的倾向性、普遍性的重大问题，有针对性地实施监督，督促政府切实采取措施，改进工作，解决工作中存在的不足，推动改革、促进发展、保持稳定。对于人民法院和人民检察院的工作实施经常性的监督，也要抓住审判工作和检察工作中影响司法公正的倾向性、普遍性的重大问题进行监督，促进公正司法。(3)具有及时性。人大常委会在年内的多次会议上，通过听取和审议专项工作报告，可以对“一府两院”工作中存在的重大问题及时地实施监督，而不必等到下一年召开代表大会时才集中审议和处理，增强了监督的时效性。特别是一些影响改革发展稳定的重大、突发性社会管理和公共管理问题，人大常委会可以通过这种形式的监督，充分发挥权力机关的作用。(4)具有实效性。听取“一府两院”专项工作报告，集中监督解决“一府两院”工作中的倾向性、普遍性的重大问题，专题、专项，目标集中，可以审议得更加具体，更接近实际，提出更具针对性的意见、建议和解决措施，而且对同一问题可以事先组织力量进行专题视察或专题调研，还可以事后继续跟踪监督，直至见到改进和纠正的实效。这种专题性的监督，具有更强的实效性。
3．听取和审议专项工作报告，也就是工作评议，有利于更好地体现人大常委会监督的特点和优势。在近二十年人大监督工作的实践中，各级人大及其常委会对“一府两院”工作的监督形式进行了积极的探索。其中，地方人大常委会在对政府工作的监督上，大体形成了“述职评议”和“工作评议”两种做法。制定监督法，如何总结这些监督工作的实践经验，是各方面关注的一个问题。经过深入调查研究，反复比较论证，大家比较一致认为，两种形式的探索实践，都为制定好监督法提供了积极有益的经验，但比较而言，开展工作评议，更能体现人大常委会监督的特点，发挥人大常委会监督的优势。
第一，开展工作评议，可以把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来。在对人的监督这个问题上，关键是要处理好人大常委会监督“一府两院”工作与坚持党管干部原则的关系，把两者很好地结合起来。依据宪法和有关法律的规定，人大常委会应当着重监督“一府两院”的工作，切实解决在执行法律和履行职责中存在的问题，特别是关系改革发展稳定和人民群众普遍关注、迫切要求解决的问题。政府组成人员和法官、检察官等违纪违法问题，应当分别由党的机关、行政机关、司法机关去处理，并已形成一整套行之有效的制度。人大常委会经常性地开展对“一府两院”专项工作的评议，可以紧紧围绕关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的问题，如评议“三农”问题、义务教育、环境保护、生产安全、土地征用、拆迁补偿等问题，常委会组成人员都比较熟悉，能提出很多中肯的意见和建议，评议有深度，监督工作具有很强的针对性和实效性。同时，把对有关部门主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们履行职责的监督，这样，就把对工作的监督和对人的监督很好地结合了起来。
第二，工作评议，不仅可以评议本级政府及其组成部门，还可以评议政府直属机构和在本行政区域内的上级垂直领导机构。根据宪法和有关法律规定，地方人大负有保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行的职责，政府直属机构和上级垂直领导机构的领导人虽然不由本级人大常委会任命，但只要他们负有社会管理职能，而这些职能又是本级政府职责范围的，本级人大常委会当然可以就这些机构工作范围听取和审议政府的专项工作报告。比如，工商管理部门是由省级工商管理部门垂直领导的，但工商管理也是县级政府职责范围，因此，县级人大常委会当然可以听取和审议工商管理的专项工作报告。但像海关，不是地方政府职责范围，地方人大常委会也就不必听取和审议海关的专项工作报告。
第三，工作评议，可以围绕改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行评议，并且可以就这些问题反复多次地开展工作评议，一抓到底，不抓出成效不罢休，而不必是否必要都人人评一遍。
总结实践经验，监督法把述职评议统一纳入到工作评议，对听取和审议“一府两院”专项工作报告作了规范化、程序化的规定。这样做，有利于人大常委会监督工作突出重点，体现人大常委会监督的特点，充分发挥人大常委会监督的优势，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来，同时，也有利于充分发挥“一府两院”的工作主动性、积极性。
这些年来，按照依法监督、讲求实效的原则，围绕党和国家工作大局，各级人大常委会把关系改革发展稳定大局和群众切身利益的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题，作为监督工作的重点，把增强监督实效作为监督工作的关键，加强和改进了监督工作，取得了很好的效果。下面举个全国人大常委会的例子：一是，清欠农民工工资问题。这是前几年人民群众反映强烈的问题。2003年，全国人大常委会在建筑法执法检查中发现拖欠农民工工资问题相当严重，而拖欠农民工工资的背后是拖欠工程款，要求政府及有关部门采取切实措施加以解决，并连续几年对拖欠工程款和农民工工资问题实施跟踪监督。经过各方面共同努力，到2006年6月，各地政府和企业累计偿还拖欠工程款1753亿元，占已清理出的2003年以前竣工工程拖欠款的94％以上，累计偿还2003年以前拖欠的农民工工资336亿元，占拖欠农民工工资总额的99％以上。有效地维护了农民工的合法权益。更为重要的是，通过这个专项工作监督，督促政府建立健全了及时支付工资的有关制度和监督落实机制，从制度上避免今后继续发生新的拖欠。二是，解决超期羁押问题。超期羁押是长期的问题，人民群众对此反映强烈，人大代表也十分关注，多次提出意见和建议。2003年，全国人大常委会把解决这一问题作为监督重点，有关专门委员会听取了最高人民法院、最高人民检察院和公安部的专题汇报，共同研究解决办法。同时，全国人大常委会督促和支持“两高”和公安部集中开展了全面清理超期羁押问题的专项工作，并制定了预防和纠正超期羁押问题的具体规定，实行羁押期限告知、期限届满提示、超期投诉和责任追究等制度。经过各方面共同努力，历史遗留的超期羁押案件基本得到纠正，超期羁押案件明显减少，2003年为24921人次，2004年为4947人次，2005年为271人次。有效地维护了当事人的合法权益，并形成了一套解决超期羁押问题的长效机制。
总之，按照监督法规定执行，围绕党和国家工作大局，把对人的监督寓于工作监督之中，要求人大常委会更加关注人民群众关心的问题，更好地行使监督权，使人大监督工作更有深度、更有实效。有针对性地开展经常性的专项工作评议，直至问题得到解决，这样，人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对人大常委会工作的要求不是降低了，而是更高了。
4．开展对“两院”的工作评议，也可以说是类案监督，有利于更好的处理人大常委会监督与保障“两院”依法独立行使审判权、检察权的关系。这些年各地方为加强人大常委会对本级法院、检察院工作的监督，进行了探索和实践，对促进公正司法，起到了积极作用。制定监督法，各方面关注的一个问题是个案监督问题。
对此，有两种意见：一种意见认为，人大常委会对具体案件进行监督，介入司法机关认定事实、适用法律的具体办案活动，实际上是代行审判权和检察权，不符合宪法善规定的国家权力机关与审判机关、检察机关的职权分工。同时，一些地方人大常委会进行个案监督，主要通过专门委员会和人大常委会主任会议的形式，不符合人大常委会集体行使职权的原则。人大常委会不可能像审判、检察人员那样，经过全面审查证据，亲历整个诉讼过程，最后作出决定，因而对案件也就难以做出准确判断。人大常委会对个案进行监督，如果出现错案，再由谁来监督，由谁承担责任，也是难以解决的问题。另一种意见认为，宪法规定人大常委会监督法院和检察院的工作，而“两院”的工作就是办理具体案件，对“两院”工作的监督离不开对具体案件的监督，否则工作监督就会落空。从现实情况看，司法不公、司法腐败现象在一些地方很严重，为了促进公正司法，对“两院”加强监督是必要的。在这个问题上，关键是要处理好人大监督与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。我国的政体是人民代表大会制度，不是“三权鼎立”，在人民代表大会统一行使权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分，它们分工不同，目标是完全一致的。人大是国家权力机关，人大常委会是它的常设机关，不是审判机关和检察机关。依据宪法规定，人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权；人大常委会监督的是“两院”工作，不能代替法院、检察院办理具体案件，否则，人大常委会就会变成一级审判机关，法院终审不了，这不符合宪法确定的司法体制。依据宪法和有关法律规定，监督法总结实践经验，突出了人大常委会对“两院”工作的监督，主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中人民群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题，促进公正司法。这样做，既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。因此，监督法将听取和审议“两院”的专项工作报告同听取和审议政府的专项工作报告合并作为一章，作出规定。至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，从各地的实际做法看，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，起了积极作用。这样做是可以的，但不属于人大常委会集体行使对“两院”工作的监督职权，而是属于处理涉法涉诉的信访工作问题，监督法对此可以不作规定。
三、听取和审议“一府两院”专项工作报告的基本规范和基本程序
我国1954年宪法中就规定，国务院、最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。由于当时地方人大还没有设立常委会，在作地方人大闭会期间，由地方各级人民政府代行各级人大的职权，因而当时宪法只规定地方各级人民政府、人民法院和人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。1979年以后县级以上地方人大设立了常委会，1982年宪法相应地作出规定，国务院和地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作，在人民代表大会闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作；各级人大常委会监督本级人民法院和人民检察院的工作，各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常委会负责，受它监督。其后，经修改的人民法院组织法规定，最高人民法院对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作，地方各级人民法院对本级人大及其常委会负责并报告工作。经修改的人民检察院组织法也规定，最高人民检察院对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作，地方各级人民检察院对本级人大及其常委会负责并报告工作。全国人大常委会议事规则也作出相应规定：全国人大常委会全体会议听取国务院及各部、各委员会和最高人民法院、最高人民检察院向常委会的工作报告；常委会全体会议听取工作报告后，可以由分组和联组会议进行审议。常委会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。这些规定对宪法规定的人大及其常委会的监督职权予以了进一步的具体化。
听取和审议“一府两院”的工作报告是宪法和有关法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，但是，在行使这一权力时，如何确定听取专项工作报告、听取后要不要进行审议、审议意见如何办理、要不要作出决议等，不同时期有不同的认识和做法。从全国人大常委会的实践来看，1985年全国人大常委会的工作报告明确提出，听取和审议国务院有关部门的工作报告是“常委会监督政府工作的重要方面，今后还要继续加强”。1986年全国人大常委会的工作报告进一步提出，“听取和审议有关国家机构的工作报告，是常委会对这些国家机构进行工作监督的基本方式，也是对他们工作的支持和促进”。其后，总结全国人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的实践经验，制定全国人大常委会议事规则时，对全国人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的程序作出了进一步的规定。为了完善地方人大常委会对“一府两院”工作的监督，各省级人大常委会参照全国人大常委会议事规则的规定，也先后制定或修改了各自的议事规则，对人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告或工作汇报，加以规范化和程序化。1993年八届全国人大常委会的工作要点进一步提出：“继续坚持每次常委会会议，围绕改革和建设的重大问题及人民群众关心的热点问题，听取和审议国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报制度。有关方面的负责人应到会听取意见，回答询问。”这样，对人大常委会如何确定听取和审议专项工作报告，提出了基本的原则，进一步加深了做好这种监督工作的认识，不断增强了这种监督工作的针对性和实效性。
人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告，在实践中也曾遇到过一些问题，例如：确定听取和审议专项工作报告的提议主体和提议程序，缺乏明确的规定；对专项工作报告听取的比较多，但审议的比较少，作出决议也比较少；常委会组成人员对要听取的报告涉及的领域和问题，事前调查了解得少，原则肯定成绩的多，不同意见交锋的少；常委会大多数组成人员对专项工作报告不满意怎么办，规定得也不清楚，等等。各地在监督工作实践中都要求制定监督法，应当就人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的实体问题和程序问题，包括监督的对象、内容、范围、方式、程序等，进一步作出明确、具体、可操作性的规定。根据开展专项工作监督的实际需要，总结全国人大常委会和地方人大常委会多年来听取和审议“一府两院”专项工作报告的实践经验，监督法作出了一系列的规定，为人大常委会开展这种监督工作提供了基本规范和基本程序。
(一)确定听取和审议专项工作报告的原则和途径
人大常委会选择听取和审议“一府两院”的哪些专项工作报告，能不能有针对性，这对人大常委会增强监督“一府两院”工作的实效至关重要。
监督法第八条规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”。这一规定明确了人大常委会确定听取和审议专项工作报告的原则，体现了人大常委会开展这种监督工作的目的和功能。第一，人大常委会行使监督权，要紧紧围绕党和国家的中心工作，服从和服务于国家工作的大局，在开展专项工作的监督中，要注意抓住“一府两院”工作中关系到改革发展稳定的重大问题实施监督。第二，人大常委会是人民代表大会的常设机关，代表人民行使国家权力，在行使监督职权时，必须代表人民群众的意志，反映人民群众的利益和要求。人大常委会开展对“一府两院”专项工作的监督，必须时刻关注与广大人民群众切身利益紧密关系的问题，督促“一府两院”改善这些方面的工作，真正解决人民群众遇到的困难和影响人民群众生产生活的大问题，为人民群众办实事、办好事。第三，促进和谐社会建设，构建人与人、人与社会、人与自然的和谐关系，是国家权力机关在新形势下的一项重要任务。人大常委会行使监督权，要紧紧抓住社会普遍关注的影响和谐社会建设的重大问题，开展专项工作的监督，督促行政机关协调好各种关系，更好地提供公共服务；督促司法机关公正地处理社会纠纷，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和谐社会的构建。
监督法第九条规定：“常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：(一)本级人民代表大会府常务委员会在执法检查中发现的突出问题；(二)本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；(三)本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；(四)本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；(五)人民来信来访集中反映的问题；(六)社会普遍关注的其他问题。”“人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。”这一规定明确了确定听取和审议专项工作报告的基本途径。多年来，各级人大常委会在选择监督专题时，都坚持从这些环节中去发现和筛选针对性的专题，为提高听取和审议专题工作报告的实效积累了经验。人大代表来自各个方面，能够代表和反映不同社会阶层、不同社会群体的呼声和要求，反映他们的社会状况。人大代表在代表大会期间或在大会闭会期间提出的议案、批评和意见，能够反映出人民群众面临的真实情况和问题；人民来信来访则更加直接地反映行政机关和司法机关工作中存在的不足和问题，而且都是与人民群众的切身利益密切相关的突出问题；人大常委会组成人员和人大专门委员会、工作机构在工作中和执法检查中也能够了解到许多重大问题和突出问题。通过这些途径和渠道选择关系改革发展稳定、关系人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题，这是听取和审议好专项工作报告，提高监督质量的前提。人大常委会也可以根据“一府两院”的要求，对人民政府、人民法院和人民检察院主动提出的专项工作报告，安排听取和审议。
在如何确定听取和审议专项工作报告问题上，以2005年以来全国人大常委会开展专题监督的情况为例，在一年多的时间里，全国人大常委会共安排听取和审议了国务院、最高人民法院、最高人民检察院的21个专题工作报告，主要集中在：一是围绕改革发展稳定的大局，围绕“十一·五”规划提出的关系经济社会发展全局的重大问题和人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，听取和审议了国务院关于国有资产管理和国有企业改革情况、关于当前能源形势及能源安全、关于食品药品安全形势与监管问题、关于振兴东北老工业基地情况、关于增强自主创新能力及加强知识产权保护、关于普及义务教育和实施素质教育等11个专项工作报告。二是围绕加强司法监督、促进司法公正，听取和审议了最高人民法院、最高人民检察院关于规范执法行为和加强审判监督、法律监督等方面的专项工作报告。2005年6月常委会听取和审议了吴仪副总理代表国务院作的关于食品药品安全形势与监管问题的报告，委员们提出了加强质量标准体系建设、理顺监管体制、强化对药品销售中间环节进行监管等25条意见建议。国务院有关部门对意见高度重视，完善标准体系，基本完成了食品国家标准和行业标准的清理工作，修订发布了36项食品卫生国家标准，并突出重点，集中对食品的销售环节、农村食品和保健食品、药品和医疗器械市场秩序等进行了一系列专项整治活动，切实加强了对食品药品安全的监管工作。府2005年12月，全国人大常委会听取了国务院关于振兴东北老工业基地情况的报告。国务院有关部门对常委；会组成人员在审议时提出的意见建议，认真研究落实，国家税务总局和财政部妥善解决了国有企业历史欠税问题，并将审议意见的有关内容纳入到《振兴东北地区等老工业基地2006年工作要点》。通过听取和审议专项工作报告，有效地促进了“一府两院”依法行政、公正司法。
(二)听取和审议专项工作报告的程序
1．制定听取和审议专项工作报告的计划。依照监督法第八条的规定，人大常委会按照确定听取和审议专项工作报告的原则与途径制定年度计划，全国人大常委会经委员长会议通过，地方各级人大常委会经主任会议通过，印发常委会组成人员。
2．公布听取和审议专项工作报告的计划。依照监督法第八条第二款的规定，常委会听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布，以便征求人民群众和社会的意见、建议等，这样，可以使人大常委会更深入具体地对“一府两院”专项工作中存在的问题实施监督。
3．组织常委会组成人员和人大代表开展视察和专题调研。依照监督法第十条第一款的规定，在常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对将要听取和审议的专项工作报告所涉及的有关工作进行视察或者专题调查研究。这样做，可以充分了解“一府两院”该项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于在听取和审议该项工作报告时，更加有针对性地提出批评意见和改进的建议措施，提高审议的质量。
4．常委会办事机构汇总各方面的意见，提供专题材料。依照监督法第十一条的规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告前，常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究。人民政府、人民法院或者人民检察院应当在专项工作报告中对各方面对该项工作的意见作出回应。依照监督法第十二条的规定，人民政府、人民法院或者人民检察院应当在人大常委会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常委会举行会议的十日前送交人大常委会。
这个环节的重要性在于，将人大常委会组成人员、人大代表在视察或专题调研中提出的问题，以及人民群众和社会公众提出的问题，提前送给作专项工作报告的部门，并要求经过认真研究在报告中作出回应，能够使报告机关更加主动地检查自己工作中的问题和不足，有利于问题的解决和改进工作。要求报告机关在人大常委会举行会议的二十日前将专项报告先送人大有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见，目的是由有关专门委员会或工作机构对报告的内容进行初步的考察，向委员长会议或主任会议提出意见，保证提到常委会会议上的专项工作报告达到基本要求。人大专门委员会或常委会工作机构提出意见后，报告机关应当对专项工作报告的内容进行修改，并在常委会举行会议的十日前提交给人大常委会。常委会办事机构应当在举行会议的七日前，将专项工作报告发给常委会组成人员，使各位委员能够提前阅读到报告，做好审议的准备。
5．常委会举行会议听取和审议专项工作报告。第一，依照监督法第十三条的规定，政府的专项工作报告，由人民政府负责人向常委会报告，也可以委托政府有关主管部门负责人向常委会报告。这一规定强调该专项工作报告是本级政府对某一专题所作的工作报告，不是由某一个部门向人大常委会作工作报告。人民法院或人民检察院的专项工作报告，由其负责人向常委会报告，无论院长、副院长，检察长、副检察长，都是代表本级人民法院或人民检察院报告工作。第二，常委会组成人员听取专项工作报告后，进行审议，提出审议意见。依照监督法第十条第二款的规定，常委会可以安排参加视察或专题调查研究的人大代表列席常委会会议，听取报告，提出意见。按照监督法第三十四条的规定，常委会审议专项工作报告时，人民政府或有关部门、人民法院、人民检察院应当派有关的负责人员到会，听取意见，回答询问。第三，依照监督法第十四条第一款规定，人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作报告经审议后，常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。
6．常委会组成人员审议意见的研究处理。依照监督法第十四条第一款的规定，常委会组成人员的审议意见交由人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。“一府两院”应当对审议意见进行认真研究，提出处理意见，并把研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或常委会工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。常委会对专项工作报告作出决议的，人民政府、人民法院、人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向人大常委会报告。
7．公布专项工作报告和审议意见及其研究处理情况。为了加强监督实效，让人民群众了解专项工作报告的内容和人大常委会实施监督的情况，监督法第十四条第二款规定，常委会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或人民检察院对审议意见研究处理情况或执行人大常委会决议情况的报告，应当向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。人大常委会作为权力机关，其履行监督职责的情况，也要接受人民的监督，这样做，是要求人大常委会的工作和其所监督的“一府两院”的工作都自觉地接受人民的监督，向人民负责。
一、对“一府两院”工作实施监督是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权
监督法第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”人民代表大会及其常委会对“一府两院”工作实施监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权，是人大监督权的重要内容。
第一，人民代表大会及其常委会对“一府两院”实施监督体现了我们国家的国体性质。在我国，人民民主专政的国家性质决定，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督”。各级人民代表大会是由人民直接或者间接选举产生的，它受人民的委托行使国家权力，它产生其他国家机关，并授予它们管理国家、执行法律的权力，为了保证由它产生的国家机关忠实于法律、忠实于人民的意志和利益，人民代表大会及其常委会依据宪法和法律赋予的职权对“一府两院”实施监督，是人民通过他们选举产生的国家权力机关而实施的法律性监督，是人民行使国家权力的重要体现，是维护人民基本权利和根本利益的重要保证，是人民掌握国家权力这一社会主义民主的根本标志之一。
第二，人民代表大会及其常委会对“一府两院”实施监督是我们国家的政体和政权机关实行民主集中制原则的必然要求。人民民主专政需要构筑完善的国家机构体系，我国的国家机构体系是依照民主集中制原则组织起来的人民代表大会制。宪法关于国家机构的设置和职权的规定表明，在法律的制定和重大问题的决策上，由国家权力机关即全国人大和地方各级人大充分讨论、民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，明确地划分国家的行政权、审判权和检察权，实行分工负责，以提高工作效率。这样一种由人民代表大会统一行使国家权力前提下的各国家机构分工负责的政权组织形式，具有科学性、合理性，符合我国国情，具有中国特点。根据宪法的规定，全国人大和地方各级人大是国家权力机关，人民政府是权力机关的执行机关，是行政机关，行使国家行政权；人民法院是国家审判机关，行使审判权；人民检察院是国家法律监督机关，行使检察权。人民代表大会是全权性国家机关，它不仅直接行使宪法和法律规定的职权，还负责组织由它产生的其他国家机关，并将它们置于自己的监督之下，体现和保障了人民权力同国家权力的统一。人民代表大会及其常委会对“一府两院”实施监督，是代表人民对其他国家机关进行的最高法律效力的监督，以保证行政机关必须按照人民的意志行使行政管理权，保证人民法院、人民检察院必须按照人民的意志行使审判权和检察权。
第三，人民代表大会及其常委会对“一府两院”实施监督是依法治国，建设社会主义法治国家的重要保证。宪法规定，全国人大及其常委会负有监督宪法实施的重要职责；地方各级人大及其常委会负有在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规遵守和执行的重要职责。为了保证法律法规的正确实施，国家权力机关对行政机关实施监督，就是督促政府严格执行法律，保证政府机关及其工作人员在宪法和法律规定的权限范围内行使管理权，提高行政管理水平和效率，防止和清除官僚主义，防止行政机关及其工作人员滥用权力，全面推行依法行政，建设法治政府和责任政府。国家权力机关对审判机关和检察机关实施监督，就是促使司法机关严格依法办案，按照公平、正义的法律行使司法权，规范司法行为，防止司法权的滥用，促进司法公正，维护司法权威。国家权力机关对“一府两院”的工作实施监督，同时就是对“一府两院”工作的支持，它们执行人大制定的法律和作出的重大决定，目标、任务是共同的，国家权力机关应该支持它们依法行使职权，不代行行政权、审判权和检察权。
二、听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大监督的主要形式
1．依照宪法和有关法律规定，人大常委会的监督，包括法律监督和工作监督两个方面。(1)法律监督，是人大常委会对下一级人大及其常委会制定的地方性法规和发布的决议、决定，本级人民政府制定的行政法规和发布的决定、命令，最高人民法院和最高人民检察院作出的司法解释等涉及公民、法人和其他组织权利义务并且普遍适用的规范性文件是否符合宪法和法律所进行的监督。根据宪法和地方组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，以保证宪法和法律的权威，维护国家法制的统一。按照监督法的规定，全国人大常委会有权审查最高人民法院、最高人民检察院作出的同法律规定相抵触的司法解释，并依法作出处理。实施法律监督，主要形式是通过对法规、规章、决议、决定、命令和司法解释的备案审查实施监督。(2)工作监督，是人大常委会对“一府两院”在工作中是否正确实施法律和依法行使职权，是否正确贯彻国家的方针、政策，是否正确执行人大及其常委会作出的决议、决定的情况进行监督。工作监督包括：专项工作监督、计划和预算执行情况监督等。工作监督涉及多种形式：一是听取和审议“一府两院”的专项工作报告；二是审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会；发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；三是开展执法检查；四是受理人民群众的申诉、控告；五是询问、质询、特定问题调查；六是审议和决定撤职案。在上述实施工作监督的各种形式中，听取和审议“一府两院”的专项工作报告，是人大常委会行使监督权基本的、主要的形式。
2．听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大常委会监督的主要形式。按照宪法和法律的规定，人民代表大会每年举行会议听取和审议政府工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告，作出决议；审查和批准计划、预算及其执行情况报告，这是人大对“一府两院”全面工作的监督，具有宏观性、整体性。在人民代表大会闭会期间，人大常委会对“一府两院”工作的经常性监督，需要有其相应的监督形式。这是常委会作为人民代表大会的常设机关必须承担的法律职责。监督法规定，人大常委会每年选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，这是人大常委会加强监督工作，实施经常性监督的有效途径。
这种监督形式的特点是：(1)具有经常性。全国人大常委会每年至少召开六次会议；省级、市级和县级人大常委会每年都要召开六次以上的会议，有些地方根据实际工作的需要，召开八、九次会议。在常委会会议上听取“一府两院”的专项工作报告，可以对“一府两院”的工作实行经常性的监督，有利于加强人大监督的力度，将由它产生的国家机关的运作置于自己的经常性监督之下。(2)具有针对性。“一府两院”的工作职责和工作范围比较宽，行政管理工作、审判工作、检察工作都涉及很多方面，特别是政府行政管理涉及国家事务、经济和文化事务、社会事务各个方面，领域非常广，对于“一府两院”工作实施经常性的监督，不可能事无粗细、面面俱到，否则只能是肤皮潦草，徒有形式。人大常委会实施经常性监督需要针对人民群众要求迫切解决的倾向性、普遍性的重大问题，有针对性地实施监督，督促政府切实采取措施，改进工作，解决工作中存在的不足，推动改革、促进发展、保持稳定。对于人民法院和人民检察院的工作实施经常性的监督，也要抓住审判工作和检察工作中影响司法公正的倾向性、普遍性的重大问题进行监督，促进公正司法。(3)具有及时性。人大常委会在年内的多次会议上，通过听取和审议专项工作报告，可以对“一府两院”工作中存在的重大问题及时地实施监督，而不必等到下一年召开代表大会时才集中审议和处理，增强了监督的时效性。特别是一些影响改革发展稳定的重大、突发性社会管理和公共管理问题，人大常委会可以通过这种形式的监督，充分发挥权力机关的作用。(4)具有实效性。听取“一府两院”专项工作报告，集中监督解决“一府两院”工作中的倾向性、普遍性的重大问题，专题、专项，目标集中，可以审议得更加具体，更接近实际，提出更具针对性的意见、建议和解决措施，而且对同一问题可以事先组织力量进行专题视察或专题调研，还可以事后继续跟踪监督，直至见到改进和纠正的实效。这种专题性的监督，具有更强的实效性。
3．听取和审议专项工作报告，也就是工作评议，有利于更好地体现人大常委会监督的特点和优势。在近二十年人大监督工作的实践中，各级人大及其常委会对“一府两院”工作的监督形式进行了积极的探索。其中，地方人大常委会在对政府工作的监督上，大体形成了“述职评议”和“工作评议”两种做法。制定监督法，如何总结这些监督工作的实践经验，是各方面关注的一个问题。经过深入调查研究，反复比较论证，大家比较一致认为，两种形式的探索实践，都为制定好监督法提供了积极有益的经验，但比较而言，开展工作评议，更能体现人大常委会监督的特点，发挥人大常委会监督的优势。
第一，开展工作评议，可以把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来。在对人的监督这个问题上，关键是要处理好人大常委会监督“一府两院”工作与坚持党管干部原则的关系，把两者很好地结合起来。依据宪法和有关法律的规定，人大常委会应当着重监督“一府两院”的工作，切实解决在执行法律和履行职责中存在的问题，特别是关系改革发展稳定和人民群众普遍关注、迫切要求解决的问题。政府组成人员和法官、检察官等违纪违法问题，应当分别由党的机关、行政机关、司法机关去处理，并已形成一整套行之有效的制度。人大常委会经常性地开展对“一府两院”专项工作的评议，可以紧紧围绕关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的问题，如评议“三农”问题、义务教育、环境保护、生产安全、土地征用、拆迁补偿等问题，常委会组成人员都比较熟悉，能提出很多中肯的意见和建议，评议有深度，监督工作具有很强的针对性和实效性。同时，把对有关部门主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们履行职责的监督，这样，就把对工作的监督和对人的监督很好地结合了起来。
第二，工作评议，不仅可以评议本级政府及其组成部门，还可以评议政府直属机构和在本行政区域内的上级垂直领导机构。根据宪法和有关法律规定，地方人大负有保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行的职责，政府直属机构和上级垂直领导机构的领导人虽然不由本级人大常委会任命，但只要他们负有社会管理职能，而这些职能又是本级政府职责范围的，本级人大常委会当然可以就这些机构工作范围听取和审议政府的专项工作报告。比如，工商管理部门是由省级工商管理部门垂直领导的，但工商管理也是县级政府职责范围，因此，县级人大常委会当然可以听取和审议工商管理的专项工作报告。但像海关，不是地方政府职责范围，地方人大常委会也就不必听取和审议海关的专项工作报告。
第三，工作评议，可以围绕改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行评议，并且可以就这些问题反复多次地开展工作评议，一抓到底，不抓出成效不罢休，而不必是否必要都人人评一遍。
总结实践经验，监督法把述职评议统一纳入到工作评议，对听取和审议“一府两院”专项工作报告作了规范化、程序化的规定。这样做，有利于人大常委会监督工作突出重点，体现人大常委会监督的特点，充分发挥人大常委会监督的优势，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来，同时，也有利于充分发挥“一府两院”的工作主动性、积极性。
这些年来，按照依法监督、讲求实效的原则，围绕党和国家工作大局，各级人大常委会把关系改革发展稳定大局和群众切身利益的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题，作为监督工作的重点，把增强监督实效作为监督工作的关键，加强和改进了监督工作，取得了很好的效果。下面举个全国人大常委会的例子：一是，清欠农民工工资问题。这是前几年人民群众反映强烈的问题。2003年，全国人大常委会在建筑法执法检查中发现拖欠农民工工资问题相当严重，而拖欠农民工工资的背后是拖欠工程款，要求政府及有关部门采取切实措施加以解决，并连续几年对拖欠工程款和农民工工资问题实施跟踪监督。经过各方面共同努力，到2006年6月，各地政府和企业累计偿还拖欠工程款1753亿元，占已清理出的2003年以前竣工工程拖欠款的94％以上，累计偿还2003年以前拖欠的农民工工资336亿元，占拖欠农民工工资总额的99％以上。有效地维护了农民工的合法权益。更为重要的是，通过这个专项工作监督，督促政府建立健全了及时支付工资的有关制度和监督落实机制，从制度上避免今后继续发生新的拖欠。二是，解决超期羁押问题。超期羁押是长期的问题，人民群众对此反映强烈，人大代表也十分关注，多次提出意见和建议。2003年，全国人大常委会把解决这一问题作为监督重点，有关专门委员会听取了最高人民法院、最高人民检察院和公安部的专题汇报，共同研究解决办法。同时，全国人大常委会督促和支持“两高”和公安部集中开展了全面清理超期羁押问题的专项工作，并制定了预防和纠正超期羁押问题的具体规定，实行羁押期限告知、期限届满提示、超期投诉和责任追究等制度。经过各方面共同努力，历史遗留的超期羁押案件基本得到纠正，超期羁押案件明显减少，2003年为24921人次，2004年为4947人次，2005年为271人次。有效地维护了当事人的合法权益，并形成了一套解决超期羁押问题的长效机制。
总之，按照监督法规定执行，围绕党和国家工作大局，把对人的监督寓于工作监督之中，要求人大常委会更加关注人民群众关心的问题，更好地行使监督权，使人大监督工作更有深度、更有实效。有针对性地开展经常性的专项工作评议，直至问题得到解决，这样，人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对人大常委会工作的要求不是降低了，而是更高了。
4．开展对“两院”的工作评议，也可以说是类案监督，有利于更好的处理人大常委会监督与保障“两院”依法独立行使审判权、检察权的关系。这些年各地方为加强人大常委会对本级法院、检察院工作的监督，进行了探索和实践，对促进公正司法，起到了积极作用。制定监督法，各方面关注的一个问题是个案监督问题。
对此，有两种意见：一种意见认为，人大常委会对具体案件进行监督，介入司法机关认定事实、适用法律的具体办案活动，实际上是代行审判权和检察权，不符合宪法善规定的国家权力机关与审判机关、检察机关的职权分工。同时，一些地方人大常委会进行个案监督，主要通过专门委员会和人大常委会主任会议的形式，不符合人大常委会集体行使职权的原则。人大常委会不可能像审判、检察人员那样，经过全面审查证据，亲历整个诉讼过程，最后作出决定，因而对案件也就难以做出准确判断。人大常委会对个案进行监督，如果出现错案，再由谁来监督，由谁承担责任，也是难以解决的问题。另一种意见认为，宪法规定人大常委会监督法院和检察院的工作，而“两院”的工作就是办理具体案件，对“两院”工作的监督离不开对具体案件的监督，否则工作监督就会落空。从现实情况看，司法不公、司法腐败现象在一些地方很严重，为了促进公正司法，对“两院”加强监督是必要的。在这个问题上，关键是要处理好人大监督与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。我国的政体是人民代表大会制度，不是“三权鼎立”，在人民代表大会统一行使权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分，它们分工不同，目标是完全一致的。人大是国家权力机关，人大常委会是它的常设机关，不是审判机关和检察机关。依据宪法规定，人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权；人大常委会监督的是“两院”工作，不能代替法院、检察院办理具体案件，否则，人大常委会就会变成一级审判机关，法院终审不了，这不符合宪法确定的司法体制。依据宪法和有关法律规定，监督法总结实践经验，突出了人大常委会对“两院”工作的监督，主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中人民群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题，促进公正司法。这样做，既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。因此，监督法将听取和审议“两院”的专项工作报告同听取和审议政府的专项工作报告合并作为一章，作出规定。至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，从各地的实际做法看，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，起了积极作用。这样做是可以的，但不属于人大常委会集体行使对“两院”工作的监督职权，而是属于处理涉法涉诉的信访工作问题，监督法对此可以不作规定。
三、听取和审议“一府两院”专项工作报告的基本规范和基本程序
我国1954年宪法中就规定，国务院、最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。由于当时地方人大还没有设立常委会，在作地方人大闭会期间，由地方各级人民政府代行各级人大的职权，因而当时宪法只规定地方各级人民政府、人民法院和人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。1979年以后县级以上地方人大设立了常委会，1982年宪法相应地作出规定，国务院和地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作，在人民代表大会闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作；各级人大常委会监督本级人民法院和人民检察院的工作，各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常委会负责，受它监督。其后，经修改的人民法院组织法规定，最高人民法院对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作，地方各级人民法院对本级人大及其常委会负责并报告工作。经修改的人民检察院组织法也规定，最高人民检察院对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作，地方各级人民检察院对本级人大及其常委会负责并报告工作。全国人大常委会议事规则也作出相应规定：全国人大常委会全体会议听取国务院及各部、各委员会和最高人民法院、最高人民检察院向常委会的工作报告；常委会全体会议听取工作报告后，可以由分组和联组会议进行审议。常委会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。这些规定对宪法规定的人大及其常委会的监督职权予以了进一步的具体化。
听取和审议“一府两院”的工作报告是宪法和有关法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，但是，在行使这一权力时，如何确定听取专项工作报告、听取后要不要进行审议、审议意见如何办理、要不要作出决议等，不同时期有不同的认识和做法。从全国人大常委会的实践来看，1985年全国人大常委会的工作报告明确提出，听取和审议国务院有关部门的工作报告是“常委会监督政府工作的重要方面，今后还要继续加强”。1986年全国人大常委会的工作报告进一步提出，“听取和审议有关国家机构的工作报告，是常委会对这些国家机构进行工作监督的基本方式，也是对他们工作的支持和促进”。其后，总结全国人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的实践经验，制定全国人大常委会议事规则时，对全国人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的程序作出了进一步的规定。为了完善地方人大常委会对“一府两院”工作的监督，各省级人大常委会参照全国人大常委会议事规则的规定，也先后制定或修改了各自的议事规则，对人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告或工作汇报，加以规范化和程序化。1993年八届全国人大常委会的工作要点进一步提出：“继续坚持每次常委会会议，围绕改革和建设的重大问题及人民群众关心的热点问题，听取和审议国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报制度。有关方面的负责人应到会听取意见，回答询问。”这样，对人大常委会如何确定听取和审议专项工作报告，提出了基本的原则，进一步加深了做好这种监督工作的认识，不断增强了这种监督工作的针对性和实效性。
人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告，在实践中也曾遇到过一些问题，例如：确定听取和审议专项工作报告的提议主体和提议程序，缺乏明确的规定；对专项工作报告听取的比较多，但审议的比较少，作出决议也比较少；常委会组成人员对要听取的报告涉及的领域和问题，事前调查了解得少，原则肯定成绩的多，不同意见交锋的少；常委会大多数组成人员对专项工作报告不满意怎么办，规定得也不清楚，等等。各地在监督工作实践中都要求制定监督法，应当就人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的实体问题和程序问题，包括监督的对象、内容、范围、方式、程序等，进一步作出明确、具体、可操作性的规定。根据开展专项工作监督的实际需要，总结全国人大常委会和地方人大常委会多年来听取和审议“一府两院”专项工作报告的实践经验，监督法作出了一系列的规定，为人大常委会开展这种监督工作提供了基本规范和基本程序。
(一)确定听取和审议专项工作报告的原则和途径
人大常委会选择听取和审议“一府两院”的哪些专项工作报告，能不能有针对性，这对人大常委会增强监督“一府两院”工作的实效至关重要。
监督法第八条规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”。这一规定明确了人大常委会确定听取和审议专项工作报告的原则，体现了人大常委会开展这种监督工作的目的和功能。第一，人大常委会行使监督权，要紧紧围绕党和国家的中心工作，服从和服务于国家工作的大局，在开展专项工作的监督中，要注意抓住“一府两院”工作中关系到改革发展稳定的重大问题实施监督。第二，人大常委会是人民代表大会的常设机关，代表人民行使国家权力，在行使监督职权时，必须代表人民群众的意志，反映人民群众的利益和要求。人大常委会开展对“一府两院”专项工作的监督，必须时刻关注与广大人民群众切身利益紧密关系的问题，督促“一府两院”改善这些方面的工作，真正解决人民群众遇到的困难和影响人民群众生产生活的大问题，为人民群众办实事、办好事。第三，促进和谐社会建设，构建人与人、人与社会、人与自然的和谐关系，是国家权力机关在新形势下的一项重要任务。人大常委会行使监督权，要紧紧抓住社会普遍关注的影响和谐社会建设的重大问题，开展专项工作的监督，督促行政机关协调好各种关系，更好地提供公共服务；督促司法机关公正地处理社会纠纷，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和谐社会的构建。
监督法第九条规定：“常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：(一)本级人民代表大会府常务委员会在执法检查中发现的突出问题；(二)本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；(三)本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；(四)本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；(五)人民来信来访集中反映的问题；(六)社会普遍关注的其他问题。”“人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。”这一规定明确了确定听取和审议专项工作报告的基本途径。多年来，各级人大常委会在选择监督专题时，都坚持从这些环节中去发现和筛选针对性的专题，为提高听取和审议专题工作报告的实效积累了经验。人大代表来自各个方面，能够代表和反映不同社会阶层、不同社会群体的呼声和要求，反映他们的社会状况。人大代表在代表大会期间或在大会闭会期间提出的议案、批评和意见，能够反映出人民群众面临的真实情况和问题；人民来信来访则更加直接地反映行政机关和司法机关工作中存在的不足和问题，而且都是与人民群众的切身利益密切相关的突出问题；人大常委会组成人员和人大专门委员会、工作机构在工作中和执法检查中也能够了解到许多重大问题和突出问题。通过这些途径和渠道选择关系改革发展稳定、关系人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题，这是听取和审议好专项工作报告，提高监督质量的前提。人大常委会也可以根据“一府两院”的要求，对人民政府、人民法院和人民检察院主动提出的专项工作报告，安排听取和审议。
在如何确定听取和审议专项工作报告问题上，以2005年以来全国人大常委会开展专题监督的情况为例，在一年多的时间里，全国人大常委会共安排听取和审议了国务院、最高人民法院、最高人民检察院的21个专题工作报告，主要集中在：一是围绕改革发展稳定的大局，围绕“十一·五”规划提出的关系经济社会发展全局的重大问题和人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，听取和审议了国务院关于国有资产管理和国有企业改革情况、关于当前能源形势及能源安全、关于食品药品安全形势与监管问题、关于振兴东北老工业基地情况、关于增强自主创新能力及加强知识产权保护、关于普及义务教育和实施素质教育等11个专项工作报告。二是围绕加强司法监督、促进司法公正，听取和审议了最高人民法院、最高人民检察院关于规范执法行为和加强审判监督、法律监督等方面的专项工作报告。2005年6月常委会听取和审议了吴仪副总理代表国务院作的关于食品药品安全形势与监管问题的报告，委员们提出了加强质量标准体系建设、理顺监管体制、强化对药品销售中间环节进行监管等25条意见建议。国务院有关部门对意见高度重视，完善标准体系，基本完成了食品国家标准和行业标准的清理工作，修订发布了36项食品卫生国家标准，并突出重点，集中对食品的销售环节、农村食品和保健食品、药品和医疗器械市场秩序等进行了一系列专项整治活动，切实加强了对食品药品安全的监管工作。府2005年12月，全国人大常委会听取了国务院关于振兴东北老工业基地情况的报告。国务院有关部门对常委；会组成人员在审议时提出的意见建议，认真研究落实，国家税务总局和财政部妥善解决了国有企业历史欠税问题，并将审议意见的有关内容纳入到《振兴东北地区等老工业基地2006年工作要点》。通过听取和审议专项工作报告，有效地促进了“一府两院”依法行政、公正司法。
(二)听取和审议专项工作报告的程序
1．制定听取和审议专项工作报告的计划。依照监督法第八条的规定，人大常委会按照确定听取和审议专项工作报告的原则与途径制定年度计划，全国人大常委会经委员长会议通过，地方各级人大常委会经主任会议通过，印发常委会组成人员。
2．公布听取和审议专项工作报告的计划。依照监督法第八条第二款的规定，常委会听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布，以便征求人民群众和社会的意见、建议等，这样，可以使人大常委会更深入具体地对“一府两院”专项工作中存在的问题实施监督。
3．组织常委会组成人员和人大代表开展视察和专题调研。依照监督法第十条第一款的规定，在常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对将要听取和审议的专项工作报告所涉及的有关工作进行视察或者专题调查研究。这样做，可以充分了解“一府两院”该项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于在听取和审议该项工作报告时，更加有针对性地提出批评意见和改进的建议措施，提高审议的质量。
4．常委会办事机构汇总各方面的意见，提供专题材料。依照监督法第十一条的规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告前，常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究。人民政府、人民法院或者人民检察院应当在专项工作报告中对各方面对该项工作的意见作出回应。依照监督法第十二条的规定，人民政府、人民法院或者人民检察院应当在人大常委会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常委会举行会议的十日前送交人大常委会。
这个环节的重要性在于，将人大常委会组成人员、人大代表在视察或专题调研中提出的问题，以及人民群众和社会公众提出的问题，提前送给作专项工作报告的部门，并要求经过认真研究在报告中作出回应，能够使报告机关更加主动地检查自己工作中的问题和不足，有利于问题的解决和改进工作。要求报告机关在人大常委会举行会议的二十日前将专项报告先送人大有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见，目的是由有关专门委员会或工作机构对报告的内容进行初步的考察，向委员长会议或主任会议提出意见，保证提到常委会会议上的专项工作报告达到基本要求。人大专门委员会或常委会工作机构提出意见后，报告机关应当对专项工作报告的内容进行修改，并在常委会举行会议的十日前提交给人大常委会。常委会办事机构应当在举行会议的七日前，将专项工作报告发给常委会组成人员，使各位委员能够提前阅读到报告，做好审议的准备。
5．常委会举行会议听取和审议专项工作报告。第一，依照监督法第十三条的规定，政府的专项工作报告，由人民政府负责人向常委会报告，也可以委托政府有关主管部门负责人向常委会报告。这一规定强调该专项工作报告是本级政府对某一专题所作的工作报告，不是由某一个部门向人大常委会作工作报告。人民法院或人民检察院的专项工作报告，由其负责人向常委会报告，无论院长、副院长，检察长、副检察长，都是代表本级人民法院或人民检察院报告工作。第二，常委会组成人员听取专项工作报告后，进行审议，提出审议意见。依照监督法第十条第二款的规定，常委会可以安排参加视察或专题调查研究的人大代表列席常委会会议，听取报告，提出意见。按照监督法第三十四条的规定，常委会审议专项工作报告时，人民政府或有关部门、人民法院、人民检察院应当派有关的负责人员到会，听取意见，回答询问。第三，依照监督法第十四条第一款规定，人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作报告经审议后，常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。
6．常委会组成人员审议意见的研究处理。依照监督法第十四条第一款的规定，常委会组成人员的审议意见交由人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。“一府两院”应当对审议意见进行认真研究，提出处理意见，并把研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或常委会工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。常委会对专项工作报告作出决议的，人民政府、人民法院、人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向人大常委会报告。
7．公布专项工作报告和审议意见及其研究处理情况。为了加强监督实效，让人民群众了解专项工作报告的内容和人大常委会实施监督的情况，监督法第十四条第二款规定，常委会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或人民检察院对审议意见研究处理情况或执行人大常委会决议情况的报告，应当向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。人大常委会作为权力机关，其履行监督职责的情况，也要接受人民的监督，这样做，是要求人大常委会的工作和其所监督的“一府两院”的工作都自觉地接受人民的监督，向人民负责。
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