计划和预算监督
全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员 沈春耀
监督法根据我国宪法和有关法律的规定，在总结实践经验的基础上，对各级人大常委会的计划和预算监督作出了专门的、明确的规定。正确理解和把握监督法有关计划和预算监督的规定，依法开展计划和预算监督工作，对于加强和改进人大常委会监督工作，更好地履行人大常委会的监督职责，对于加强和改进计划和预算工作，更好地发挥计划和预算的职能作用，都具有非常重要的意义。
一、计划和预算监督是人大监督的重要方面
(一)我国现行法律中有关人大对计划和预算进行监督的规定
宪法第六十二条第(九)项、第(十)项规定，全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；第六十七条第(五)项规定，全国人大常委会在全国人大闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；第九十九条第二款规定，县级以上地方各级人大审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。地方组织法第四十四条第(五)项进一步规定，县级以上地方各级人大常委会根据本级人民政府的山建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。
预算法第十二条第二款规定，全国人大常委会监督计中央和地方预算的执行，审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央决算，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议；第十三条第二款规定，县级以上地方各级人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算，撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。
审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》和《关于加强中央预算审查监督的决定》，分别就中央一级计划和预算监督的有关问题，作出了较为具体明确的规定。
从以上法律规定可以看出，第一，对计划和预算进行监督，是各级人大常委会的一项法定职权和法定职责，是人大常委会监督工作的重要组成部分。人大常委会不仅有权进行监督，而且应当尽职尽责地做好监督工作。第二，监督法是在现有规定和实践的基础上加以集中、完善和系统化，形成了以第三章为主要内容的计划和预算监督制度。监督法制定后，监督法的规定与现有其他法律有关监督的规定的关系，按照监督法第二条第二款规定执行，即：全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。第三，监督法不涉及人民代表大会的职权，只就人大常委会对计划和预算的监督职权作出规定，包括：审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。各级人大对计划和预算的审查和批准职权，虽然具有监督的性质，但主要还是属于人大对重大事项决定权的性质。保证人大批准的计划和预算的贯彻落实，应当是人大常委会计划和预算监督工作的基本含义和主要部分。第四，人大常委会计划和预算监督，主要属于工作监督性质，督促政府及有关部门做好工作；同时它也涉及法律法规的执行情况，具有法律监督的一些特征。
(二)计划和预算是反映和体现国家方针政策措施的重要形式
国民经济和社会发展计划是关于全国或者某一行政区域经济社会发展的目标、任务、政策措施和工作部署的总安排，是国家宏观管理的重要手段。国民经济和社会发展计划的种类，按时段分为年度计划和中长期规划，按内容分为综合计划和专项计划，按级次分为全国计划和地方计划。在社会主义市场经济条件下，计划的功能主要体现在以下三个方面：(1)综合平衡功能。计划的编制和实施，必须统筹兼顾、综合协调各个方面的利益和需要，妥善处理长远与当前、整体与局部、重点与一般、必要与可行等诸多矛盾和关系。坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，落实“五个统筹”，对计划的编制和实施提出了新的、更高的要求。(2)政策导向功能。计划的形成是基于对未来一个时期国内外经济社会发展环境、趋势的分析和判断，着眼于解决当前面临的突出矛盾和问题，确定经济社会发展战略、目标、任务、政策措施和工作重点，作出发展的预测，提出发展的预期性指标和约束性指标，并以此向全社会传递国家在发展方面的意图，对各类经济社会主体发挥政策引导作用。(3)宏观管理功能。实行社会主义市场经济，国家有必要加强和健全宏观管理，一方面通过市场机制的引导，促进全社会资源的合理配置，另一方面通过对其直接或者间接掌握的公共资源的运用，弥补、矫正市场机制的局限和失灵。国家计划是实现社会公共目标、增进社会公共福利的重要手段。
预算是关于中央或者某一地方行政区域财政收入和支出活动的基本计划，是全面地、集中地反映政府收支运作过程和情况以至整个国家机构活动的窗口和途径。预算一般是按预算年度和政府级次编制、审批和执行的。预算的功能主要体现在以下三个方面：(1)反映国家机构特别是政府工作和活动状况。政府做任何事情都是需要钱的，支出是政府工作和活动的成本，收入则是满足这一需要的财源。通过预算，人们可以全面了解政府的工作，审视政府的活动。(2)监督政府收支运作过程。财政收入，不论形式和渠道怎样，都是来源于企业和居民，来源于社会成员的贡献；财政支出，不论结构和方式如何，都应当用于向社会成员提供公共物品和公共服务。通过预算，人们可以全面评价政府财政收支活动，考核政府财政工作的绩效。(3)控制政府财政支出。各级人大批准的预算，具有法定效力，实质上是权力机关对政府支出活动的一种法定授权。只有在预算范围内的支出，才是合法有效的。超出预算范围的支出，原则上应予禁止；特殊情况下，必须严格按照法定程序和权限执行。通过预算，可以对政府支出的方向、规模、形式、结构等形成有效的约束。
(三)加强计划和预算监督是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求
人大常委会对计划和预算的监督，是由计划和预算的性质和功能所决定的。计划和预算在国家经济社会发展中具有十分重要的作用，在国家政治生活中具有十分重要的意义。第一，计划和预算集中反映了党和国家关于发展的方针、政策、措施，是党的主张同人民的意愿相统一的具体体现，是保证各项工作目标和部署得以贯彻落实的重要途径。第二，计划和预算直接关系到人民群众的切身利益，是我们党立党为公、执政为民和以人为本执政新理念的具体体现，是妥善协调和处理各方面利益关系、调动各方面积极性的重要形式。第三，计划和预算直接关系到法律法规的有效实施，没有国家积极的作为和必要的投入，法律法规难以真正得到有效实施。
人大常委会对计划和预算的监督，也是由人大常委会的性质和地位所决定的。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重要制度平台，是人民管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要途径和形式。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人大常委会对计划和预算的监督，从本质上讲，就是要确保党和国家大政方针的贯彻实施，就是要有效实现最广大人民的根本利益，就是要切实维护社会主义法制的统一和尊严。人大常委会通过对计划和预算的监督，使已批准的计划和预算真正落到实处，真正发挥作用，进而做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。加强计划和预算监督，是坚持和完善人民代表大会制度特别是加强和改进人大监督工作的一项重要内容。监督法有关计划和预算监督的规定，正是适应这一客观要求、在人大监督制度建设上的一个具体表现。
二、计划监督的内容和程序
监督法所讲的计划监督是狭义的，指各级人大常委会对本级人大审查和批准的国民经济和社会发展计划的实施情况进行监督，不包括人大审查和批准国民经济和社会发展计划本身。保证国家或者本行政区域经济社会发展按照已批准的计划进行并实现预定的目标，是各级人大计划监督的直接目的，也是监督工作的基本含义。
做好人大常委会的计划监督工作，除了必须遵循人大常委会监督工作的一般原则、规则和要求以外，还应当正确认识和把握计划监督工作本身所具有的一些特点和要求，紧扣经济社会发展的实际。主要有以下几点：(1)围绕已经本级人大批准的国民经济和社会发展计划进行。计划是一个时期经济社会发展的总安排、总部署，不论是发展目标还是工作任务，不论是硬的还是软的，也不论是实的还是虚的，都必须在各地区、各部门的工作中加以落实。人大常委会计划监督工作的直接要求，就是要督促政府以及各方面认真贯彻执行已批准的计划，按照计划的要求开展各项工作。(2)保持综合平衡。计划安排和计划执行，牵涉到方方面面的工作和关系，既要突出重点，又要统筹兼顾。经济社会发展的重大关系和比例，是一个有机的整体和复杂的系统，客观上要求实现平衡、协调。许多具体领域的工作，单独就自身来讲，同从计划角度来看，其必要性、重要性、紧迫性是不完全一样的。因此，全局观念和整体意识在人大常委会计划监督工作中具有特别的意义。(3)保证发展的连续性。发展是一个连续不断的过程，计划的编制、审批和执行也是一个时期接着一个时期，许多工作都是长期的，许多项目可能是跨届或跨任期的；即使是短时间内可以完成的工作和项目，其影响也可能是长期的，因而也要瞻前顾后。人大常委会计划监督工作的一个重要目的就是要在发展过程中克服“短期行为”，防止“头脑发热”，抑制急于求成、急功近利、好大喜功。(4)注重计划的导向性。在社会主义市场经济条件下，计划工作已经转变为经济社会发展的宏观性工作，不仅有直接的安排、审批和管理，而且还包括调控、协调、指导、督促等多方面的职能。人大常委会计划监督工作的开展，要适应这一转变，在提出和解决具体问题上突出政策性、方向性，妥善处理预期性指标和约束性指标的关系。
根据监督法的有关规定，结合2000年3月1日《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》的有关规定和以往计划监督工作的实践，人大常委会开展计划监督工作，主要有以下几种形式：
(一)听取和审议半年度计划执行情况报告
监督法第十六条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当在每年六月至九月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级国民经济和社会发展计划的执行情况。而上一年度计划执行情况的报告，一般是与当年计划草案及计划报告一并由政府提出；按照宪法的有关规定，一并由人民代表大会审查和批准。
听取和审议半年度计划执行情况报告的工作程序和步骤一般是：(1)前期调研。财政经济委员会在报告之前的一段时间里，向政府有关综合经济部门和其他有关部门了解情况，取得资料，听取意见。有时还召开座谈会，邀请有关单位和专家参加，分析研究经济社会发展面临的形势和问题。有时也请有关地方提出专题报告。在调研的基础上，形成若干简报和背景材料，为常委会审议提供必要的参考。(2)听取和审议报告。常委会举行全体会议，听取政府国民经济和社会发展计划主管部门负责人受政府委托所作的半年度计划执行情况报告，常委会采取分组会议的形式，必要时也可以采取联组会议的形式，审议这一报告。常委会审议报告时，有关部门和工作机构应当派熟悉情况的有关负责人员到会，听取意见，并根据常委会组成人员的要求说明情况、回答询问。(3)常委会组成人员审议报告的发言，由工作机构的人员如实记录，送发言人校核后编发简报；审议中的重要动态和审议意见，编印专报，报常委会领导。根据监督法第二十条第一款的规定，常委会组成人员对报告的审议意见，交由政府研究处理；政府应当将研究处理情况及时书面报告常委会。
根据监督法第二十条第二款的规定，常委会听取的国民经济和社会发展计划执行情况的报告及审议意见、人民政府对审议意见的研究处理情况，应当向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。
听取和审议上述半年度计划执行情况报告，是一种常规的人大常委会监督形式。此外，还有一种不特定报告的情形。按照全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》第六条第三款的规定，经济运行发生重大变化时，国务院应当向全国人大常委会报告，作出说明。
(二)审查和批准计划调整方案
监督法第十七条第一款规定，国民经济和社会发展计划经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。
按照全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》的有关规定，在经济运行过程中，全国人民代表大会计批准的年度计划、五年计划和长远规划必须作的部分调整，由国务院提请全国人大常委会审查批准。除特殊情况外，国务院应当在全国人大常委会举行会议一个月前，将调整方案的议案报送全国人大常委会。按照工作惯例，政府有关部门应当及时向人大财经委通报有关情况，由人大财经委对调整方案进行初步审查，并提出初审意见。
改革开放以来，国家计划在执行过程中的部分调整，曾经发生过两次：一是1981年2月至3月五届全国人大常委会第十七次会议听取了时任国务院副总理兼国家计划委员会主任姚依林关于调整1981年国民经济计划和国家财政收支的报告，经过讨论和审查，通过了《关于批准国务院调整1981年国民经济计划和国家财政收支报告的决议》；二是1992年3月至4月七届全国人大五次会议审议了国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案，决定批准将兴建长江三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划。
就上述实例看，计划调整都有其特定的背景和原因。总的看，在计划的宏观性、指导性、预期性特点日趋显著的情况下，计划在执行中一般都会有所调适，但不常发生法律意义上的计划调整。1998年后实行积极财政政策、三次调整预算及相关经济政策，都没有对计划进行调整，而是在半年度计划执行情况报告中作出必要的说明，这也可以看作是这一监督形式的新变化。值得注意的是，2006年3月十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要，明确将规划指标分为预期性指标和约束性指标，强调规划确定的约束性指标具有法律效力，这对于规划的制定和规划的执行都提出了更高的要求。因而，计划调整和有关监督工作也可能面临新的形势。
(三)听取和审议中长期规划的中期评估报告
监督法第二十一条规定，国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。这是一个新的监督形式。对中长期规划进行中期评估并向人大常委会提出中期评估报告，以前不曾做过。监督法作出这一规定，主要是考虑到2006年3月十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要在“健全规划管理体制”部分中明确提出了这样一个要求。这一举措的积极意义是显而易见的，把它加以制度化也是完全符合逻辑的。可以预计，人大常委会围绕中期评估报告开展的监督工作，将比半年度计划执行情况报告，更加全面、深入，更加具有开拓性。
(四)有关专门委员会的监督工作
监督法没有直接规定人大专门委员会的工作。但是，要讲清楚人大常委会的监督工作，必然涉及人大专门委员会。按照宪法第七十条关于“在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导”规定的精神，有关专门委员会依法开展的监督工作，实际上同常委会的监督工作具有密不可分的关系。
与计划监督直接有关的一个重要形式，就是听取国民经济运行情况季度汇报。全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》第八条第二款规定，财政经济委员会应当在4月、7月和10月的15日前分别召开全体会议，听取国务院有关部门关于一季度、上半年、前三季度国民经济运行情况的汇报，并进行分析研究。这一形式也称为经济形势分析会。参加会议的国务院有关部门，通常包括国家发展和改革委员会、财政部、商务部、中国人民银行、国家统计局和其他有关部门。该决定还规定，专门委员会全体会议审议讨论本决定所列事项时，国务院有关部门应当根据要求，及时提供相关的信息资料和说明，并派有关负责人到会，听取意见，回答询问；专门委员会在召开全体会议听取国务院有关部门汇报后提出的意见和建议，由委员长会议决定是否批转国务院及有关部门研究处理，并将结果报告全国人大常委会。
(五)对重大建设项目的监督
监督法对这个问题没有直接作出规定。全国人大常委会通过的《关于加强经济工作监督的决定》和《关于加强中央预算审查监督的决定》，对这个问题已作了规定，这两个决定在监督法颁布施行后仍继续有效。审批建设项目，是一项科学性、技术性较强的工作，按照分工，是属于政府的职权，人大常委会不管建设项目审批。在一般情况下，重大建设项目，人大在审查和批准计划和预算及执行情况报告时，可以对其中涉及重大建设项目的内容一并进行审查和批准。如果列入经人大批准的计划和预算的重大建设项目，在实施中过程中遇有重大问题，人大常委会可以通过听取和审议专项工作报告，进行监督。比如，2003年12月十届全国人大常委会第六次会议听取和审议了国务院南水北调办公室主任张基尧关于南水北调工程建设情况和下一步安排的报告。此外，听取和审议审计工作报告时，也会涉及重大建设项目的资金到位和使用情况，这也是一种监督。
三、预算监督的内容和程序
(一)预算监督的重点内容
监督法对人大常委会审查和批准决算、听取和审议预算的执行情况报告、审查和批准预算调整方案及重要预算科目资金调减等作出了明确的规定。按照监督法第十八条第一款规定，人大常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查监督以下几个方面的情况。
1．预算收支平衡情况。预算收支平衡也称财政收支平衡，是国家预算收入和支出在量上的一种对比相等关系，即在一个预算年度内预算收入和预算支出达到平衡。保持财政收支平衡，对于保持社会总需求与总供给之间的平衡，促进经济社会持续、快速、协调、健康发展，具有重要意义。按照预算法的规定，各级预算应当做到收支平衡。中央政府公共预算不列赤字；中央预算中必需的盖建设性投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方法筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。就中央预算而言，预算收支是否平衡，主要看赤字和发债规模是否控制在人大批准的范围之内；就各级预算而言，预算收支是否平衡，主要看是否存在虚假平衡。虚假平衡的表现形式主要是“财政挂账”，即将当年收不抵支的差额结转到下一年，如该支付的不按时支付，该退付的款项不按时退付，从而减少或者隐瞒了当年发生的收不抵支。虚假平衡使人们对财政状况产生误解，容易造成决策失误，也带来许多管理上的漏洞，具有很大的危害性。
2．重点支出的安排和资金到住情况。财政资源总是有限的，不可能满足所有的支出需要，必须在统筹兼顾的基础上保证重点支出。各级预算的重点支出，因时、因地、因事、因人而可能不尽相同。一般来说，重点支出主要有三个方面：一是当前党和国家工作的重点领域、方向和部署，大都体现在每年的政府工作报告中；二是法律法规有明确规定的特殊要求，如预算法、教育法、农业法、科学技术进步法、民族区域自治法等都有一些专门的规定；三是经济社会生活中亟待解决的一些热点难点问题和突出矛盾。
3．预算超收收入的安排和使用情况。预算超收收入是指预算收入的实际执行结果超过经人大批准的收入预算数，是预算收入实际执行结果与收入预算数的差额部分。预算是一种预先的安排，其实际执行结果出现一定差额，不论是超收还是短收，都是难以避免的。由于在编制预算上比较强调留有余地，因而在实践中，预算收入超收的情况较多，短收的情况较少。预算超收收入，可能在“收”的环节上有问题，如收过头税、不依法征收等，但一般讲主要问题是在“支”的方面，即钱用到了什么地方，经过了哪些程序。因此，全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》明确提出，加强对预算超收收入使用的监督。其基本内容：一是明确规定中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出；二是中央预算执行中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收人使用方案；三是国务院财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况，国务院应向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告。根据近些年来形成的惯常做法，国务院在年底前向全国人大常委会提交当年预算超收收入安排使用情况的报告。此外，在人大及其常委会的有关决议或者专门委员会的有关审查报告中，有时也会对当年可能发生的预算超收收入的使用提出明确的要求。
4．部门预算制度建立和执行情况。按照预算法确定的我国预算组织体系，中央预算由中央各部门的预算组成，地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成。部门预算是一个部门根据国家法律和政策的规定，为履行其职能，经依法编制、汇总、审核、批复后所形成的、涵盖本部门全部收支活动的综合财政收支计划。实行部门预算制度的主要好处：一是财政收支活动的权利主体、义务主体明确，这是健全国家预算管理制度所不可或缺的；二是使部门的各项收支都纳入预算管理，堵塞管理上的漏洞；三是使部门的各项工作都纳入预算管理，形成有效的约束机制。2000年以来，我国开始实施部门预算改革。到2006年，全国人大审议的部门预算已达到40个，内容不断细化，形式不断改进。同时，地方部门预算改革也加快了步伐。人大预算监督工作的一个具体要求就是要督促部门预算制度的落实。
5．向下级财政转移支付情况。转移支付是上级政府对下级政府的财政补助，目的是为了均衡地区之间的财力、实施国家有关法律和政策、提供基本公共服务。转移支付是财政预算的重要组成部分，涉及不同预算级次的财政收支，领域宽、数量大，近年来规模持续扩大，已经成为各方关注预算的焦点之一。2005年中央对地方转移支付、税收返还和体制性补助支出总额已达11484亿元，其中：中央对地方转移支付7341亿元，中央对地方税收返还3757亿元，中央对地方体制性补助386亿元。目前，我国中央对地方转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付。在财力性转移支付中又包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助。专项转移支付的项目比较多，包括社会保障支出、支农支出、科技支出、教育支出、文化支出、卫生支出等。另外，根据现行财政体制，还有中央对地方税收返还和中央对地方体制性补助。在转移支付法尚未制定出来的情况下，监督的重点：一是看转移支付所安排的支出是否贯彻体现了中央确定的方针政策措施；二是看转移支付资金是否及时到位；三是看资金使用的程序和环节是否规范、透明、合理。
6．本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。即对照年初本级人大作出的批准预算的决议，监督预算执行情况。人大在批准预算时一般都要在决议中有针对性地提出若干要求。常委会的监督主要是看决议提出的要求是否得到贯彻落实，工作进展如何；对存在的矛盾、困难和问题要认真分析，提出完善的意见和建议；需要了解有关情况的，可以要求政府有关部门作出说明、解释。
除上述重点审查监督的六个方面情况外，监督法第十八条第二款还提出了两个有针对性的要求。
(1)全国人大常委会还应当重点审查国债余额情况。国债余额包括中央财政历年的预算赤字与预算盈余相抵后的赤字累计额、向国际金融组织和外国政府借款统借统还部分和经全国人大常委会批准发行的特别国债的累计额，是中央财政在以后年度必须偿还的国债价值总额。国债余额管理是指权力机关不具体限定政府当年发债额度，而是通过规定一个年末不突破的国债余额上限，以达到科学管理国债规模的管理方式。我国从2006年开始实行国债余额管理，在2006年中央预算中增加了“中央财政国债余额情况表”，作为预算的一个组成部分；将原来每年由全国人大审批国债发行规模的做法，改为审批控制国债余额的办法；同时，不再实行中央代地方发债。
(2)县级以上地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。这是对地方各级人大常委会提出的一个要求。根据李金华审计长2006年6月27日在十届全国人大常委会第二十二次会议上所作的《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》，这方面存在的主要问题，一是地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整。按照预算法的规定，省级政府应将中央财政对该地区的税收返还和补助收入全部编入本级预算。但据对20个省的审计调查，本级预算编报数仅为中央实际补助数的44．5％。二是部分专项转移支付项目设置交叉重复，分配制度不够完善，资金投向较为分散，没有管理办法或管理办法未公开。三是多头对下，打乱了正常的级次和渠道，造成各级次支出不真实，不利于管理和监督。这些问题，需要中央和地方共同努力才能解决。
(二)预算监督的主要形式、程序和步骤
根据监督法的有关规定，结合1999年12月25日全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》的有关规定和以往预算监督工作的实践，人大常委会开展预算监督工作，主要有以下几种形式。
1．审查和批准决算
决算是对年度预算执行情况最终的、全面的反映，也是一年来国民经济和社会发展计划执行结果在财政收支上的集中反映。按照预算法的规定，中央决算和地方各级政府决算的审批权在本级人大常委会。常委会对决算的审查和批准，实质上是对年度预算执行情况的最终结果进行监督。
监督法第十五条规定，国务院应当在每年六月，将前一年度的中央决算草案提请全国人大常委会审查和批准。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将前一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》还规定，中央决算草案应在全国人大常委会举行会议审查和批准的一个月前，提交财政经济委员会，由财政经济委员会结合审计工作报告进行初步审查。
编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。人大常委会审批决算的基本目的就是保证预算收支的真实、准确、完整，为以后的预算收支管理提供可靠的基础。
常委会举行会议时，由人大财经委提出关于前一年度决算的审查报告。主要内容是：(1)总的评价，提出是否批准政府决算草案的建议；(2)预算执行中存在的主要问题；(3)做好财政预算工作的建议。财经委的审查报告，与政府决算和有关报告一道，由常委会组成人员进行审议。常委会最后作出的相关决议，一般是对财经委的审查报告表示同意，决定批准政府决算，并提出若干要求。
2．听取和审议半年度预算执行情况报告
监督法第十六条规定，国务院和县级以上地方人民监政府应当在每年六月至九月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级预算的执行情况。按照工作惯例，一般是在政府提出上一年度决算草案及决算报告的同时报告本年度前一阶段本级预算的执行情况。而上一年度预算执行情况的报告，一般是与当年预算草案及预算报告一道由政府提出，按照宪法的有关规定，一并由人民代表大会审查和批准。
听取和审议半年度预算执行情况报告的工作程序和步骤一般是：(1)前期调研。财经委和预算工委在报告之前的一段时间里，向政府财政、税务、海关等有关部门了解情况，取得资料，听取意见。有时还召开座谈会，邀请有关单位和专家参加，分析研究经济社会发展特别是预算收支面临的形势和问题。在调研的基础上，形成若干简报和背景材料，为常委会审议提供必要的参考。(2)听取和审议报告。常委会举行全体会议，听取政府财政部门负责人受政府委托所作的半年度预算执行情况报告；常委会采取分组会议的形式，必要时也可以采取联组会议的形式，审议这一报告。常委会审议报告时，有关部门和工作机构应当派熟悉情况的工作人员到会，听取意见，并根据常委会组成人员的要求说明情况、回答问题。(3)常委会组成人员审议报告的发言，由工作机构的人员如实记录，送发言人校核后编发简报；审议中的重要动态和审议意见，编印专报，报常委会领导。常委会组成人员对报告的审议意见，交由政府研究处理；政府应当将研究处理情况及时书面报告常委会。
根据监督法第二十条第二款的规定，常委会听取的预算执行情况报告及审议意见，人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。
3．审查和批准预算调整方案
预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案的审批权在本级人大常委会。未经批准，不得调整预算，不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。
监督法第十七条对预算调整及相关问题作出了如下规定：(1)预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。(2)严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。(3)国务院和县级以上地方人民政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案提交本级人大财政经济委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。
政府财政部门应当及时向人大财经委和常委会预算工委通报预算调整的有关情况。对预算调整进行监督的有关工作程序和步骤，与上述审批决算、半年度预算执行情况报告的有关工作程序和步骤基本相同，监督的重点主要是调整的必要性和方案的可行性。
四、听取和审议审计工作报告
审计是独立检查会计账目，监督财政收支、财务收支的真实、合法、效益的专门活动。其基本特征：一是审计是独立于被审计单位之外的行为和活动；二是行使审计职权的主体是专门的机构和人员；三是审计的对象是被审计单位，审计的客体是它们的财政收支、财务收支；四是审计的基本职能是监督，基本方式是检查会计账目；五是审计的目的是保证财政收支、财务收支的真实、合法、效益。
我国实行审计监督制度的基本法律依据源于宪法。宪法第九十条规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法第一百零九条规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。由此可以看出，我国审计监督制度的一个主要特点就是审计机关设置于行政序列、审计工作在政府首长领导下进行。
1994年审计法对我国审计监督制度作出了全面的、明确的规定。我国审计工作报告制度的法律依据即源于审计法第四条。2006年2月，全国人大常委会对审计法进行了修订，其中对第四条也作了进一步完善。按照审计法第四条的规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人大常委会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告。
监督法有关听取和审议审计工作报告的规定，是在上述规定的基础上并根据多年来的工作实践形成的。监督法第十九条规定，常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。监督法第二十条规定，常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。常委会听取的审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。
人大常委会听取和审议审计工作报告，在法律上具有多方面的积极意义。第一，审计机关设置于行政序列、审计工作在政府首长领导下的行政型审计监督制度，与向人大常委会定期报告审计工作并接受监督相结合，形成了新的工作格局。第二，对审计工作报告的审议，虽有监督审计工作的含义，但更主要的是通过这一形式监督本级政府预算执行和其他财政收支情况，增强审计监督的权威性，增强预算执行的严肃性。第三，人大常委会听取和审议审计工作报告，与每年审查和批准决算的工作相结合，突出了审计工作的针对性，同时也使人大常委会对决算的监督更有力度。
人大常委会听取和审议审计工作报告的程序和步骤，基本上与预算监督的有关程序和步骤相类似，在会议议程上与审批决算、半年度预算执行情况报告安排在同一次会议审议。按照工作惯例，人大财经委在关于政府决算的审查报告中，对审计工作报告亦作出总的评价和回应；同时建议政府责成有关部门和地方对审计查出的问题，认真分析原因，切实加以整改，依法追究责任，在年底前将纠正情况和处理结果向人大常委会提出报告。
一、计划和预算监督是人大监督的重要方面
(一)我国现行法律中有关人大对计划和预算进行监督的规定
宪法第六十二条第(九)项、第(十)项规定，全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；第六十七条第(五)项规定，全国人大常委会在全国人大闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；第九十九条第二款规定，县级以上地方各级人大审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。地方组织法第四十四条第(五)项进一步规定，县级以上地方各级人大常委会根据本级人民政府的山建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。
预算法第十二条第二款规定，全国人大常委会监督计中央和地方预算的执行，审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央决算，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议；第十三条第二款规定，县级以上地方各级人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算，撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。
审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》和《关于加强中央预算审查监督的决定》，分别就中央一级计划和预算监督的有关问题，作出了较为具体明确的规定。
从以上法律规定可以看出，第一，对计划和预算进行监督，是各级人大常委会的一项法定职权和法定职责，是人大常委会监督工作的重要组成部分。人大常委会不仅有权进行监督，而且应当尽职尽责地做好监督工作。第二，监督法是在现有规定和实践的基础上加以集中、完善和系统化，形成了以第三章为主要内容的计划和预算监督制度。监督法制定后，监督法的规定与现有其他法律有关监督的规定的关系，按照监督法第二条第二款规定执行，即：全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。第三，监督法不涉及人民代表大会的职权，只就人大常委会对计划和预算的监督职权作出规定，包括：审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。各级人大对计划和预算的审查和批准职权，虽然具有监督的性质，但主要还是属于人大对重大事项决定权的性质。保证人大批准的计划和预算的贯彻落实，应当是人大常委会计划和预算监督工作的基本含义和主要部分。第四，人大常委会计划和预算监督，主要属于工作监督性质，督促政府及有关部门做好工作；同时它也涉及法律法规的执行情况，具有法律监督的一些特征。
(二)计划和预算是反映和体现国家方针政策措施的重要形式
国民经济和社会发展计划是关于全国或者某一行政区域经济社会发展的目标、任务、政策措施和工作部署的总安排，是国家宏观管理的重要手段。国民经济和社会发展计划的种类，按时段分为年度计划和中长期规划，按内容分为综合计划和专项计划，按级次分为全国计划和地方计划。在社会主义市场经济条件下，计划的功能主要体现在以下三个方面：(1)综合平衡功能。计划的编制和实施，必须统筹兼顾、综合协调各个方面的利益和需要，妥善处理长远与当前、整体与局部、重点与一般、必要与可行等诸多矛盾和关系。坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，落实“五个统筹”，对计划的编制和实施提出了新的、更高的要求。(2)政策导向功能。计划的形成是基于对未来一个时期国内外经济社会发展环境、趋势的分析和判断，着眼于解决当前面临的突出矛盾和问题，确定经济社会发展战略、目标、任务、政策措施和工作重点，作出发展的预测，提出发展的预期性指标和约束性指标，并以此向全社会传递国家在发展方面的意图，对各类经济社会主体发挥政策引导作用。(3)宏观管理功能。实行社会主义市场经济，国家有必要加强和健全宏观管理，一方面通过市场机制的引导，促进全社会资源的合理配置，另一方面通过对其直接或者间接掌握的公共资源的运用，弥补、矫正市场机制的局限和失灵。国家计划是实现社会公共目标、增进社会公共福利的重要手段。
预算是关于中央或者某一地方行政区域财政收入和支出活动的基本计划，是全面地、集中地反映政府收支运作过程和情况以至整个国家机构活动的窗口和途径。预算一般是按预算年度和政府级次编制、审批和执行的。预算的功能主要体现在以下三个方面：(1)反映国家机构特别是政府工作和活动状况。政府做任何事情都是需要钱的，支出是政府工作和活动的成本，收入则是满足这一需要的财源。通过预算，人们可以全面了解政府的工作，审视政府的活动。(2)监督政府收支运作过程。财政收入，不论形式和渠道怎样，都是来源于企业和居民，来源于社会成员的贡献；财政支出，不论结构和方式如何，都应当用于向社会成员提供公共物品和公共服务。通过预算，人们可以全面评价政府财政收支活动，考核政府财政工作的绩效。(3)控制政府财政支出。各级人大批准的预算，具有法定效力，实质上是权力机关对政府支出活动的一种法定授权。只有在预算范围内的支出，才是合法有效的。超出预算范围的支出，原则上应予禁止；特殊情况下，必须严格按照法定程序和权限执行。通过预算，可以对政府支出的方向、规模、形式、结构等形成有效的约束。
(三)加强计划和预算监督是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求
人大常委会对计划和预算的监督，是由计划和预算的性质和功能所决定的。计划和预算在国家经济社会发展中具有十分重要的作用，在国家政治生活中具有十分重要的意义。第一，计划和预算集中反映了党和国家关于发展的方针、政策、措施，是党的主张同人民的意愿相统一的具体体现，是保证各项工作目标和部署得以贯彻落实的重要途径。第二，计划和预算直接关系到人民群众的切身利益，是我们党立党为公、执政为民和以人为本执政新理念的具体体现，是妥善协调和处理各方面利益关系、调动各方面积极性的重要形式。第三，计划和预算直接关系到法律法规的有效实施，没有国家积极的作为和必要的投入，法律法规难以真正得到有效实施。
人大常委会对计划和预算的监督，也是由人大常委会的性质和地位所决定的。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重要制度平台，是人民管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要途径和形式。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人大常委会对计划和预算的监督，从本质上讲，就是要确保党和国家大政方针的贯彻实施，就是要有效实现最广大人民的根本利益，就是要切实维护社会主义法制的统一和尊严。人大常委会通过对计划和预算的监督，使已批准的计划和预算真正落到实处，真正发挥作用，进而做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。加强计划和预算监督，是坚持和完善人民代表大会制度特别是加强和改进人大监督工作的一项重要内容。监督法有关计划和预算监督的规定，正是适应这一客观要求、在人大监督制度建设上的一个具体表现。
二、计划监督的内容和程序
监督法所讲的计划监督是狭义的，指各级人大常委会对本级人大审查和批准的国民经济和社会发展计划的实施情况进行监督，不包括人大审查和批准国民经济和社会发展计划本身。保证国家或者本行政区域经济社会发展按照已批准的计划进行并实现预定的目标，是各级人大计划监督的直接目的，也是监督工作的基本含义。
做好人大常委会的计划监督工作，除了必须遵循人大常委会监督工作的一般原则、规则和要求以外，还应当正确认识和把握计划监督工作本身所具有的一些特点和要求，紧扣经济社会发展的实际。主要有以下几点：(1)围绕已经本级人大批准的国民经济和社会发展计划进行。计划是一个时期经济社会发展的总安排、总部署，不论是发展目标还是工作任务，不论是硬的还是软的，也不论是实的还是虚的，都必须在各地区、各部门的工作中加以落实。人大常委会计划监督工作的直接要求，就是要督促政府以及各方面认真贯彻执行已批准的计划，按照计划的要求开展各项工作。(2)保持综合平衡。计划安排和计划执行，牵涉到方方面面的工作和关系，既要突出重点，又要统筹兼顾。经济社会发展的重大关系和比例，是一个有机的整体和复杂的系统，客观上要求实现平衡、协调。许多具体领域的工作，单独就自身来讲，同从计划角度来看，其必要性、重要性、紧迫性是不完全一样的。因此，全局观念和整体意识在人大常委会计划监督工作中具有特别的意义。(3)保证发展的连续性。发展是一个连续不断的过程，计划的编制、审批和执行也是一个时期接着一个时期，许多工作都是长期的，许多项目可能是跨届或跨任期的；即使是短时间内可以完成的工作和项目，其影响也可能是长期的，因而也要瞻前顾后。人大常委会计划监督工作的一个重要目的就是要在发展过程中克服“短期行为”，防止“头脑发热”，抑制急于求成、急功近利、好大喜功。(4)注重计划的导向性。在社会主义市场经济条件下，计划工作已经转变为经济社会发展的宏观性工作，不仅有直接的安排、审批和管理，而且还包括调控、协调、指导、督促等多方面的职能。人大常委会计划监督工作的开展，要适应这一转变，在提出和解决具体问题上突出政策性、方向性，妥善处理预期性指标和约束性指标的关系。
根据监督法的有关规定，结合2000年3月1日《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》的有关规定和以往计划监督工作的实践，人大常委会开展计划监督工作，主要有以下几种形式：
(一)听取和审议半年度计划执行情况报告
监督法第十六条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当在每年六月至九月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级国民经济和社会发展计划的执行情况。而上一年度计划执行情况的报告，一般是与当年计划草案及计划报告一并由政府提出；按照宪法的有关规定，一并由人民代表大会审查和批准。
听取和审议半年度计划执行情况报告的工作程序和步骤一般是：(1)前期调研。财政经济委员会在报告之前的一段时间里，向政府有关综合经济部门和其他有关部门了解情况，取得资料，听取意见。有时还召开座谈会，邀请有关单位和专家参加，分析研究经济社会发展面临的形势和问题。有时也请有关地方提出专题报告。在调研的基础上，形成若干简报和背景材料，为常委会审议提供必要的参考。(2)听取和审议报告。常委会举行全体会议，听取政府国民经济和社会发展计划主管部门负责人受政府委托所作的半年度计划执行情况报告，常委会采取分组会议的形式，必要时也可以采取联组会议的形式，审议这一报告。常委会审议报告时，有关部门和工作机构应当派熟悉情况的有关负责人员到会，听取意见，并根据常委会组成人员的要求说明情况、回答询问。(3)常委会组成人员审议报告的发言，由工作机构的人员如实记录，送发言人校核后编发简报；审议中的重要动态和审议意见，编印专报，报常委会领导。根据监督法第二十条第一款的规定，常委会组成人员对报告的审议意见，交由政府研究处理；政府应当将研究处理情况及时书面报告常委会。
根据监督法第二十条第二款的规定，常委会听取的国民经济和社会发展计划执行情况的报告及审议意见、人民政府对审议意见的研究处理情况，应当向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。
听取和审议上述半年度计划执行情况报告，是一种常规的人大常委会监督形式。此外，还有一种不特定报告的情形。按照全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》第六条第三款的规定，经济运行发生重大变化时，国务院应当向全国人大常委会报告，作出说明。
(二)审查和批准计划调整方案
监督法第十七条第一款规定，国民经济和社会发展计划经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。
按照全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》的有关规定，在经济运行过程中，全国人民代表大会计批准的年度计划、五年计划和长远规划必须作的部分调整，由国务院提请全国人大常委会审查批准。除特殊情况外，国务院应当在全国人大常委会举行会议一个月前，将调整方案的议案报送全国人大常委会。按照工作惯例，政府有关部门应当及时向人大财经委通报有关情况，由人大财经委对调整方案进行初步审查，并提出初审意见。
改革开放以来，国家计划在执行过程中的部分调整，曾经发生过两次：一是1981年2月至3月五届全国人大常委会第十七次会议听取了时任国务院副总理兼国家计划委员会主任姚依林关于调整1981年国民经济计划和国家财政收支的报告，经过讨论和审查，通过了《关于批准国务院调整1981年国民经济计划和国家财政收支报告的决议》；二是1992年3月至4月七届全国人大五次会议审议了国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案，决定批准将兴建长江三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划。
就上述实例看，计划调整都有其特定的背景和原因。总的看，在计划的宏观性、指导性、预期性特点日趋显著的情况下，计划在执行中一般都会有所调适，但不常发生法律意义上的计划调整。1998年后实行积极财政政策、三次调整预算及相关经济政策，都没有对计划进行调整，而是在半年度计划执行情况报告中作出必要的说明，这也可以看作是这一监督形式的新变化。值得注意的是，2006年3月十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要，明确将规划指标分为预期性指标和约束性指标，强调规划确定的约束性指标具有法律效力，这对于规划的制定和规划的执行都提出了更高的要求。因而，计划调整和有关监督工作也可能面临新的形势。
(三)听取和审议中长期规划的中期评估报告
监督法第二十一条规定，国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。这是一个新的监督形式。对中长期规划进行中期评估并向人大常委会提出中期评估报告，以前不曾做过。监督法作出这一规定，主要是考虑到2006年3月十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要在“健全规划管理体制”部分中明确提出了这样一个要求。这一举措的积极意义是显而易见的，把它加以制度化也是完全符合逻辑的。可以预计，人大常委会围绕中期评估报告开展的监督工作，将比半年度计划执行情况报告，更加全面、深入，更加具有开拓性。
(四)有关专门委员会的监督工作
监督法没有直接规定人大专门委员会的工作。但是，要讲清楚人大常委会的监督工作，必然涉及人大专门委员会。按照宪法第七十条关于“在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导”规定的精神，有关专门委员会依法开展的监督工作，实际上同常委会的监督工作具有密不可分的关系。
与计划监督直接有关的一个重要形式，就是听取国民经济运行情况季度汇报。全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》第八条第二款规定，财政经济委员会应当在4月、7月和10月的15日前分别召开全体会议，听取国务院有关部门关于一季度、上半年、前三季度国民经济运行情况的汇报，并进行分析研究。这一形式也称为经济形势分析会。参加会议的国务院有关部门，通常包括国家发展和改革委员会、财政部、商务部、中国人民银行、国家统计局和其他有关部门。该决定还规定，专门委员会全体会议审议讨论本决定所列事项时，国务院有关部门应当根据要求，及时提供相关的信息资料和说明，并派有关负责人到会，听取意见，回答询问；专门委员会在召开全体会议听取国务院有关部门汇报后提出的意见和建议，由委员长会议决定是否批转国务院及有关部门研究处理，并将结果报告全国人大常委会。
(五)对重大建设项目的监督
监督法对这个问题没有直接作出规定。全国人大常委会通过的《关于加强经济工作监督的决定》和《关于加强中央预算审查监督的决定》，对这个问题已作了规定，这两个决定在监督法颁布施行后仍继续有效。审批建设项目，是一项科学性、技术性较强的工作，按照分工，是属于政府的职权，人大常委会不管建设项目审批。在一般情况下，重大建设项目，人大在审查和批准计划和预算及执行情况报告时，可以对其中涉及重大建设项目的内容一并进行审查和批准。如果列入经人大批准的计划和预算的重大建设项目，在实施中过程中遇有重大问题，人大常委会可以通过听取和审议专项工作报告，进行监督。比如，2003年12月十届全国人大常委会第六次会议听取和审议了国务院南水北调办公室主任张基尧关于南水北调工程建设情况和下一步安排的报告。此外，听取和审议审计工作报告时，也会涉及重大建设项目的资金到位和使用情况，这也是一种监督。
三、预算监督的内容和程序
(一)预算监督的重点内容
监督法对人大常委会审查和批准决算、听取和审议预算的执行情况报告、审查和批准预算调整方案及重要预算科目资金调减等作出了明确的规定。按照监督法第十八条第一款规定，人大常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查监督以下几个方面的情况。
1．预算收支平衡情况。预算收支平衡也称财政收支平衡，是国家预算收入和支出在量上的一种对比相等关系，即在一个预算年度内预算收入和预算支出达到平衡。保持财政收支平衡，对于保持社会总需求与总供给之间的平衡，促进经济社会持续、快速、协调、健康发展，具有重要意义。按照预算法的规定，各级预算应当做到收支平衡。中央政府公共预算不列赤字；中央预算中必需的盖建设性投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方法筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。就中央预算而言，预算收支是否平衡，主要看赤字和发债规模是否控制在人大批准的范围之内；就各级预算而言，预算收支是否平衡，主要看是否存在虚假平衡。虚假平衡的表现形式主要是“财政挂账”，即将当年收不抵支的差额结转到下一年，如该支付的不按时支付，该退付的款项不按时退付，从而减少或者隐瞒了当年发生的收不抵支。虚假平衡使人们对财政状况产生误解，容易造成决策失误，也带来许多管理上的漏洞，具有很大的危害性。
2．重点支出的安排和资金到住情况。财政资源总是有限的，不可能满足所有的支出需要，必须在统筹兼顾的基础上保证重点支出。各级预算的重点支出，因时、因地、因事、因人而可能不尽相同。一般来说，重点支出主要有三个方面：一是当前党和国家工作的重点领域、方向和部署，大都体现在每年的政府工作报告中；二是法律法规有明确规定的特殊要求，如预算法、教育法、农业法、科学技术进步法、民族区域自治法等都有一些专门的规定；三是经济社会生活中亟待解决的一些热点难点问题和突出矛盾。
3．预算超收收入的安排和使用情况。预算超收收入是指预算收入的实际执行结果超过经人大批准的收入预算数，是预算收入实际执行结果与收入预算数的差额部分。预算是一种预先的安排，其实际执行结果出现一定差额，不论是超收还是短收，都是难以避免的。由于在编制预算上比较强调留有余地，因而在实践中，预算收入超收的情况较多，短收的情况较少。预算超收收入，可能在“收”的环节上有问题，如收过头税、不依法征收等，但一般讲主要问题是在“支”的方面，即钱用到了什么地方，经过了哪些程序。因此，全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》明确提出，加强对预算超收收入使用的监督。其基本内容：一是明确规定中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出；二是中央预算执行中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收人使用方案；三是国务院财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况，国务院应向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告。根据近些年来形成的惯常做法，国务院在年底前向全国人大常委会提交当年预算超收收入安排使用情况的报告。此外，在人大及其常委会的有关决议或者专门委员会的有关审查报告中，有时也会对当年可能发生的预算超收收入的使用提出明确的要求。
4．部门预算制度建立和执行情况。按照预算法确定的我国预算组织体系，中央预算由中央各部门的预算组成，地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成。部门预算是一个部门根据国家法律和政策的规定，为履行其职能，经依法编制、汇总、审核、批复后所形成的、涵盖本部门全部收支活动的综合财政收支计划。实行部门预算制度的主要好处：一是财政收支活动的权利主体、义务主体明确，这是健全国家预算管理制度所不可或缺的；二是使部门的各项收支都纳入预算管理，堵塞管理上的漏洞；三是使部门的各项工作都纳入预算管理，形成有效的约束机制。2000年以来，我国开始实施部门预算改革。到2006年，全国人大审议的部门预算已达到40个，内容不断细化，形式不断改进。同时，地方部门预算改革也加快了步伐。人大预算监督工作的一个具体要求就是要督促部门预算制度的落实。
5．向下级财政转移支付情况。转移支付是上级政府对下级政府的财政补助，目的是为了均衡地区之间的财力、实施国家有关法律和政策、提供基本公共服务。转移支付是财政预算的重要组成部分，涉及不同预算级次的财政收支，领域宽、数量大，近年来规模持续扩大，已经成为各方关注预算的焦点之一。2005年中央对地方转移支付、税收返还和体制性补助支出总额已达11484亿元，其中：中央对地方转移支付7341亿元，中央对地方税收返还3757亿元，中央对地方体制性补助386亿元。目前，我国中央对地方转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付。在财力性转移支付中又包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助。专项转移支付的项目比较多，包括社会保障支出、支农支出、科技支出、教育支出、文化支出、卫生支出等。另外，根据现行财政体制，还有中央对地方税收返还和中央对地方体制性补助。在转移支付法尚未制定出来的情况下，监督的重点：一是看转移支付所安排的支出是否贯彻体现了中央确定的方针政策措施；二是看转移支付资金是否及时到位；三是看资金使用的程序和环节是否规范、透明、合理。
6．本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。即对照年初本级人大作出的批准预算的决议，监督预算执行情况。人大在批准预算时一般都要在决议中有针对性地提出若干要求。常委会的监督主要是看决议提出的要求是否得到贯彻落实，工作进展如何；对存在的矛盾、困难和问题要认真分析，提出完善的意见和建议；需要了解有关情况的，可以要求政府有关部门作出说明、解释。
除上述重点审查监督的六个方面情况外，监督法第十八条第二款还提出了两个有针对性的要求。
(1)全国人大常委会还应当重点审查国债余额情况。国债余额包括中央财政历年的预算赤字与预算盈余相抵后的赤字累计额、向国际金融组织和外国政府借款统借统还部分和经全国人大常委会批准发行的特别国债的累计额，是中央财政在以后年度必须偿还的国债价值总额。国债余额管理是指权力机关不具体限定政府当年发债额度，而是通过规定一个年末不突破的国债余额上限，以达到科学管理国债规模的管理方式。我国从2006年开始实行国债余额管理，在2006年中央预算中增加了“中央财政国债余额情况表”，作为预算的一个组成部分；将原来每年由全国人大审批国债发行规模的做法，改为审批控制国债余额的办法；同时，不再实行中央代地方发债。
(2)县级以上地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。这是对地方各级人大常委会提出的一个要求。根据李金华审计长2006年6月27日在十届全国人大常委会第二十二次会议上所作的《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》，这方面存在的主要问题，一是地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整。按照预算法的规定，省级政府应将中央财政对该地区的税收返还和补助收入全部编入本级预算。但据对20个省的审计调查，本级预算编报数仅为中央实际补助数的44．5％。二是部分专项转移支付项目设置交叉重复，分配制度不够完善，资金投向较为分散，没有管理办法或管理办法未公开。三是多头对下，打乱了正常的级次和渠道，造成各级次支出不真实，不利于管理和监督。这些问题，需要中央和地方共同努力才能解决。
(二)预算监督的主要形式、程序和步骤
根据监督法的有关规定，结合1999年12月25日全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》的有关规定和以往预算监督工作的实践，人大常委会开展预算监督工作，主要有以下几种形式。
1．审查和批准决算
决算是对年度预算执行情况最终的、全面的反映，也是一年来国民经济和社会发展计划执行结果在财政收支上的集中反映。按照预算法的规定，中央决算和地方各级政府决算的审批权在本级人大常委会。常委会对决算的审查和批准，实质上是对年度预算执行情况的最终结果进行监督。
监督法第十五条规定，国务院应当在每年六月，将前一年度的中央决算草案提请全国人大常委会审查和批准。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将前一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》还规定，中央决算草案应在全国人大常委会举行会议审查和批准的一个月前，提交财政经济委员会，由财政经济委员会结合审计工作报告进行初步审查。
编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。人大常委会审批决算的基本目的就是保证预算收支的真实、准确、完整，为以后的预算收支管理提供可靠的基础。
常委会举行会议时，由人大财经委提出关于前一年度决算的审查报告。主要内容是：(1)总的评价，提出是否批准政府决算草案的建议；(2)预算执行中存在的主要问题；(3)做好财政预算工作的建议。财经委的审查报告，与政府决算和有关报告一道，由常委会组成人员进行审议。常委会最后作出的相关决议，一般是对财经委的审查报告表示同意，决定批准政府决算，并提出若干要求。
2．听取和审议半年度预算执行情况报告
监督法第十六条规定，国务院和县级以上地方人民监政府应当在每年六月至九月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级预算的执行情况。按照工作惯例，一般是在政府提出上一年度决算草案及决算报告的同时报告本年度前一阶段本级预算的执行情况。而上一年度预算执行情况的报告，一般是与当年预算草案及预算报告一道由政府提出，按照宪法的有关规定，一并由人民代表大会审查和批准。
听取和审议半年度预算执行情况报告的工作程序和步骤一般是：(1)前期调研。财经委和预算工委在报告之前的一段时间里，向政府财政、税务、海关等有关部门了解情况，取得资料，听取意见。有时还召开座谈会，邀请有关单位和专家参加，分析研究经济社会发展特别是预算收支面临的形势和问题。在调研的基础上，形成若干简报和背景材料，为常委会审议提供必要的参考。(2)听取和审议报告。常委会举行全体会议，听取政府财政部门负责人受政府委托所作的半年度预算执行情况报告；常委会采取分组会议的形式，必要时也可以采取联组会议的形式，审议这一报告。常委会审议报告时，有关部门和工作机构应当派熟悉情况的工作人员到会，听取意见，并根据常委会组成人员的要求说明情况、回答问题。(3)常委会组成人员审议报告的发言，由工作机构的人员如实记录，送发言人校核后编发简报；审议中的重要动态和审议意见，编印专报，报常委会领导。常委会组成人员对报告的审议意见，交由政府研究处理；政府应当将研究处理情况及时书面报告常委会。
根据监督法第二十条第二款的规定，常委会听取的预算执行情况报告及审议意见，人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。
3．审查和批准预算调整方案
预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案的审批权在本级人大常委会。未经批准，不得调整预算，不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。
监督法第十七条对预算调整及相关问题作出了如下规定：(1)预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。(2)严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。(3)国务院和县级以上地方人民政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案提交本级人大财政经济委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。
政府财政部门应当及时向人大财经委和常委会预算工委通报预算调整的有关情况。对预算调整进行监督的有关工作程序和步骤，与上述审批决算、半年度预算执行情况报告的有关工作程序和步骤基本相同，监督的重点主要是调整的必要性和方案的可行性。
四、听取和审议审计工作报告
审计是独立检查会计账目，监督财政收支、财务收支的真实、合法、效益的专门活动。其基本特征：一是审计是独立于被审计单位之外的行为和活动；二是行使审计职权的主体是专门的机构和人员；三是审计的对象是被审计单位，审计的客体是它们的财政收支、财务收支；四是审计的基本职能是监督，基本方式是检查会计账目；五是审计的目的是保证财政收支、财务收支的真实、合法、效益。
我国实行审计监督制度的基本法律依据源于宪法。宪法第九十条规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法第一百零九条规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。由此可以看出，我国审计监督制度的一个主要特点就是审计机关设置于行政序列、审计工作在政府首长领导下进行。
1994年审计法对我国审计监督制度作出了全面的、明确的规定。我国审计工作报告制度的法律依据即源于审计法第四条。2006年2月，全国人大常委会对审计法进行了修订，其中对第四条也作了进一步完善。按照审计法第四条的规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人大常委会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告。
监督法有关听取和审议审计工作报告的规定，是在上述规定的基础上并根据多年来的工作实践形成的。监督法第十九条规定，常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。监督法第二十条规定，常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。常委会听取的审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。
人大常委会听取和审议审计工作报告，在法律上具有多方面的积极意义。第一，审计机关设置于行政序列、审计工作在政府首长领导下的行政型审计监督制度，与向人大常委会定期报告审计工作并接受监督相结合，形成了新的工作格局。第二，对审计工作报告的审议，虽有监督审计工作的含义，但更主要的是通过这一形式监督本级政府预算执行和其他财政收支情况，增强审计监督的权威性，增强预算执行的严肃性。第三，人大常委会听取和审议审计工作报告，与每年审查和批准决算的工作相结合，突出了审计工作的针对性，同时也使人大常委会对决算的监督更有力度。
人大常委会听取和审议审计工作报告的程序和步骤，基本上与预算监督的有关程序和步骤相类似，在会议议程上与审批决算、半年度预算执行情况报告安排在同一次会议审议。按照工作惯例，人大财经委在关于政府决算的审查报告中，对审计工作报告亦作出总的评价和回应；同时建议政府责成有关部门和地方对审计查出的问题，认真分析原因，切实加以整改，依法追究责任，在年底前将纠正情况和处理结果向人大常委会提出报告。
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