人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分

        《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）于2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议通过，将于2007年1月1日起施行。

        立法和监督是宪法赋予人大的两项重要职权。这两项职权的行使，都需要有相应的法律使之制度化、规范化、程序化。对立法权的行使，立法法已经作了规定。对监督权的行使，这些年各级人大常委会进行了积极的探索和实践，积累了有益的经验，但至今还缺乏统一的法律规范。现在，我国进入了改革发展的关键时期，深刻变化的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，复杂多样的社会矛盾和问题，都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。加强人大监督以及各方面的监督，是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的重要内容，也是我们做好改革发展稳定各项工作、维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然要求。因此，在新的形势下，监督法的颁布与实施，对于坚持完善人民代表大会制度，加强人大监督工作，促进依法行政、公正司法，维护最广大人民的根本利益，是具有重大意义的。

        一、权力必须受监督

        早在1945年7月，抗日战争胜利前夜，褚辅成、黄炎培等六位参政员到延安访问，见到毛泽东同志。黄炎培先生向毛泽东同志提出一个十分重大的问题。他说：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也浡焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位没有能跳出这周期率的支配力。”“一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”毛泽东同志回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这个斩钉截铁的回答，讲得非常深刻。

        85年来，中国共产党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。针对党的这种历史方位和面临的复杂形势、严峻考验，党的十六大把“加强对权力的制约和监督”作为政治建设和政治体制改革的一项重大任务，突出地提到了全党同志和全国人民的面前。

        加强对权力的监督，根本的目的就是要保证我们的国家机关和国家工作人员始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，做到权为民所用、情为民所系、利为民所研谋，永远不变质、不变色。我们时刻不可忘记，在我国，只有人民才是国家和社会的主人，国家工作人员都是人民的公仆。这是我们党和国家的性质决定的。同时，又要看到，党的执政地位又使我们遇到了新情况、新问题、新考验。执政了，人民委托我们的国家工作人员管理国家事务、经济和文化事业、社会事务，当了“官”，由此也就产生了国家工作人员身份的二重性及其手中权力的二重性：国家工作人员本质上是人民的公仆，同时又是人民建设新社会的领导者；国家工作人员手中的权力本质上是属于人民的，同时这种权力又主要是通过国家工作人员来行使的。这种身份和权力的二重性是客观存在，如果我们的国家工作人员不能始终保持清醒的头脑，摆正自己与人民的关系，正确地看待和运用手中的权力，再加上封建残余思想的影响，人民的公仆就有可能变为人民的主人，人民的权力就有可能转化为个人的权力，由此就会产生官僚主义、命令主义甚至站在群众头上作威作福。特别是在对外开放和发展社会主义市场经济的条件下，有些国家工作人员抵御不住拜金主义、享乐主义、极端个人主义的诱惑，由此就会产生以权谋私、权钱交易、贪赃枉法、腐化堕落这些消极腐败现象。2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》深刻指出：“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”并尖锐指出：“党风廉政建设和反腐败斗争关系党的生死存亡。党越是长期执政，反腐倡廉的任务越艰巨，越要坚定不移地反对腐败，越要提高拒腐防变的能力。”从根本上解决腐败问题，关键在于制度，要把公仆对主人负责、受主人监督纳入制度化、法律化的轨道。具体来讲，中国特色社会主义法律制度要保证国家机关及其工作人员正确行使人民通过法定程序赋予的权力、防止滥用权力，两种重要机制是不可缺少的：一是制约。用整体权力格局的设置与运作，制约特定权力的行使；用整体利益格局的设置与运作，制约特定利益的取得。“一条龙”(自己设定规矩、自己执行、自己监督自己)不行，“一支笔”不行，“一言堂”不行。二是监督。任何一种权力的行使，都要受其外部的另一种权力的监督，归根结底，要受人民监督。

        毛泽东同志在革命战争时期说过：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。邓小平同志深刻总结我国历史的与现实的、正面的与反面的经验，特别是十年内乱的沉痛教训，并研究了国际的经验，强调指出：“最重要的是一个制度问题”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。至于“文化大革命”这种全局性的、长时间的严重错误，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。在我们党成为执政党以后，尤其是在对外开放和发展社会主义市场经济的条件下，重温两位伟人的教导，我们更加深切地体会到：政治路线确定之后，最重要的是一个制度问题；制度确定之后，干部就是决定的因素；为了保证干部正确行使权力、防止滥用权力，必须对权力加以制约和监督。国家工作人员特别是领导干部都要明确，依法治国本身就包含了把行使国家权力、行政权力、司法权力纳入制度化、法律化的轨道。由于宪法和法律的许多规定主要是要靠国家机关及其工作人员贯彻执行的，依法治国的主体是国家政权，依法行政的主体是政府，公正司法的主体是法院和检察院。从这个意义上说，依法治国、依法行政、公正司法，先要依法治“官”、依法治权(这里讲的“治”并不是简单地惩治。惩治只适用于违法犯罪的情况，那是事后的、消极的“治”。事前的、积极的“治”，是对国家机关及其工作人员的行为进行规范、制约、监督)，以此保证国家机关及其工作人员严格按照法定的权限和程序办事，正确行使权力，防止滥用权力，在各自职责范围内把事情办好。

        总之，国家工作人员特别是领导干部，都要从巩固我们党的执政地位、巩固国家政权的高度，自觉接受监督，始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，全面贯彻“三个代表”重要思想，贯彻依法治国基本方略。

        二、加强人大监督是坚持和完善党和国家监督体系的重要方面

        对权力的监督，涉及党的干部、政府的干部、法院和检察院的干部。监督工作的面很宽，人民要求通过监督解决的问题也是错综复杂的，大体上有这样几类互相联系又互相区别的问题：

        一是思想作风问题。在延安整风中，反对主观主义以整顿学风，反对宗派主义以整顿党风，反对党的八股以整顿文风，取得了很大的成效，这是大家都熟悉的。在党成为执政党以后，特别是对外开放和发展社会主义市场经济的条件下，无论在党内，还是在社会上，的确存在着一个思想作风不正的问题。这主要应靠思想教育来解决。

        二是具体方针政策问题。讲方针政策，有总的方针政策，又有具体的方针政策。列宁说过，对具体问题要作具体分析。中央确定的总方针、总政策是正确的。但在执行中，具体的方针政策又要随时随地根据具体情况来实施运用，往往需要经过群众性的探索、试验，走一步、看一步，从群众中来、到群众中去，充分发扬民主，集思广益，在这个过程中，缺点、失误难以完全避免，当然要力求减少一些缺点、失误。在这方面，大多不是什么不正之风的问题，而是总结经验教训的问题。其中，也有些缺点、错误与不正之风有关，但不能一概地把它们都与不正之风混为一谈。

        以上两类问题基本上不是党纪国法的问题，而是批评和自我批评、检查纠正的问题。

        三是违反党纪问题。中国共产党在国家政治生活和社会生活中居于领导地位，很多方面工作的好与坏、成绩与问题，往往同党员、特别是党员干部分不开。党有党章、党纪。违反党纪的，应由党组织去处理。比如，有的党员违法乱纪，党的纪律检查机关提出撤销他的党内外一切职务。撤销他的党内职务，当然是党组织的事。撤销他的党外职务，则属于建议的性质，还要由有关国家机关依照法定程序处理。

        四是违反政纪问题。一个政府工作人员，他工作得好与坏、成绩与问题，政府最了解。违反政纪的，应由政府去处理。在政府内部，有上级政府对下级政府的监督，有政府对所属部门的监督，还有监察、审计、财政等专项监督。

        五是违反法纪问题。违法犯罪的，谁管?司法机关管。公民在法律面前一律平等，这是我国社会主义法制的一条根本原则，已经写进宪法。不论是谁，党员、非党员，领导干部、普通公民，只要违法犯罪，都要依法惩处。

        以上三类属于执行党纪、政纪、法纪的问题，应分别由党组织、政府、司法机关去处理，而不是人大所能处理的。

        经过多年努力，我国已经建立并在逐步完善党内监督制度，以解决党纪问题；已经建立并在逐步完善行政监督制度，以解决政纪问题；已经建立并在逐步完善司法监督制度，以解决法纪问题。此外，还有民主监督、群众监督、舆论监督，等等。这些监督制度，同人大监督制度一起，共同构成了党和国家的监督体系。这个监督体系是全方位、多层次的，实践证明是符合我国的国情和实际并行之有效的。

        在党和国家监督体系中，人大监督什么？面对现实生活中存在的这样那样的问题，各级人大代表、人大常委会组成人员、广大人民群众久已热切期盼监督法早日出台，以切实加强人大监督。

        加强人大监督，首先需要明确人大的性质与职权和人大监督在党和国家监督体系中的地位与作用。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人大对政府、法院、检察院进行监督，是宪法赋予人大的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分，当然是很重要的监督。依据宪法制定的监督法规定，县级以上各级人大常委会，作为同级人大的常设机关，它所进行的监督概括起来有两种，一是法律监督，二是工作监督。所谓法律监督，就是：不论下一级人大及其常委会，还是同级政府，如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或发布的决定、命令是违法的或不当的，县级以上各级人大常委会通过备案审查，有权力、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。所谓工作监督，主要是通过听取和审议“一府两院”的专项工作报告、执法检查等形式，确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其它组织的合法权益得到尊重和维护。也就是说，人大及其常委会行使国家权力的特点决定，它只作决定而并不执行。谁执行?政府执行，政府是国家权力机关的执行机关。法院、检察院是司法机关，依法独立行使审判权、检察权，但要接受人大及其常委会的监督。因此，人大常委会如果不把法律监督和工作监督搞好，就会失职；如果具体办理依法应由政府和法院、检察院办理的事情，就会越权。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，既不能失职，又不能越权。有了重大问题，能不能管?能管。依照宪法和法律的规定，人大常委会有权提出质询案，必要时可以组织关于特定问题的调查委员会，还有权提出撤职案。这些职权的行使，监督法都作了相应的规定。人大常委会受不受监督?受监督。人大常委会要向同级人大报告工作，对它负责，受它监督。人大及其常委会无权监督人大代表，而是受人大代表监督的。人大代表受谁监督?受原选区选民或原选举单位监督。

        总之，为了解决有些地方、部门、国家工作人员存在的这样或那样的问题，我们必须在中国共产党的统一领导下，方方面面各负其责，密切配合，把各自的监督工作都做好，充分发挥党和国家监督体系的整体功能，才能把问题处理得比较好、比较恰当。

        三、人大监督要体现自身的特点和发挥自身的优势

        在党和国家监督体系中，人大监督的特点最主要的有三点：一是它的民主性。人大是人民选举产生，对人民负责，受人民监督，代表人民行使国家权力的。人大工作实行合议制，不论制定法律，还是就重大问题作出决定，都是按照民主集中制的原则，充分发扬民主，集众思广众益，集体行使权力，集体决定问题，力求真正集中和代表人民的意志和利益。因此，人大监督是代表人民对“一府两院”工作进行的监督，最能直接反映人民的呼声和要求。二是它的全局性。人大不论制定法律，还是就重大问题作决定，都是从制度上解决全局性问题的，按照法律和人大决定解决具体问题是政府和法院、检察院的职责。这样一个体制有利于人大站在全局的高度，紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督。三是它的权威性。人大作为国家权力机关的监督，是代表国家进行的监督，是最高层次的监督，是具有法律效力的监督，因而具有很大的权威性。这些特点决定，人大监督的优势在于它能把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，人民代表大会制度是把三者有机统一起来的重要制度载体。

        我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是我们国家制度的核心内容和根本准则，也是整个宪法的基本精神。在人民享有的“一切权力”中，最根本、最重要的是人民通过人民代表大会制度掌握国家权力，以此保证国家制定的法律和方针、政策能够体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主。人大常委会在监督工作中体现自身的特点和发挥自身的优势，最重要的是要处理好以下三个关系，也是三个重大原则问题：

        一是要处理好加强人大监督与坚持中国共产党的领导的关系。要把中国的事情办好，从根本上讲，取决于我们党，取决于党的执政能力和领导水平，取决于党的先进性和战斗力。我国宪法第一条就开宗明义地明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级的领导是通过它的政党实现的。中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是执政党。坚持党的领导是历史的结论、人民的选择，是国家发展、民族振兴、中国人民为人类文明作出更大贡献的根本保证。没有共产党就没有新中国，就没有社会主义现代化。邓小平同志深刻指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。”党的十五大继承并在新形势下发展邓小平民主法制思想，把依法治国提到了党领导人民治理国家的基本方略上来。江泽民同志在那次中央全会上所作的报告中强调指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这就把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一了起来，从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，从而也就准确地确定了党、人民与法的关系，就是：党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。只有这样认识问题，人大常委会才能在监督工作中自觉地、切实地坚持党的领导。

        二是要处理好加强人大监督与支持政府、法院、检察院依法行使职权的关系。按照宪法确定的人民代表大会制度，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。这一点同西方国家实行的“三权鼎立”政体是有本质区别的。人大及其常委会的职责是审议、决定国家全局的、长远的、重大的问题。它并不代替依照法律规定属于政府、法院、检察院的职权。在人大统一行使国家权力的前提下，对国家的行政权、审判权、检察权又有明确划分。国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但目标是完全一致寺的，都要在党的统一领导下依法独立负责地履行职责、协调一致地开展工作。我国的这种政体有利于各个国家机关各司其职，既避免权力过分集中，又使国家的各项工作能够有效地进行。

        三是要处理好加强人大监督与一切依靠人民、一切为了人民的关系。宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”吴邦国委员长指出：“人大的最大优势是密切联系群众，最大危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿。只有保持同人民群众的血肉联系，更好地代表人民，自觉地接受人民群众的监督，才能使人大工作保持旺盛的生命力。”人大及其常委会是受人民委托、代表人民行使国家权力的。人民的意志和愿望是它的全部活动的基础；坚持民主集中制的原则，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，集体行使职权，集体决定问题，是它的全部活动的特点；维护最广大人民的根本利益是它的全部活动的出发点和落脚点。

        胡锦涛总书记指出：“人大监督应该坚持民主集中制，依照宪法和法律规定，把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。”这样做，人大监督就能真正体现自身的特点、发挥自身的优势。