略谈改进地方立法的提出机制和起草机制
黄利群
党的十六大明确提出要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。适应市场经济发展和改革开放的需要，加强和改进地方立法工作，提高地方立法质量，是值得进一步研究的重要课题。改进地方立法工作，需要从很多方面去努力，本文着重就改进地方立法的提出机制和起草机制谈一些看法。
一、改进地方立法的提出机制
地方性法规的提出与立项是地方立法工作的第一步工作，这一步走得好不好，对于整个地方立法工作至关重要。当前，要努力改进地方立法的提出机制，以改变目前存在的越是市场经济发展中矛盾集中亟需用地方性法规规范和调整的焦点问题越是难以立项的状况。这里所说的地方性法规的提出机制，不仅指严格意义上按照法定程序提出立法的议案，而且包括对地方立法的项目提出建议机制。
改进地方性法规的提出机制，要发挥四个方面的作用。
一是继续发挥好政府及其部门在地方性法规提出机制中的作用。政府在经济生活中肩负着宏观调控和管理的职能，对市场经济运行中的新情况、新矛盾、新问题了解全面，尤其是经济综合部门和行政执法部门，对于哪些方面需要及时运用地方性法规来规范和调整掌握更及时，提出立法建议更有针对性。要把及时提出立法建议或议案作为政府依法行政工作的重要内容，调动他们这方面的积极性，增强其在这方面的责任感，强化政府这方面的职责。
二是权力机关要发挥积极性和主动性。人大常委会及有关委员会和工作机构，在执法检查、调查视察等行使职权过程中涉及各方面工作的面比较宽，了解情况比较多，而且具有比较超脱、不受部门利益的局限的优势，因而能够及时客观地提出立法的建议或者议案。要改变以往在地方立法中被动等待政府提出议案的局面，发挥权力机关主动提出立法议案的职能。
三是发挥人大代表在地方立法提出机制中的作用。人大代表是联系党和政府与人民群众的纽带和桥梁，他们来自于各行各业的第一线，与人民群众朝夕相处，对社会的方方面面最为关注，对人民群众的愿望和要求了解最深，因而也最能从实际出发提出好的立法建议。人大代表提出立法建议和议案最主要的途径是在人民代表大会会议期间，每次人民代表大会会议上，代表们都能提出很多好的立法建议。如江苏省第九届人民代表大会第五次会议期间，很多代表建议，要把一些社会热点、难点问题作为地方立法的重点，更好地维护人民群众的权益，并建议就企业改制后职工合法权益的保护、城市下岗失业职工和贫困地区农民生活保障、公共建设中被征地人员合法权益保障、养老保险和失业保险等方面问题，及时制定地方性法规。这些，都是改革和发展中需要及时通过法规来规范和调整的重要问题。改进地方立法的提出机制，就要对人大代表关于立法的建议和议案，高度重视，认真采纳，积极实施。
四是重视人民群众对地方立法的意见和建议。在发展市场经济的过程中，人民群众是改革开放的主力军，他们既是改革开放的受益者，又是改革成本的承担者，他们对于改革和发展中出现的问题有切身的感受，对于用地方立法来规范这些问题要求最为迫切。因此，他们对于地方立法不乏真知灼见。在制定地方性法规立法计划和立项时，要认真听取和采纳人民群众的建议和意见。要畅通这方面的渠道，广泛地听取民意、集中民智，通过人民意见征集，信访、走访座谈听取意见等形式，广泛征求人民群众对于地方立法的意见和建议，特别要注意多听取弱势群体对地方立法的意见和建议。在制定地方立法五年规划时，更应该广开言路，集思广益，可以面向全社会公开征询地方立法的建议项目。
二、改进地方立法的起草机制
从目前的情况看，地方立法的步伐难以跟上市场经济发展和改革开放进程的一个关键问题，是法规草案的起草工作跟不上。现在，地方性法规草案的起草工作基本上是由政府有关部门承担的。这方面存在的问题是，起草部门由于受多方面因素的限制，或是迟迟拿不出法规草案，或是可能更多地站在本部门的角度，在法规草案中过多地强调自身的利益。市场经济发展和改革开放中一些亟需的法规难以出台，在一定程度上就是由于这个原因。因此，应当在继续发挥政府部门在地方性法规草案起草工作中的重要作用的同时，改进法规草案的起草机制。
发挥地方国家权力机关在地方性法规起草工作中的主导作用。地方立法权是有立法权的地方国家权力机关的一项重要职权，而地方性法规草案的起草，是立法工作的重要环节，在法规起草工作中，人大及其常委会应当发挥主导作用。一是应增加自主起草法规草案。目前，地方性法规草案尤其是经济方面的法规草案，由人大常委会自主起草的还比较少，但实践证明其效果和作用都非常好。如江苏省人大常委会在制定《江苏省农民负担监督管理条例》时，考虑到这一地方性法规事关农村稳定、农业发展和广大农民的切身利益，而且，这一工作涉及到政府的多个部门和社会的方方面面，因而决定由人大常委会自主起草。常委会主任、副主任带队，组织人大代表和人大常委会相关工作机构的同志，深入基层，走进农产，不仅听取农村基层干部的意见和建议，而且直接听取农民的意见，在掌握大量第一手情况的基础上，起草了法规草案。由于情况掌握得准确、全面，规定符合农村的实际情况，在充分保护农民群众利益的同时兼顾了各方面的利益，这一法规制定颁布以后，得到了农民群众、农村基层干部和社会各界的一致好评，施行以后也取得了很好的效果。20多年来，地方人大及其常委会的自身建设已经有了很大的发展，在地方立法方面，积聚了一大批人才，也积累了丰富的立法经验，完全有能力在地方性法规的起草工作中发挥“挑大梁”的作用。二是对政府部门起草的法规草案要提前介入。有关的专门委员会和工作机构可以提前介入到政府部门的法规起草中去，把大量的工作做在法规草案起草过程之中，把一些矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前，这样，既可以保证法规草案的质量，也能够提高立法的效率。
要发挥各方面专家在地方性法规起草中的作用。在地方立法中，有很多事项涉及到很多专业知识和技术问题，起草这类法规，仅有法律知识和一般的工作知识和经验远远不够。为了保证这类法规草案能够及时、准确地起草，必须吸收有关方面的专家参加起草工作。可以邀请专家对正在起草中的法规草案提出意见，帮助修改。有些专业性很强的法规，可以打破常规，采取委托起草或者招标起草的方式，直接把法规草案交给大专院校、科研单位的专家、学者起草。在这方面，已经有一些地方作了有益的尝试，如广东省人大常委会将《广东省经纪人管理条例》等6项法规，委托专家学者起草，湖北省人大常委会将《湖北省实施老年人权益保障法办法》通过招标的方式委托省社科院起草，取得了较好的效果。
要发挥人民群众在地方性法规起草中的作用。人民群众中不乏有识之士，他们对经济、社会发展中需要通过地方立法解决的很多问题，有着切身感受和独到的见解，对制定有关的地方性法规有迫切要求，近年来，在向人大及其常委会的来信来访中，关于立法的建议日见增多，有的还在调查研究的基础上，递交了法规草案。这些草案虽然粗糙，但贴近实际，内容实在，有其独到之处。这类法规，如果得以立项，可以吸收建议的提出人参加法规草案的起草工作，或者直接将提建议人提出的草案作为法规草案的蓝本。
要大胆吸收、借鉴国外的立法经验。我国实行市场经济体制的时间还不长，关于市场经济的地方立法很多方面还没有经验。而一些市场经济发达的国家，在长期市场经济发展的过程中，积累了很多有用的经验，制定了很多行之有效的规范、保障市场经济发展，解决市场经济中的矛盾和问题的法律、法规，这些法律法规，是市场经济条件下通用的，有效的。我们在市场经济条件下进行地方立法，应大胆吸收和借鉴国外的立法经验。借鉴吸收国外的法律法规当然不能照抄照搬，而是吸取那些符合市场经济发展共同规律的内容，根据本地的实际情况和经济发展的需要，加以修改完善，为我所用。这样，不仅能提高法规草案的起草效率，而且有利于法规符合国际法和国际惯例。
(作者单位：江苏省人大常委会办公厅)
来源：《中国人大》2003年第4期
中国人大网2003年3月10日 责任编辑 李红军
一、改进地方立法的提出机制
地方性法规的提出与立项是地方立法工作的第一步工作，这一步走得好不好，对于整个地方立法工作至关重要。当前，要努力改进地方立法的提出机制，以改变目前存在的越是市场经济发展中矛盾集中亟需用地方性法规规范和调整的焦点问题越是难以立项的状况。这里所说的地方性法规的提出机制，不仅指严格意义上按照法定程序提出立法的议案，而且包括对地方立法的项目提出建议机制。
改进地方性法规的提出机制，要发挥四个方面的作用。
一是继续发挥好政府及其部门在地方性法规提出机制中的作用。政府在经济生活中肩负着宏观调控和管理的职能，对市场经济运行中的新情况、新矛盾、新问题了解全面，尤其是经济综合部门和行政执法部门，对于哪些方面需要及时运用地方性法规来规范和调整掌握更及时，提出立法建议更有针对性。要把及时提出立法建议或议案作为政府依法行政工作的重要内容，调动他们这方面的积极性，增强其在这方面的责任感，强化政府这方面的职责。
二是权力机关要发挥积极性和主动性。人大常委会及有关委员会和工作机构，在执法检查、调查视察等行使职权过程中涉及各方面工作的面比较宽，了解情况比较多，而且具有比较超脱、不受部门利益的局限的优势，因而能够及时客观地提出立法的建议或者议案。要改变以往在地方立法中被动等待政府提出议案的局面，发挥权力机关主动提出立法议案的职能。
三是发挥人大代表在地方立法提出机制中的作用。人大代表是联系党和政府与人民群众的纽带和桥梁，他们来自于各行各业的第一线，与人民群众朝夕相处，对社会的方方面面最为关注，对人民群众的愿望和要求了解最深，因而也最能从实际出发提出好的立法建议。人大代表提出立法建议和议案最主要的途径是在人民代表大会会议期间，每次人民代表大会会议上，代表们都能提出很多好的立法建议。如江苏省第九届人民代表大会第五次会议期间，很多代表建议，要把一些社会热点、难点问题作为地方立法的重点，更好地维护人民群众的权益，并建议就企业改制后职工合法权益的保护、城市下岗失业职工和贫困地区农民生活保障、公共建设中被征地人员合法权益保障、养老保险和失业保险等方面问题，及时制定地方性法规。这些，都是改革和发展中需要及时通过法规来规范和调整的重要问题。改进地方立法的提出机制，就要对人大代表关于立法的建议和议案，高度重视，认真采纳，积极实施。
四是重视人民群众对地方立法的意见和建议。在发展市场经济的过程中，人民群众是改革开放的主力军，他们既是改革开放的受益者，又是改革成本的承担者，他们对于改革和发展中出现的问题有切身的感受，对于用地方立法来规范这些问题要求最为迫切。因此，他们对于地方立法不乏真知灼见。在制定地方性法规立法计划和立项时，要认真听取和采纳人民群众的建议和意见。要畅通这方面的渠道，广泛地听取民意、集中民智，通过人民意见征集，信访、走访座谈听取意见等形式，广泛征求人民群众对于地方立法的意见和建议，特别要注意多听取弱势群体对地方立法的意见和建议。在制定地方立法五年规划时，更应该广开言路，集思广益，可以面向全社会公开征询地方立法的建议项目。
二、改进地方立法的起草机制
从目前的情况看，地方立法的步伐难以跟上市场经济发展和改革开放进程的一个关键问题，是法规草案的起草工作跟不上。现在，地方性法规草案的起草工作基本上是由政府有关部门承担的。这方面存在的问题是，起草部门由于受多方面因素的限制，或是迟迟拿不出法规草案，或是可能更多地站在本部门的角度，在法规草案中过多地强调自身的利益。市场经济发展和改革开放中一些亟需的法规难以出台，在一定程度上就是由于这个原因。因此，应当在继续发挥政府部门在地方性法规草案起草工作中的重要作用的同时，改进法规草案的起草机制。
发挥地方国家权力机关在地方性法规起草工作中的主导作用。地方立法权是有立法权的地方国家权力机关的一项重要职权，而地方性法规草案的起草，是立法工作的重要环节，在法规起草工作中，人大及其常委会应当发挥主导作用。一是应增加自主起草法规草案。目前，地方性法规草案尤其是经济方面的法规草案，由人大常委会自主起草的还比较少，但实践证明其效果和作用都非常好。如江苏省人大常委会在制定《江苏省农民负担监督管理条例》时，考虑到这一地方性法规事关农村稳定、农业发展和广大农民的切身利益，而且，这一工作涉及到政府的多个部门和社会的方方面面，因而决定由人大常委会自主起草。常委会主任、副主任带队，组织人大代表和人大常委会相关工作机构的同志，深入基层，走进农产，不仅听取农村基层干部的意见和建议，而且直接听取农民的意见，在掌握大量第一手情况的基础上，起草了法规草案。由于情况掌握得准确、全面，规定符合农村的实际情况，在充分保护农民群众利益的同时兼顾了各方面的利益，这一法规制定颁布以后，得到了农民群众、农村基层干部和社会各界的一致好评，施行以后也取得了很好的效果。20多年来，地方人大及其常委会的自身建设已经有了很大的发展，在地方立法方面，积聚了一大批人才，也积累了丰富的立法经验，完全有能力在地方性法规的起草工作中发挥“挑大梁”的作用。二是对政府部门起草的法规草案要提前介入。有关的专门委员会和工作机构可以提前介入到政府部门的法规起草中去，把大量的工作做在法规草案起草过程之中，把一些矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前，这样，既可以保证法规草案的质量，也能够提高立法的效率。
要发挥各方面专家在地方性法规起草中的作用。在地方立法中，有很多事项涉及到很多专业知识和技术问题，起草这类法规，仅有法律知识和一般的工作知识和经验远远不够。为了保证这类法规草案能够及时、准确地起草，必须吸收有关方面的专家参加起草工作。可以邀请专家对正在起草中的法规草案提出意见，帮助修改。有些专业性很强的法规，可以打破常规，采取委托起草或者招标起草的方式，直接把法规草案交给大专院校、科研单位的专家、学者起草。在这方面，已经有一些地方作了有益的尝试，如广东省人大常委会将《广东省经纪人管理条例》等6项法规，委托专家学者起草，湖北省人大常委会将《湖北省实施老年人权益保障法办法》通过招标的方式委托省社科院起草，取得了较好的效果。
要发挥人民群众在地方性法规起草中的作用。人民群众中不乏有识之士，他们对经济、社会发展中需要通过地方立法解决的很多问题，有着切身感受和独到的见解，对制定有关的地方性法规有迫切要求，近年来，在向人大及其常委会的来信来访中，关于立法的建议日见增多，有的还在调查研究的基础上，递交了法规草案。这些草案虽然粗糙，但贴近实际，内容实在，有其独到之处。这类法规，如果得以立项，可以吸收建议的提出人参加法规草案的起草工作，或者直接将提建议人提出的草案作为法规草案的蓝本。
要大胆吸收、借鉴国外的立法经验。我国实行市场经济体制的时间还不长，关于市场经济的地方立法很多方面还没有经验。而一些市场经济发达的国家，在长期市场经济发展的过程中，积累了很多有用的经验，制定了很多行之有效的规范、保障市场经济发展，解决市场经济中的矛盾和问题的法律、法规，这些法律法规，是市场经济条件下通用的，有效的。我们在市场经济条件下进行地方立法，应大胆吸收和借鉴国外的立法经验。借鉴吸收国外的法律法规当然不能照抄照搬，而是吸取那些符合市场经济发展共同规律的内容，根据本地的实际情况和经济发展的需要，加以修改完善，为我所用。这样，不仅能提高法规草案的起草效率，而且有利于法规符合国际法和国际惯例。
(作者单位：江苏省人大常委会办公厅)
来源：《中国人大》2003年第4期
中国人大网2003年3月10日 责任编辑 李红军
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