履职元年看立法

    （一）

    2013年是全面贯彻落实党的十八大精神的开局之年。十八大以来，面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，以习近平同志为总书记的党中央高举中国特色社会主义伟大旗帜，统筹国际国内两个大局，紧紧围绕治国理政中带有根本性、全局性、紧迫性的重大问题，励精图治、苦干实干，战胜各种困难和挑战，取得了新的重大成就；党中央治国理政的实践，一举一措都是大手笔，一招一式都是真功夫，展现了坚定的信仰追求、强烈的历史担当、高超的政治智慧、真挚的为民情怀和卓越的领导才干，人民对新的中央领导集体感到亲近信服，对国家的发展前景充满信心希望。党中央谋局开篇大略和首战奏捷大势，极大地激发了立法机关和立法工作者的使命感和责任感，极大地增强了做好立法工作的信心、勇气和力量。

    2013年是全面推进依法治国进程的重要一年。党的十八大根据全面建成小康社会的新形势新要求，作出全面推进依法治国的重大战略部署，强调法治是治国理政的根本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究；同时，对立法工作提出明确要求，强调要加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，人大及其常委会要加强立法工作的组织协调，完善中国特色社会主义法律体系。十八大以来，习近平总书记多次就法治建设发表重要论述，对全面推进依法治国作出重要部署。他首次提出了建设法治中国的重大战略目标，重申了全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治建设战略布局，突出强调要将法治作为党治国理政的基本方式、善于运用制度和法律治理国家的执政理念，鲜明指出要加强宪法和法律的实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威的工作方针。习近平总书记还对加强和改进立法工作作了重要阐述、提出明确要求。他指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。他强调，不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题；要提高立法的科学化、民主化水平，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用等。这些重要论述指明了社会主义法治国家建设的方向和道路，明确了立法工作的目标和任务，为全面推进依法治国、完善中国特色社会主义法律体系注入了强大动力，是做好新时期立法工作的重要遵循。

    2013年是十二届全国人大常委会全面履行立法职责的第一年。一年来，全国人大常委会全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，深刻分析人大工作面临的新形势新任务，对当前和今后一个时期的立法工作作出全面部署。张德江委员长高度重视立法工作，就加强和改进立法工作提出许多新观点、新思路、新举措。他指出，立法工作是全国人大及其常委会最重要的工作，必须充分认识我国立法工作面临的新形势，准确把握坚持和发展中国特色社会主义对立法工作提出的新要求，在新的起点上不断加强和改进立法工作，推动中国特色社会主义法律体系与时俱进、发展完善。他提出，要牢牢把握新形势下加强和改进立法工作的总体要求，这就是坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持从中国的国情和实际出发，坚持以人为本、立法为民，坚持通过完备的法律推动宪法实施。他强调，提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。全社会对立法质量普遍关注，要求越来越高。立法质量直接关系法治的质量，越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。要始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点，积极推进科学立法、民主立法，在提高立法质量上下大功夫，努力使我们的法律立得住、行得通、切实管用。他主张，要增强法律规定的可执行性、可操作性，完善立法评估工作，大力开展法律宣传普及工作，切实保证宪法和法律的有效实施等。这些观点和要求为加强和改进立法工作发挥了重要指导作用。

    （二）

    2013年是全国人大常委会立法工作取得新进展的一年。

    第一，审议通过了一批法律和有关法律问题的决定

    一年来，全国人大常委会制定了旅游法、特种设备安全法，修改了商标法、消费者权益保护法，审议通过了关于修改文物保护法等12部法律的决定、关于修改海洋环境保护法等7部法律的决定和关于废止有关劳动教养法律规定的决定，通过了关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定；此外，常委会还审议了环境保护法修订、资产评估法、行政诉讼法修正案、军事设施保护修正案等4部法律草案，目前，这些法律草案仍在修改完善之中。

    制定了旅游法。旅游业是资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好的产业，被认为是无烟囱的“工业”、无校舍的“教育”、无广告的“宣传”、无会场的“外交”，在扩大消费需求、优化产业结构、促进协调发展、增进各国人民友谊等方面具有重要作用。目前，我国旅游业蓬勃发展、势头很好，2012年国内出游人数29.6亿人次，国内居民出境人数8318万人次（2013年，国内出游人数达32.5亿人次，出境人数9819万多人次，入境过夜人数约5569万人，全年旅游总收入2.9万亿元），已经形成规模庞大的国内旅游市场和具有重要影响的国际旅游消费国，制定旅游法正当其时。旅游法针对旅游业发展中的突出问题，重点就保障旅游者的合法权益，强化对旅游市场秩序和经营活动的规范，完善旅游纠纷解决机制，明确政府在旅游业发展的规划、促进和监管等方面的责任等作出规定。旅游法的实施对于促进旅游业持续健康发展、丰富人民群众精神文化生活，具有重要作用。

    制定了特种设备安全法。特种设备是指在生产和生活中广泛使用的锅炉、压力容器、电梯、起重机械等设备和设施。特种设备具有在高温、高压、高空、高速条件下运行的特点，世界各国对这类设备、设施均实行特殊监管以保障安全。我国正处于重要发展阶段，各类特种设备广泛使用，安全保障压力不断增大，特别是前一个时期连续发生的电梯等特种设备安全事故，更是警示我们人命大于天，安全无小事，加强安全监管、保障人民生命财产安全刻不容缓。特种设备安全法的制定契合了当前全国上下高度重视并狠抓安全工作的大背景。该法坚持以人为本为核心，把人民群众的生命财产安全放在第一位，重点强化了特种设备生产安装、经营使用、维护保养、检验检测等全过程监管，确立了企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责、专业机构担负技术监督职能和社会力量发挥监督作用四位一体的特种设备安全工作模式；针对当前人民群众反映强烈的特种设备生产、使用单位安全责任不落实、发生事故责任主体不明确的问题，确立了特种设备身份管理制度、质量责任追溯制度、产品召回和报废制度等，并加大对违法行为的处罚力度。特种设备安全法的制定和实施，对于加强特种设备安全工作，预防特种设备事故，从制度和源头上有效防范、减少和遏制特种设备重大事故的发生，保障人民生命财产的安全，促进经济社会发展，具有重要意义。

    修改了商标法。现行商标法于1983年3月施行，1993年、2001年曾进行过两次修正。商标法实施以来，在保护商标专用权、推动经济社会发展方面发挥了重要作用。据最新数据显示，截至2013年年底，我国商标累计注册申请量达1324万余件，累计商标注册量达865余件，有效注册商标近724万件，均居世界第一位。随着我国社会主义市场经济的发展，商标在经济生活中的作用日益显著，现行商标法的一些内容已难以适应实践需要，主要是商标注册程序比较繁琐、商标确权时间过长，恶意注册商标情况较多、不正当竞争现象比较严重，商标侵权现象大量存在、注册商标专用权的保护有待加强等，迫切需要对商标法作第三次修改。常委会审议通过的关于修改商标法的决定，对商标法作了重要修改，进一步简化了商标注册、审查程序，首次明确商标注册审查期限，完善了驰名商标使用和保护制度，严格规范了商标代理活动，加大对商标侵权行为的打击力度，细化相关规定增强法律规范的可执行性等。新商标法的实施，对于提高商标管理和保护效能，发挥商标在经济发展中的作用，促进社会主义市场经济健康发展，必将产生积极作用。

    修改了消费者权益保护法。消费者权益保护法于1993年制定。该法施行近20年来，对保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展，发挥了重要作用。随着经济社会不断发展，消费规模持续扩大和消费方式不断创新，消费者权益保护领域出现了不少新情况新问题，如经营者利用格式条款规避自身责任，缺陷商品召回机制不完善，网络销售活动不规范，消费者个人信息被非法收集利用甚至泄露等，亟需进一步完善消费者权益保护法。常委会审议通过的关于修改消费者权益保护法的决定，秉持以人为本的立法理念，把切实加强对消费者权益保护、解决广大人民群众十分关注的突出问题作为重点，从健全诚信交易规则、细化消费者权益保护措施、强化经营者义务与责任、规范网络购物等新型消费方式、更好地发挥消费者协会作用、强化虚假广告的广告经营者、发布者和代言人的责任、加大惩罚性赔偿力度等方面，对消费者权益保护作了进一步完善，为营造良好消费环境，维护社会经济秩序，扩大国内有效需求，促进经济健康发展，提供了法制保障。

    通过了关于修改文物保护法等12部法律的决定和关于修改海洋环境保护法等7部法律的决定。为了贯彻党的十八大和十八届二中全会精神，依法推进行政审批制度改革和加快政府职能转变，进一步激发市场、社会的创造活力，2013年6月和12月，国务院向全国人大常委会分别提出了文物保护法等12部法律的修正案和海洋环境保护法等7部法律的修正案等2件议案，通过一揽子修改法律的方式取消和下放部分法律设定的行政审批事项，并改革工商登记制度，将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制。常委会对国务院议案作了认真研究，审议通过了上述2件修改法律的决定，对文物保护法、海洋环境保护法等19部法律的有关规定进行了修改，修改内容主要有5个方面，即修改资质资格认定核准和生产经营活动许可的相关规定，明确下放管理层级的实施主体，增加事中事后监管措施，优化行政审批流程，修改公司注册资本登记有关规定等。常委会提出，国务院有关方面和地方各级政府要切实转变政府职能，进一步简政放权，同时依法加强事中事后监管，切实发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。常委会也将继续加强这方面的立法工作，及时制定、修改或废止相关法律，更好地发挥立法对转变政府职能的引领和推动作用。

    通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定。1957年8月1日，第一届全国人大常委会第78次会议批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》，依法确立了劳动教养制度。1979年11月29日，第五届全国人大常委会第12次会议批准了《国务院关于劳动教养的补充规定》，进一步明确了劳动教养管理委员会的设立、劳动教养的期限以及人民检察院对劳动教养机关活动的监督。此后，有关法律、行政法规对劳动教养的审批、被劳动教养人员的管理和权利救济等作了进一步规范。劳动教养作为强制性教育的行政措施，为维护社会治安秩序、确保社会稳定、教育挽救违法人员发挥了重要作用。改革开放以来，我国陆续制定了治安管理处罚法、禁毒法和刑法修正案（八），随着这些法律的施行以及相关法律的配套衔接，劳动教养制度逐渐被取代，废止劳动教养制度的条件已经具备。2013年12月，国务院提出了废止有关劳动教养法律的议案，常委会审议通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，明确废止《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》，同时明确，在劳动教养制度废止前，依法作出的劳动教养决定有效；劳动教养制度废止后，对正在被依法执行劳动教养的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。

    通过了关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定。按照党的十八大关于创新开放模式，全面提高开放型经济水平的要求，国务院决定建立中国（上海）自由贸易试验区，发挥试验田作用，为加快政府职能转变，创新对外开放模式，探索可复制和可推广的经验。根据国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，在试验区内对外商投资试行准入前国民待遇，同时实行负面清单这一国际通行的投资准入管理方式，对负面清单以外的行业、领域等，外商投资企业的设立及变更由审批管理改为备案管理。这项投资准入改革措施与现行外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法的有关规定不一致，按照在法制框架内推进改革的要求，国务院需要依法取得全国人大常委会的相应授权后方得实施。为此，2013年8月，国务院向全国人大常委会提出了授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止有关法律规定的议案。常委会会议经过认真审议，通过了关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定。这个决定明确了授权范围、内容和实施日期；同时明确，有关行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律，对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

    第二，科学立法、民主立法迈出新步伐

    编制十二届全国人大常委会立法规划。编制立法规划，对于贯彻落实党的十八大精神，紧紧围绕党和国家大局，突出重点、统筹兼顾地做好立法工作，对于提高立法工作的计划性、系统性和主动性，有效整合立法资源、切实提高立法效率，对于充分发挥常委会在立法中的主导作用，加强对立法工作的组织协调，积极、主动地推动有关方面做好法律起草工作，具有重要意义。按照党的十八大提出的全面建成小康社会的奋斗目标和全面推进依法治国的战略部署，常委会编制了十二届全国人大常委会五年立法规划，提出了五年任期内的立法目标任务、工作要求和落实措施。2013年9月，中央批准了常委会立法规划。立法规划根据需要和可能，分出三类立法项目：第一类是条件比较成熟、任期内拟提请审议的立法项目，共47件；第二类是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的立法项目，有21件；第三类是立法条件尚不完全具备、需要有关方面继续研究论证的立法项目。10月底，全国人大常委会召开立法工作会议，张德江委员长发表了题为《提高立法质量，落实立法规划》的重要讲话，就落实立法规划提出明确要求，强调要切实增强责任感和使命感，全面抓好立法规划的组织落实，抓紧制定和修改好重要法律，充分发挥专门委员会作用，进一步重视立法工作队伍建设等。

    拓展人民有序参与立法途径。拓展人民有序参与立法途径，是保证法律真正反映最广大人民共同意愿、充分实现最广大人民民主权利、切实维护最广大人民根本利益的客观要求。一年来，立法机关在这方面作了新的探索。一是开展法律案通过前评估工作。这就是对提请常委会审议的法律草案在拟建议表决之前，增加一个前置评估环节，邀请草案起草单位、立法工作部门以外的单位和公民，对法律的出台时机、社会影响、法律规范的科学性合理性等进行综合评估。目前，已先后就旅游法、特种设备安全法、商标法修正案、消费者权益保护法修正案等法律草案，邀请包括全国人大代表、公众代表、相关企业事业组织、专家学者、基层主管部门等，进行立法前评估，取得了较好效果。开展法律案通过前评估，是扩大人民有序参与立法途径的新举措，常委会将认真总结经验，继续探索实践，不断增强实效，逐步形成长效机制。二是改进和完善公开征求公众意见工作。在以往只向社会公布法律草案一次审议稿征求意见的基础上，将环境保护法修正案草案、消费者权益保护法修正案草案、资产评估法草案的二次审议稿再次上网公开征求社会公众意见，进一步汇集民意、集中民智；同时更加注重把网上公众意见与座谈会、评估会和立法调研收集的意见进行综合分析，全面把握并充分体现群众意愿和诉求。立法机关将在总结经验的基础上，推动法律草案二次、三次审议稿网上征求意见工作常态化，并完善社会公众意见表达机制和采纳情况反馈机制。

    加强和改进立法调研工作。调查研究是坚持实事求是思想路线的必然要求，是坚持群众路线的客观需要，是践行科学立法、民主立法的重要方法。一年来，立法机关不断加强和改进立法调研工作，突出重点，创新方式，注重实效。比如，在修改完善旅游法草案工作中，立法工作机构的主要领导带队，不打招呼、不用陪同，以普通旅游者身份进行调研，察实情、听真话，亲身体验，了解到许多一手情况，为旅游法草案进一步修改完善夯实了基础。又如，在研究修改环境保护法修正案草案中，立法工作机构领导带队，以“一竿子插到底”的方式下沉乡村调研，亲身感受农村环境污染和治理现状，直接听取村民意见，了解了基层第一手情况，增强了对农村环境污染的感性认识，形成了符合实际的修改方案。再如，为把行政诉讼法修改好，立法工作机关派员到人民法院行政庭蹲点调研，掌握了大量一手材料，为修改行政诉讼法打下了良好基础。

    第三，更加注重保障法律有效实施

    加强立法宣传和舆论引导工作。加强立法宣传和舆论引导，不仅有利于做好立法工作，更有利于法律的实施。立法机关坚持立法宣传和舆论引导工作与立法工作同步谋划、统筹安排。加强法律草案在立项、起草、审议、通过后等各个阶段的宣传工作，使社会各方面及时了解立法规划计划，法律案的起草情况，法律的制定背景、基本原则、主要内容，法律草案的审议进程和主要情况等。对于社会公众普遍关注的问题，组织力量有针对性地开展宣传，释疑解惑、回应关切，加强引导、凝聚共识，掌握舆论主导权。注重增强宣传实效，综合运用新闻通气会、发布会、集体采访、专家访谈、权威解读等多种形式开展宣传，增进公众和社会各方面对立法工作和法律规定的认知，扩大立法工作的社会影响，为立法工作的顺利开展和法律的有效实施营造良好氛围。

    继续做好规范性文件的备案审查工作。对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规以及司法解释备案审查，是保证法律正确实施、维护国家法制统一、完善中国特色社会主义法律体系的一项重要工作。立法机关重视做好备案审查工作。一是加强主动审查。对国务院报备的19件行政法规和最高人民法院、最高人民检察院报备的32件司法解释进行了主动审查研究，提出审查意见；同时，结合常委会工作重点以及社会普遍注度的热点问题，积极主动地开展专题审查研究。二是认真研究处理有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查建议。坚持合法性审查与合理性审查相结合，对于法规备案审查中发现的同宪法和法律相抵触的问题，及时与制定机关加强沟通意见，提出积极稳妥的处理意见和建议。此外，努力做好司法解释集中清理的后续工作。2013年初，最高人民法院、最高人民检察院基本完成司法解释集中清理工作，向常委会提交了清理工作报告。会后，根据常委会的要求，立法工作机构继续加强与“两高”有关部门沟通协作，督促做好集中清理的后续工作；12月，“两高”分别提交了落实司法解释集中清理后续工作情况的报告，提请常委会第六次会议审议。

    加强对法律实施工作的指导。对有关部门和地方就法律理解和适用问题的询问进行研究答复，对于正确理解和适用法律、维护法制统一，具有重要意义。一年来，常委会立法工作机构共办理法律询问答复和有关部门征求意见300多件。在办理最高人民法院、公安部提出的关于国家赔偿法的征求意见来文中，与最高人民法院等部门反复沟通，充分听取意见，妥善提出研究意见，保证了国家赔偿法正确有效实施。在研究有关刑事诉讼法问题答复意见中，在发现地方检察机关对刑事诉讼法规定的逮捕条件理解和执行有偏差时，及时与最高人民检察院沟通，督促尽快予以纠正。

    （三）

    一年来，国家立法机关把提高立法质量作为重中之重，尊重和体现规律，汇聚和集中民智，有以下几个亮点：

    第一，坚持立法决策与改革决策紧密结合

    当前，我国正处于全面深化改革的攻坚时期和全面推进依法治国的关键时期，必须把立法放在全面深化改革和全面推进依法治国的全局中来审视，坚持立法决策与改革决策紧密结合，努力做到破与立的辩证统一，在法治的轨道上推进改革，发挥立法的引领、推动和保障改革开放的重要作用。为此，立法机关主要从两个方面加以把握。一是积极研究改革对立法的需求，及时推进相关法律的立改废，促进立法与改革协调同步。例如，为依法推进行政审批制度改革和加快转变政府职能，国务院先后提出对文物保护法等12部法律和海洋环境保护法等7部法律个别条款修改的议案。立法机关积极做好上述法律案的立法工作，在议案提请常委会审议前，立法机关提前介入，与国务院有关方面共同研究修改思路；在常委会审议中，认真研究常委会组成人员的审议意见，做好修改完善工作，确保及时出台。又如，为落实党的十八届三中全会精神和中央要求，国务院提出废止有关劳动教养法律的议案。立法工作机构与有关部门一道，积极做好前期研究工作；议案提请常委会审议后，认真研究各方面的意见，赞成通过相关决定废止劳动教养制度，同时对劳动教养制度废止后可能出现的情况进行研究，就在劳动教养制度废止前后工作的衔接提出意见和建议，从而把党的决策与立法决策有机结合起来，确保了中央决策的落实。二是妥善处理改革与立法的关系，使法律既具有稳定性又具有前瞻性，以实现积极支持改革和维护法治权威的双重目标。例如，在审议旅游法、特种设备安全法、资产评估法等法律草案时，国务院推进深化行政审批制度改革措施正在分步实施，改革的总体方向和原则已经明确，但法律草案涉及的行政审批将有哪些变化尚不明朗。立法机关根据国务院职能转变的总体要求和“政府一般不再新设行政审批”的精神，对草案涉及的行政许可事项逐项梳理研究，提出分类处理意见：对直接关系人民群众生命财产安全等符合行政许可法规定的许可事项予以保留；对上述情况以外的新增的行政许可事项原则上予以删除，如对旅游法草案新设的旅行社业务经营许可、资产评估法草案中有关评估机构的事前审批等规定予以删除；对从改革方向看不排除条件成熟时取消或者下放的行政许可，作出灵活规定，为改革留出空间，如对特种设备安全法草案中有关特种设备生产许可的具体环节、特种设备安全管理和检测人员资格认定的实施主体等均未作具体规定，为国务院推进行政审批制度改革留出空间。

    第二，坚持以法治思维和法治方式解决立法中的问题

    党的十八大提出，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这体现了党对执政规律的深刻把握。立法本身就是一项法治工作，更应当自觉践行法治思维和法治方式。在立法工作中，立法机关自觉遵循法治建设规律，坚持以法治思维和法治方式研究和解决立法中的问题，努力提高立法决策水平，力求以完备的法律保障和推动中央决策部署的贯彻落实。比如，在审议国务院提出的关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定草案中，积极支持建立上海自贸区开展改革开放试验，探索可复制和可推广的经验，并赞成授权国务院在上海自贸区调整部分法律规定的行政审批，同时按照法治的理念、原则、精神和逻辑分析和解决草案中的问题，按照授权应当明确具体、不搞原则授权的总体把握，对草案作出修改完善：一是明确授权范围。草案原拟采用“一揽子授权”方式，即授予国务院在上海自贸区和将来确定的其他试验区内暂时停止实施有关法律规定，也就是以一个授权决定排除在自贸区开展改革试验的法律障碍，避免建一个自贸区就搞一个授权决定。但这种授权方式使授权决定的具体适用范围不确定，依赖于国务院建多少个自贸区，这不符合立法法关于授权范围应当明确的规定，而且一个授权决定也不一定能够适应不同自贸区改革试验的需要。因此，为保证常委会授权的严肃性，依据立法法的规定，明确规定本授权决定仅适用于上海自贸区，删去了“等国务院决定的试验区内”的表述，并明确了上海自贸区的地域范围，即“上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国(上海)自由贸易试验区”。二是严格把握授权标准。草案允许符合条件的外商投资企业在试验区内从事文物拍卖业务，考虑到我国文物流失形势仍然严峻，不宜仓促改变外商投资文物拍卖企业的市场准入规则、放开市场准入，因此对草案相关规定予以删除。三是明确表述授权内容。草案关于授权内容的写法是“暂时停止实施《中华人民共和国外资企业法》等3部法律的有关规定”，不够准确、清晰：“暂时停止”的表述不够准确；“3部法律”是哪三部，不够清晰；“有关规定”指的是什么规定，不够明确。因此修改为“暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批”。四是明确授权实施日期。草案表述为授权决定的具体实施日期由国务院决定，在3年内试行。依此表述，授权决定对暂停实施法律规定的具体日期和期限交由国务院决定，使授权决定的施行日期和时限缺乏刚性，与法治精神不相吻合。因此，增加规定“本决定自2013年10月1日起施行”，并明确行政审批的调整自施行之日起在三年内试行，从而明确了授权决定的施行日期和期限。通过修改，授权决定更加科学明确完整，为保障和推进上海自贸区的创新实践，提供了法律依据，也为完善授权法律制度积累了经验。

    第三，努力增强法律的针对性

    针对问题立法，立法解决突出矛盾和问题，是确保法律切实管用的客观需要。这就要求必须树立强烈的问题意识，坚持问题导向，善于发现和把握重点难点问题，集中力量进行调查研究，作出推动问题解决的制度安排。在立法工作中，立法机关紧紧抓住涉及改革发展稳定、关系人民群众切身利益和社会普遍关注的重点、难点和焦点问题，深入调查研究，广泛听取意见，突破难点，回应关切，提出积极稳妥的修改方案。比如，在审议旅游法草案中，针对广大旅游者反映最强烈的“零负团费”、强迫购物等问题，深入分析原因，加大规范力度，对旅行社以不合理的低价组织旅游活动，诱导、欺骗旅游者，指定具体购物场所、安排另行付费旅游项目获取回扣等行为，作出禁止性规定，并完善了上述违法行为的处罚措施。又如，商标法修改涉及的商标注册审查时限是商标申请人普遍关注的问题，法律、行政法规、部门规章以往对此均未作出规定，实践中审查时间较长，商标申请人的合法权益得不到保障。立法机关抓住这个多年需要解决而没有解决的问题，深入分析研究，精心测算比较，反复沟通协调，对商标局的初步审查和公告异议时限分别规定为9个月和3个月，对商标局和商标评审委员会审查商标争议案件的期限，根据案件的不同类型分别控制在12个月或18个月，从而解决了困扰多年的难题，受到广大商标申请人的好评。再如，在审议环境保护法修订草案中，针对污染环境突出问题，增加相应规定：针对农业和农村污染严重问题，增加了一系列农村环境保护制度；针对环保部门对企业违法排污缺乏有效制止手段问题，赋予了环保部门相应的执法手段；针对环保领域“违法成本低、守法成本高”的问题，加大了对一些污染环境行为的处罚力度，增加了对严重违法企业事业单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的人身处罚；针对土壤污染问题突出的现状，对土壤环境保护作出原则规定，等等。实践证明，善于把握重点难点问题，集中力量进行研究，针对性强地提出解决方案，是提高立法质量、确保法律切实管用的重要保证。

    第四，切实增强法律的可执行性

    法律实施情况表明，有些法律执行的效果不理想，一个重要原因就是法律规定过于原则，需要层层配套，有的配套法规偏离立法精神或法律原意，导致法律执行效果大打折扣，影响法律的权威。提高立法质量，必须变粗放式立法为精细化立法，使法律规范更加明确具体。经过改革开放三十多年的实践，我们现在已经有条件规定得更加具体明确一些，这也是在新的起点上完善法律体系的重要方面。在立法工作中，立法机关高度重视法律规范的细化工作，对法律规定特别是那些保障权利、规范权力和处罚违法的规定，努力做到“能具体尽量具体、能明确尽量明确”，切实增强法律规定的可执行性、可操作性。例如，在特种设备安全法草案审议过程中，立法机关认真总结我国特种设备安全工作实践经验，将实践证明可行的、成熟的做法上升为法律规定；同时认真研究梳理国务院特种设备安全监察条例的规定，将其中切实管用、操作性强的具体规定吸收到法律草案中。经过修改充实，草案条文由原来的72条增加到101条，大大增强了法律的可操作性。又如，在审议商标法修正案中，立法机关按照增强法律可执行性的要求，对草案的一些规定进行了细化，将商标法实施条例中涉及当事人民事权利的有关规定上升为法律，明确规定：经审查异议不成立而准予注册的商标，商标专用权对异议审查期间不具有追溯力；转让注册商标的，注册人对其在同一种或者类似商品上注册的相同或者近似的商标，应当一并转让；对容易产生混淆或者有其他不良影响的转让，商标局不予核准等，增加了相关规定的可操作性。再如，消费者权益保护法修正案涉及的网络购物无理由退货制度，是消费者和经营者共同关心的问题，草案最初规定消费者采用网购等方式购物有权在七日内退货，但根据商品性质不宜退货的除外。这里的但书条款是一项原则规定，实践中不好操作。根据各方面的意见，对这个规定不断作出细化：二审稿增加了不宜退货的几类商品，如消费者定作的商品、鲜活易腐商品、计算机软件和交付的报纸、期刊等；三审稿进一步明确退货商品运费的承担规则；建议表决稿又增加了退货的商品应当完好等。通过步步细化，切实增强了法律规定的可执行性、可操作性，而且较好地平衡了消费者和网络经营者的利益，受到广泛好评。

    第五，合理规范公民和法人的权利义务

    把握最广大人民的根本利益，正确反映和统筹兼顾不同方面群众的具体利益，充分发挥立法在平衡、调整、规范利益关系中的重要作用，是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。在立法工作中，立法机关高度重视法律配置权利和分配利益的作用，注重保护公民的合法权益，合理规范当事人的权利义务。比如，在审议旅游法草案中，坚持权利与义务相统一原则。一方面，把保护旅游者合法权益放在首位，完善相关措施：为保证游览安全，增加了景区在可能达到最大承载量时的提前公告义务；为便于旅游者索赔，完善了人身财产损失的索赔程序；为解决公共资源建设景区随意涨价问题，增加了控制景区门票和另行收费项目价格上涨的程序等。另一方面，强调公民在行使权利的同时，必须履行法律规定的义务，不能只讲保障权利、不讲履行义务。针对一些游客不文明行为在社会上造成不良影响的现象，为引导旅游者健康、文明旅游，建议增加旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德、保护生态环境、遵守旅游文明行为规范等义务性规定。又如，在审议消费者权益保护法修正案草案中，正确处理保护消费者正当权益与兼顾经营者合法权益的关系，合理分配双方的权利义务。草案规定，网络交易平台提供者与展销会、租赁柜台适用相同条件向消费者承担先行赔付责任。考虑到网络交易具有虚拟性的特点，与实体交易不加区别对待，对网络交易平台提供者的权益考虑不够，不利于新兴消费方式健康发展，对消费者也不一定有利。据此，对网络交易平台承担先行赔付责任的条件，作出了不同于实体交易的规定：“不能提供销售者或者服务者的真实名称、地址和有效联系方式的”，承担先行赔付责任。同时考虑到实践中已经存在一些网络交易平台提供者先行赔付的实际做法，尊重市场交易活动形成的良性规则，引导经营者作出更有利于消费者的承诺，增加规定，网络交易平台提供者作出更有利于消费者的承诺的，应当履行承诺。

 

    回首过去，新一届全国人大常委会的立法工作迈出坚实步伐，展现了良好发展势头；展望未来，全国人大常委会的立法工作任务更重、责任更大、要求更高。我们将满怀信心、坚定步伐，开拓进取、求真务实，紧紧围绕全面建成小康社会和全面深化改革开放的奋斗目标，全面推进依法治国、不断完善中国特色社会主义法律体系，锲而不舍、勇往直前。

    （作者单位：全国人大常委会法工委研究室）