我国农业法制建设及其现代化

农业是国民经济的基础，农业、农村和农民问题始终是关系我们党和国家全局的根本性问题。党的十七届三中全会强调，新形势下推进农村改革发展，要把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。全会还对发展现代农业提出具体要求和任务目标，即“发展现代农业，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。”农业法制的现代化则是农业现代化的前提和基础，也是实现农业现代化的根本保障。但是，二十世纪下半叶，我国农村所进行的一系列改革都是在制度特别是作为正式制度的法律供给不足或者滞后的情况下推进的。因此，如何加强我国农业法制建设，实现农业法制的现代化，更好地发挥农业法制在发展现代农业中的根本保障作用，成为我们必须解决的具有全局性的重大问题。

一、 我国农业法制建设历程

新中国成立后，我国的农业法制建设经历了一个曲折发展的过程 ，大致可以分为四个阶段：

第一，探索阶段

这一阶段主要指建国以后到"文化大革命"开始之前。在这一历史时期，党和国家比较注意运用法律手段促进农业和农村经济的发展，保护农民的合法权益，建立和巩固社会主义制度。

1949年9月29日通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，这一纲领具有临时宪法的性质。纲领对土地改革、保护农民的经济利益和私有财产、保护农民已得的土地所有权、实现耕者有其田以及恢复和发展农林渔牧业生产等作了明确规定。1950年6月中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，废除了封建地主土地所有制，使3亿多农民无偿获得了7亿亩土地，极大地调动了农民的生产积极性。1954年新中国第一部宪法规定： "国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。""国家指导和帮助个体农民增加生产，并鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作。"为了正确引导农村合作化运动，全国人大常委会分别于1956年3月、1956年6月制定了《农业生产合作社示范章程》、《高级农业生产合作社示范章程》。1961年3月党中央制定了《农村人民公社工作条例草案》（即"农村工作六十条"），确立了"三级所有，队为基础"的体制。"农村工作六十条"在当时历史条件下为调整农村生产关系、保障和促进农业和农村经济的发展和稳定发挥了十分重要的作用。

这一阶段农业法制建设的特点是：一是适应建国初期社会主义改造和建设的需要，立法内容着眼于农业生产关系的变革和调整。二是与计划经济体制相适应，法律的实施不是依靠专职执法队伍，而是依靠党和政府的动员和组织。[1]三是越来越依靠政策手段，“法律虚无主义”开始抬头。

第二阶段，农业法制受到严重挫折阶段

这是指"文化大革命"十年动乱时期。这一阶段，我国的整个法制建设都遭到破坏，农业法制建设当然也概莫能外，在这一时期我国农业领域几乎没有制定过新的法律、法令。经过清理，这个时期农业领域的法律、法令现行有效的基本没有了。

这一时期农业领域立法的主要特点是：前期比较重视，农业立法的针对性比较强，注重解决当时存在的实际问题，不拘泥于法律的结构要求和完整性；基本上没有设定法律责任，法律的贯彻实施主要是依靠党和政府在人民群众中的崇高威信。后期受到严重破坏，农业法制建设停滞不前，农业管理主要依靠政策、行政命令和指令性计划进行。[2]

第三阶段 恢复重建阶段

这一阶段主要指党的十一届三中全会后到党的十四大确立社会主义市场经济。

十一届三中全会确立了将党和国家的工作中心转移到经济建设上来的战略方针，党和国家陆续出台了一系列有关农业的政策，废除了人民公社体制，推行“包干到户”等联产承包责任制，有力地推动了农村各项事业的健康发展。1985年党中央、国务院制定了关于进一步活跃农村经济的十项政策，提出改革农产品统派购制度；1987年中央下发把农村改革引向深入的通知，提出了发展多种形式的经济联合以及对个体经济和私人企业的方针。进入90年代以后，党和国家按照建立社会主义市场经济体制的目标，通过政策手段进一步深化农村改革，保障和促进农业和农村经济的持续发展。[3]

党的十一届三中全会还把发展社会主义民主、健全社会主义法制确定为党的基本方针。随着农村改革的深化，农业法制工作也逐步提上议事日程。1983年1月中央关于《当前农村经济政策的若干问题》中明确提出要“加强立法工作。建议国家机关对农村各类经济形式及其活动，加强法制管理，制定相应的法规。”1991年召开的党的十三届八中全会又强调：要“逐步把国家对农业和农村的宏观管理纳入法治轨道。”这一时期，我国先后出台了一批有关农业的法律法规，如全国人大常委会制定了草原法、渔业法，国务院颁布了植物检疫条例、兽药管理条例，农业部也同过了一批部门规章。通过这一时期的立法活动，我国初步建立了农业法律框架体系。

这一时期法制建设的特点：一是法律逐步受到重视，但农村改革和农业发展主要是依靠政策，法律的作用还有很大的局限性。[4] 二是还具有计划经济的色彩，具有过渡阶段的特征，有关农业的基本法律还未制定，部分涉农行业的专门法律也付诸阙如。三是法律内容中义务、管理偏重，农民权利内容偏少，强调农业为工业服务，其主要表现为各类税费较多，而补贴、政策扶持较少。

第四阶段，快速发展阶段

这一阶段指党的十四大后至今。这一阶段，由于确立了建立社会主义市场经济体制的目标，提出了依法治国的基本方略，农业法制建设取得巨大成就，到目前为止已经建立起了以农业法为基本法律的具有中国特色的农业法律体系。

1993年7月，全国人大常委会颁布了建国以来我国第一部农业基本法――中华人民共和国农业法。该法的颁布是我国农业法制建设史上的重要里程碑，标志着我国农业法制建设进入新的历史性发展阶段。这部法律对发展农村社会主义市场经济，维护农业生产经营者和农业劳动者的合法权益，促进农业持续、稳定、协调发展，产生了重大作用。

1994年农业部第一次专门召开全国农业政策法规工作会议，研究部署全国农业法制工作。1996年农业部又发出了关于加强农业法制工作通知和加强行政执法工作的通知，要求各级农业部门重视并加强农业法制工作，加快立法进程，强化农业行政执法。党的十五届三中全会做出了“加强农业立法和执法，支持和保护农业”的战略部署，农业法制建设迈开了面向新世纪的建设步伐，加快了依法兴农、依法护农的进程。此外，在加强农业立法的同时，强化了农业法律的执法力度，不断提高依法行政水平。

这一时期农业法制建设的特点：一是以农业法为核心的农业法律体系已经形成；二是农业法制建设的价值取向转向促进农业现代化和更加注重保护农民权利；三是农业法制建设工作重心由立法向立法与执法并重转变。

建国以来尤其是党的十一届三中全会以来我国农业法制建设，始终立足于我国农业和农村经济发展的客观实际，始终围绕不同形势下农村经济管理的目标和任务，始终顺应农业和农村经济体制改革和转变政府职能的需要，现已形成有中国特色社会主义农业法律体系。这一体系与有中国特色社会主义的农业与农村发展相适应，与我国社会主义现代化建设相适应，体现了当代中国社会主义民主法治发展的时代特征，体现了我国农业与农村法制现代化的艰难历程与辉煌成就。

二、现代农业法制的基本原则

现代农业是建立在现代发展理念、现代科学技术、现代物质装备和现代组织形式的基础上的，是富有活力效益较高、符合可持续发展的新型产业。与传统农业相比，现代农业具有内涵更为丰富、技术密集型产业、具有多种功能和多样形式、以市场为导向、重视生态环保和组织形式的产业化等特点。[5] 当前，我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，进入了加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻。[6]在这一历史时期，推动我国农业法制现代化进程，无疑具有深远的历史意义和重大的现实意义。

现代化作为一个世界性的历史进程，乃是从传统社会向现代社会的转变和跃进。伴随农业由传统向现代的转变，农业法制也同样面临着从传统型向现代型的历史变革。这个转型、变革的过程，就是农业法制现代化。[7] 国外现代意义上的农业立法，最早可追溯到1933年美国颁布的《农业调整法》。经过半个多世纪的演化，美国已形成以农业法为基础和中心，多个重要法律为配套的一个比较完善的农业法律体系。[8] 日本、韩国均以《农业基本法》为“母法”构筑了较完善的现代农业法律体系。可以说，运用现代法律手段管理农业，是当今世界各国普遍的做法，也是农业发达国家的成功经验。因此，我国也亟需农业法制的现代化。

中国农业法制现代化需要遵循现代法制的基本原则，同时它又必须与我国农业现代化的具体国情相适应。我们认为，我国农业法制现代化应当遵循以下基本原则：

（一）依法治农原则

大力发展现代农业是从根本上解决我国“三农问题”，促进“三化同步”（即农业现代化与工业化、城镇化同步）进行的重要举措。这既是社会主义新农村建设的重要着力点，也是统筹城乡一体化发展的基本前提与物质保障。然而，在实现这一历史性任务的各种建设性方案与对策中，法治保障机制的确立与巩固理应成为发展现代农业的主要路径。这不仅是一种抽象的理论概括，也是我国农业经济发展的现实需要。[9] 所以，在发展现代农业中强调法治，无疑具有重要的理论意义与实践价值。

在发展现代农业中实行法治，其基本要求就是要在中国共产党员的领导下，运用法律手段推进现代农业制度创新，为农业现代化的建设与实现提供强有力的法律保障，从而促进我国农村经济社会的全面持续发展。[10]实际上，改革开放三十多年以来，伴随着农村经济的发展与体制改革的不断深入，伴随着我国整体法制建设水平的不断提高，我国农业法律体系建设已经形成，在农业和农村领域已经基本做到了有法可依。今后的重要任务是根据农业和农村经济发展形势进一步修订和完善农业法律，强化农业法律的执行，真正做到“有法必依、执法必严、违法必纠”。

（二）人文关怀原则

这里的“人文关怀”，主要是指在农业法制中要贯彻对农民的人文关怀原则。休漠说:“一切科学对于人性总是或多或少地有些关系，任何学科不论似乎与人性离得有多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性”。[11]弗兰克进一步指出:“人不是为法律而创的，而法律却是有人并为了人才创造的”。德沃金更加重视关怀和尊重人的平等权利。他认为，“政府必须关怀它所治理的人，……也必须尊重他们，……政府必须不仅关怀和尊重人民，而且要平等地关怀和尊重人民。”法律是人类社会发展到一定阶段的产物，人的社会关系受其调整，从而使人的价值得以实现，人性得以发展和张扬。之所以单独提出对农民的人文关怀，根本原因在于农民是农业法制的主体、核心，而在现代社会中农业、农民处于弱势地位，其利益又最容易受到侵害，中国特殊的国情进一步决定了要加强对农民的特别保护。

农业立法的人文关怀就是强调在农业立法中以农民作为价值核心和以农村社会为本位，把农民的生存和发展作为最高的价值目标，一切为了农民，一切服务于农民，对农民的合理需求的满足、农民的价值实现的要求、农民的全面发展愿望等给予全面关怀。[12]

（三）市场与国家干预相结合原则

农业、农村问题具有一定特殊性，不仅中国如此，发达国家也是。在某些方面，要交给市场；在某些方面又必须加大国家干预力度。

农业生产是经济再生产与自然再生产的结合，即受自然规律的支配，也受经济规律的支配。所以，农业立法必须体现农业生产的这一特殊性，既要尊重自然规律，又要遵守经济规律。农业立法对经济规律的尊重就是要在不违背农业自然规律的前提下，让价值规律在农业的产、供、销等环节发挥基础性作用，将市场机制和市场行为贯穿、渗透于农业的方方面面，促进农产品市场化、农业生产要素市场化以及农业管理方式、管理手段和管理体制的市场化。[13]

国家干预理论首先是由经济学家提出并进行论证的。经济学家认为，“自由市场这只看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人们对人类进步抱乐观的社会目标的实现。因此，如果我们想保护环境，减少贫困和失业，避免恶性竞争的后果，那么自由市场就很有必要由强有力的道德框架、社会凝聚力和有理性的政府干预来支撑。”[14]继受于经济学的理论与思想，法学视域下的国家干预，乃是指符合市场经济体制要求的，旨在克服市场失灵，最终实现资源优化配置和经济社会持续健康发展的一种国家介入社会生活的形态。农业作为国民经济的基础部门与弱质产业，实现其转变与发展的重要保证便是国家干预。[15]国际经验表明，各国农业支撑体系事实上都是在本国政府直接或间接的帮助下构建和完善起来的，政府强有力的宏观调控尤其是适度干预对农业支撑体系的发展发挥着巨大的促进作用。[16] 因此，我们国家也应当借鉴国际经验，立足于我国农业和农村客观实际，适当运用国家公权力来促进现代农业发展。

当然，市场经济的运行模式和国家干预如何有效结合，考验着我们立法智慧。国家一方面应当努力创造农村市场的良好外部环境，放弃全面干预，只对农村市场溢出效应和农村市场失败现象进行控制与治理;另一方面，国家应当坚守有限理性，弘扬经济民主，实现对公益性与共益性这些法律正义的摄入与统合。[17]

（四）可持续发展原则

关于可持续发展这一概念的起源众说纷纭，但一般认为可持续发展的概念正式提出是在1987年发表的《布伦特兰报告》之中。该报告指出“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。该报告还呼吁联合国将该报告的结论转变成一项可持续发展行动纲领。从这个定义可以看出，可持续发展特别关注各种经济活动的生态合理性，强调对资源、环境有利的经济活动应给予鼓励，反之则应予摒弃。也就是说，社会经济的发展应当建立在生态可持续性、社会公平和人民广泛参与自身发展决策的基础之上。[18]可持续发展原则的确立，被认为是在处理环境与经济和社会发展关系上具有历史意义的战略转变。[19]

作为一种对于人类终极关怀的新思维，可持续发展摒弃了发展就是“经济增长”的简单思路，不再单纯追求经济增长和技术进步，而是将发展视为经济、社会、政治、历史、文化、技术等综合性因素的集中体现。由于农业生产活动具有很强的外部性，农业与环境问题休戚相关，在环境问题日益受到关注的今天，农业生产也必须要重视生态关怀。农业环境遭受污染，客观制约着农业由数量型向质量效益型转变，对农业可持续发展和人体健康构成了严重威胁。因此，我们应当采取有效措施，积极预防农业环境被污染和破坏，全面促进农业的可持续发展。[20]我国必须坚持可持续型的农业发展模式，其原因还在于，一方面由于我国农业人口过于庞大，农业发展缺乏资金支持，农业用地用水短缺等因素的制约，中国农业的发展从长期看只有走可持续发展道路才有前途。另一方面，从全球范围来看，传统的石油农业的弊端己经充分暴露出来，逐步由石油农业转变为可持续农业己经成为人类农业发展的必由之路和必然选择。[21]

三、农业法制现代化的基本任务

农业法制现代化的基本任务，就是立足于我国农业与农村发展实际，为促进我国农业现代化，确保我国粮食安全，维护农民权益，促进新农村建设，推动城乡一体化进程而建立相应的现代农业法律体制，不断提高人们的法律意识，实现农业法律组织机构的现代化。（一）农业法制观念的现代化 法制的现代化是一个整体性的概念，它不仅需要组织设施、规范制度及其运行机制的现代化，更需要公民法律信仰的现代化。[22]也就是说，要实现人们法律观念的现代化。法律观念的现代化，是指在社会的公职人员和公民意识中，确立以现代法制为内容的法律意识和观念，培养出尊重法律、遵守法律、执行法律、运用法律、有法必依、执法必严的良好意识，剔除与现代法治原则不相吻合的旧的法律意识和法律价值观。[23]如果我们制定出了一部现代化的法典，而我们的国民在心理上、情感上和观念上并不予接受并将其作为保护自我权益的工具，如果我们的国民并不信赖法律、珍视法律并充分利用法律，那么我们就不能不承认这是一种悲哀。[24]从根本意义上说，农业法制现代化最终是靠人的观念现代化，国民的法制观念则深受法律文化的影响，法律文化直接影响着一个国家立法、执法、守法等法制运行过程。相对而言，我国的传统法律文化中恰恰缺乏这种现代化意识，而广大农民由于历史原因和现实条件制约，在这方面尤其突出。当然，农业法制观念的现代化，不仅仅是对当代农民的要求，也是对涉农的管理者的要求，对立法者的要求。从某种意义上讲，也是对全民的一种要求。尽管这一任务任重而道远，我们也必须朝着这一目标前进。（二）农业法律规范体系的现代化

法律规范体系是法律调整的前提和基础。要实现法制现代化，首要的是实现法律规范体系的现代化。要实现法律规范体系的现代化，就要使法律体系在数量、内容、形式等方面达到现代化的要求。[25]另有学者进一步指出，法律规范的现代化，要求“不论在形式上或内容上，都应力求反映具有时代进步特征和现代特征的所有要求。必须使法律规范建立在明确化、周密化、严谨化的基础上，使法律规范呈现一个门类齐全、结构严密、层次分明、前后照应、互相连贯、和谐一致的严密体系;此外，法律规范也应力求适应现代化大生产的需求……”[26]

目前，以农业法为基本法，包含20多部全国人大常委会制定的法律、60多件国务院制定的行政法规和相关部委规章、地方性法规组成的我国农业法律规范体系已经形成，或者可以说，农业法律法规体系的现代化在我国已经基本实现。当然，随着我国农村和农业的发展，相关的法律法规还需要修订完善，同时针对客观实际需要及科学技术的发展制定新的相应的农业法律法规。

（三）农业法律组织机构的现代化

法律组织机构的现代化是指法律组织机构按照现代化社会分工的要求，能够充分行使法律创制、法律操作和法律实现的职能。它是法律够得到运转和执行的重要保证，是法律制度和法律规范能够在社会生活中得到实现，字面上的法律能够变为现实的社会关系的重要保证。它包括法律组织机构的精细化、专门化，履行法律职责的有效化，工作程序的规范化、制度化。与此相关联，它还意味着法律组织机构的主体——法律职业者素质的现代化。[27]

农业法律组织机构的现代化在农业法制现代化进程中扮演着极其重要的作用。如果说农业法制观念的现代化是农业法制现代化的精神内核，农业法律规范体系的现代化是农业法制现代化的前提和基础，那么，农业法律组织机构的现代化，则是农业法制现代化的实现手段和根本保障。

农业法律组织机构，主要包括立法、执法、司法和法律监督的各种组织机构。农业立法的现代化，是农业法制观念现代化的具体体现，是实现农业法制现代化的前提；农业执法、司法的现代化，是农业法制现代化的进一步展开，是农业法制现代化的实现，也是农业法制现代化的组织保障；法律监督组织则是对农业法制现代化实现过程中的纠偏，也是实现农业法制现代化的重要保障。

发展现代农业是世界各国农业发展的基本趋势，也是我国在新的历史时期大力推进新农村建设、促进城乡一体化发展的首要任务。在推动传统农业向现代农业转型的过程中，只有不断完善农业法律制度，不断提高全社会法律意识，为现代农业发展提供坚实的法制保障，中国特色农业现代化道路才会越走越宽广。

[1] 王乐军等. 农业法制的发展与完善. 农业经济问题, 2010(2).

[2] 曹康泰. 关于我国农业法制建设的几个问题. 九届全国人大常委会法制讲座. 北京:中国民主法制出版社，2003.

[3] 曹康泰. 关于我国农业法制建设的几个问题. 九届全国人大常委会法制讲座. 北京:中国民主法制出版社，2003.

[4] 王乐军等. 农业法制的发展与完善. 农业经济问题, 2010(2).

[5] 郭艳辉、李祯. 完善农业立法 推进现代农业. 法制与社会, 2007(2).

[6] 王怀勇. 发展现代农业的法治保障. 法学论坛，2009(11).

[7] 刘吉双. 农业发展现代化：重大支农政策法制化必由之路. 中国科技信息，2005(16).

[8] 郭艳辉、李祯. 完善农业立法 推进现代农业. 法制与社会，2007(2).

[9] 李昌麟. 中国农村法治发展研究. 北京:人民出版社，2006.

[10] 王怀勇. 发展现代农业的法治保障. 法学论坛，2009(11).

[11] 休谟著，关文运译. 人性论（上）. 商务印书馆，1980.

[12] 曾文革、温融. 改革开放以来我国农业立法的成就、问题与展望. 农业经济问题, 2010(8).

[13] 曾文革、温融. 改革开放以来我国农业立法的成就、问题与展望. 农业经济问题, 2010(8).

[14] ［美］理查德·布隆克著，林季红译. 质疑自由市场经济. 江苏: 江苏人民出版社，2001.

[15] 王怀勇. 发展现代农业的法治保障. 法学论坛，2009(11).

[16] 朱其广. 构建我国现代农业支撑体系的原则. 经济研究参考,2008(48).

[17] 王怀勇. 发展现代农业的法治保障. 法学论坛，2009(11).

[18] 曹明德. 生态法原理. 北京:人民出版社,2002.

[19] 孙志军. 可持续发展原则浅析. 青岛教育学院学报, 2001(3).

[20] 王怀勇. 发展现代农业的法治保障. 法学论坛，2009(11).

[21] 王忠武. 论农业、农村、农民的三位一体关系及其可持续发展原则. 山东经济, 2001(3).

[22] 阚英. 论我国法制现代化的目标及其实现. 山东警察学院学报, 2008(6).

[23] 吴光皎. 论我国法制现代化的目标. 当代法学, 2003(11).

[24] 韩世远. 论中国民法的现代化. 法学研究，1995(4).

[25] 吴光皎. 论我国法制现代化的目标. 当代法学,2003(11).

[26] 刘作翔. 法制现代化概念、释义和实现目标. 宁夏社会科学, 1999(3).

[27] 刘作翔. 法制现代化概念、释义和实现目标. 宁夏社会科学, 1999(3).