当代中国的授权立法

    当今世界大多数国家都实行授权立法制度，即使在奉行“三权分立”最为典型的美国，也不例外。“在行政程序中，过去制定法律和适用法律的各阶段是分开的，现在则集中在一个单独的行政机关之内。”[1]在我国，虽然自建国以来所颁行的宪法中都没有授权立法的规定，但是在实践中也实行了授权立法。我国的授权立法，依被授权机关的不同，可以分成以下三类。

    一、全国人大对其常委会的授权

    关于全国人民代表大会把立法权授予它的常委会行使的情况，可以分为两个阶段。

    （一）第一阶段：从1955年至1982年宪法颁行之前

    在这期间的三部《宪法》都只是规定全国人大常委会有权“制定法令”，而为了适应当时的社会需要，全国人大对其常委会共有三次授权。

    1.第一次是1955年7月30日，一届全国人大二次会议根据法案委员会的建议，作出决定：随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展，国家急需制定各项法律，以适应国家建设和国家工作的要求。在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常务委员会通过施行。[2]这次授权常务会制定单行法规，其依据是宪法第三十一条第十九项规定的“全国人民代表大会授予的其他职权”。其要求是：“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。

    2.第二次是1959年4月28日，二届全国人大一次会议在《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》中作出：“大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定”。[3]彭真副委员长在常委会工作报告中提出这次授权的原因是：“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，在全国人民代表大会闭会期间，有已经不适用的法律条文，需要由常务会及时地加以修改。”[4]这次授权的宪法依据还是第三十一条第十九项的规定。

    上述两次授权表明：（1）全国人大常委会依《宪法》规定所制定的“法令”，与依授权所制定的“单行法规”、修改现行法律中不适用的条文是不同的。1982年《宪法》颁布之后，全国人大常委会有权制定的规定叫法律（除基本法律以外的法律），而不再叫法令或法规。（2）这两次授权都是综合授权，而不是就个别事项作出的单项（或单一）授权。

    3.第三次授权则是单项授权。这次授权是杨尚昆副委员长于1981年12月7日在常委会工作报告中建议的。他说：“由于法（指民事诉讼法——引者注）的内容涉及面广，而且我国正处于经济调整期，有些问题还一时定不下来。鉴于民事诉讼法涉及的问题比较复杂，我们的经验还不足，建议大会原则批准《中华人民共和国民事诉讼法草案》，并授权常务委员会根据代表和其他方面所提的意见，在修改后公布试行。”[5]1981年12月13日，五届全国人大四次会议在《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》中提出：“原则批准《中华人民共和国民事诉讼法草案》，并授权常务委员会根据代表和其他方面提出的意见，在修改后公布试行。在试行中总结经验，再作必要的修订，提交全国人民代表大会审议通过公布施行”[6]。1982年3月8日，五届全国人大常委会第22次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，自1982年10月1日起试行。该法试行了八年多以后，七届全国人大常务会第18次会议决定，把修改后的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》提交七届全国人大四次会议审议。1991年4月9日，七届全国人大四次会议正式通过《中华人民共和国民事诉讼法》，并公布施行。

    总之，上述三次授权立法都是全国人大常委会上不具有国家立法权的情况下被授予的。

    （二）第二阶段：从1982年《宪法》颁布之后到现在

    这期间共有两次授权。

    1.第一次是从1987年4月11日，六届全国人大五次会议原则通过《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》，并授权全国人大常委会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验，审议修改后颁布试行。这是沿袭了授权制定民事诉讼法草案的先例。[7]彭冲副委员长说：“大会主席常务主席会议认真研究了代表们的意见，建议这次大会原则通过《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》，并授权全国人大常委会根据宪法规定的原则，……审议修改后颁布试行。经过试行，再根据实践经验进一步修改后，提请大会审议通过公布施行。这里讲的原则通过，是指同意草案根据宪法所作的关于村民委员会是基层群众性自治组织的规定”。[8]1987年11月24日，六届全国人大常委会第23次会议根据授权，审议通过了《村民委员会组织法（试行）》。

    2.第二次是1989年4月4日，七届全国人大二次会议决定：授权全国人大常委会在深圳市依法选举产生市人民代表大会及其常务委员会后，再授权深圳市人民代表大会制定深圳经济特区法规和规章。1992年7月1日，七届全国人大常委会第26次会议作出决定：授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。就是说，这次授权，最后是授给了深圳市。

    二、全国人大及其常委会对国务院的授权

    1954年《宪法》第二十二条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”国务院“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令”，而不享有立法权。1982年《宪法》第八十九条第（一）项则规定国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规”。这里所说的对国务院的授权立法，是指全国人大及其常委会对国务院的授权，且仅限于1982年《宪法》颁行之后。在这一段时间里，全国人大及其常委会授权国务院立法共有三次。

    1.第一次是1983年9月2日，六届全国人大常委会第2次会议决定：授权国务院对1978年5月24日五届全国人大常委会第2次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的部分规定作一些必要的修改和补充。

    2、第二次是1984年9月18日，六届全国人大常委会第7次会议根据国务院的建议作出决定：“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行和经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。”同时还规定：“国务院发布试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外资企业。”在此之前，利改税和工商税制改革已经开始。1982年12月10日，五届全国人大五次会议批准了国务院《关于第六个五年计划的报告》。该报告中提出：“今后三年内，在对价格不作大的调整的情况下，应该改革税制，加快以税代利步伐。……这项改革需要分别不同情况，有步骤地进行。对国营大中型企业，要分两步走”[9]。并且，全国人大在“批准决议”中还规定“对于计划执行中的具体问题，授权国务院根据实际情况及时予以调整和解决”[10]。1984年5月31日，六届全国人大二次会议所批准的《政府工作报告》中提出：“从今年第四季度开始，进行利改税的第二步改革，从税利并存逐步过渡到完全的以税代利”[11]。

    1984年9月11日，国务委员兼财政部部长王丙乾在《关于国营企业实行利改税和改革工商税制的说明》中指出：利改税的第二步改革，不仅是税收缺席的重大改革，也是整个城市经济体制改革的重要组成部分，是搞活经济的关键一着。其具体方案是：把现行的工商税分解为产品税、增值税、盐税和营业税四个税种；开征和恢复城市维护建设税、房产税、土地使用税、车船使用税等四个地方税；对有盈利的国营企业征收所得税；对国营大中型企业征收调节税；对小型国营企业按新的八级超额累进税率征收所得税。这样，共拟订了11个税种。从税收建设来说，也是我国工商税制的一次全面改革。“鉴于目前城市经济体制改革正在进行，经济情况的变化很快，各个税收条例（草案）尚需在执行中不断充实和完善，拟请人大常委会授权国务院以草案形式颁布试行。待执行一段时间，总结经验，加以修改后，再提请全国人民代表大会或人大常委会审议批准，制定税法”。

    3.第三次是1985年4月10日，六届全国人大三次会议决定：授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人大或者全国人大常委会制定法律。

    这次授权是一重大发展。1984年5月31日，六届全国人大二次会议在《关于政府工作报告的决议》中批准了国务院在经济体制改革和对外开放方面所采取的政策和措施，同意国务院关于进一步办好经济特区和开放一批沿海港口城市。在港口城市，“外商投资办厂，在税收方面可以按照规定享受优惠的待遇；放宽利用外资建设项目和引进技术的审批权限，简化外商入境出境手续；允许外商兴办独资企业，适当合资企业的合营期限；对确实提供了先进技术的产品，允许在国内市场部分销售。”[12]这些实际上已经是对现行有关法律作了变通。所以，这次授权“不仅可以适应当前某实际工作需要，而且可以积累经验，为全国人大和全国人大常委会制定补充、修改法律作准备，有利于加快经济立法工作”[13]。

    对于这次授权，全国人大常委会秘书长王汉斌在《关于“授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定（草案）的说明”》中指出：第一，决定草案授权国务院必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或条例。如果同现行有关法律或者全国人大及其常委会的有关决定的基本原则相抵触，则必须由全国人大或者全国人大常委会决定。第二，上述授权国务院可以对现行法律的某些具体规定制定灵活的变通的暂行规定或暂行条例的范围，只限于经济体制改革和对外开放方面的问题，其他不属于这两方面的法律问题，如涉及刑法、刑事诉讼法的问题等，不包括在内。第三，这些规定或条例是暂行的，经过实践检验，条件成熟时，再由全国人大或者全国人大常委会制定法律或者作出补充、修改有关法律的决定。第四，上述授权的依据是《宪法》第八十九条关于国务院职权的规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。[14]由此可见，这次授权依然还是较为审慎的。只是国务院依授权所制定的规定，其性质、效力仍有待明确，其监督机制也仍有待规定并加以完善。

    这次授权与上次授权一样，是由于“不少新的复杂问题超出由行政法规调整的范围，目前还缺乏必要的实践经验，需要探索、试验，由全国人大和全国人大常委会制定或补充、修改法律的条件还不成熟，实际工作中又不能等待”，这样，就需要先进行探索、试验，“总结实践经验，全面权衡利弊，把成功的政策定型化，制定法律”[15]。这次授权之后，国务院依此授权制定了几十甚至上百的税收暂行条例、银行管理暂行条例、私营企业暂行条例、土地使用权出让暂行条例、审计条例、价格管理条例、乡村集体所有制企业条例、城镇集体所有所有制条例、国家预算管理条例等。

    上面所述的是三次授权立法的主要内容及授权理由。同时，在一些法律中还有授权国务院作出规定的条款。如《全民所有制工业企业法》规定企业享有的十三项权利，就有十项需“依国务院规定”行使。1996年3月16日，八届全国人大四次会议通过的《行政处罚法》第十二条第二款规定：“尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”[16]第六十三条还规定：“本法第四十六条罚款决定与罚款收缴分离的决定，由国务院制定具体实施办法。”类似规定在许多法律中都有。但这种规定对于国务院制定行政法规来说，似乎没有多大意义，因为不管法律中有无这样的规定，国务院依据《宪法》所规定的职权都可以为了贯彻执行法律而制定行政法规。因此，本文仅限于讨论专门的授权立法。

    三、全国人大及其常委会对地方人大及其常委会的授权

    （一）我国的地方立法

    在叙述全国人大及其常委会对地方人大及其常委会的授权之前，有必要对当代中国的地方立法作一简要回顾。从新中国成立至今，我国的地方立法大体上可以分为三个阶段。

    第一阶段为1949年12月至1954年9月。1949年12月16日，中央人民政府政务院通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定，各大行政区人民政府委员会或军政委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令、条例，报告政务院批准或备案。1950年1月6日通过的《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》规定，省、市、县人民政府有权拟定与省、市、县政务有关的暂行法令、条例或单行法规，报上级人民政府批准或备案。但1954年《宪法》则取消了上述规定。

    第二阶段为1954年《宪法》颁行到1979年地方组织法的通过。这期间不存在地方立法。但是，1952年2月22日政务院通过、1952年8月8日中央人民政府批准的《民族区域自治实施纲要》第二十三条规定：“各民族自治区自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令规定的范围内，依其自治权限，得制定本行政区单行法规。”1954年《宪法》颁行之后，民族自治地方仍可以制定自治条例和单行条例。比如，1959年4月14日，一届全国人大常委会第108次会议批准的《湖南省通道侗族自治县人民代表大会和人民委员会自治条例》第七条第二项规定，自治县人民代表大会有权“根据宪法规定的权限，依照自治县的民族特点制定自治县的自治条例和单行条例，报请省人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准。”[17]

    第三阶段为1979年地方组织法颁布至今。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。第二十七条规定，省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会也可以制定地方性法规。这一规定在1982年《宪法》第一百条中得到确认。1982年12月10日，五届全国人大五次会议修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十七条增加规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”1986年12月2日，六届全国人大常委会第18次会议对该法进行修正，弥补了上一次修正的不足。因为上一次修正并未对“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会”是否有权制定地方性法规作出规定，却规定它的常务委员会有权拟订地方性法规草案。这样，修正后的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条第二款和第三十八条第二款规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

    （二）我国的地方授权立法

    在上述背景下，我国先后共有5次授权给地方立法，有七个地区获得授权。现分述如下：

    1.第一次是1981年11月26日，五届全国人大常委会第21次会议作出决定：“授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会，根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人民代表大会常务委员会备案”[18]。授权的理由是：“为了使广东省、福建省所属经济特区的建设顺利进行，使特区的经济管理充分适应工作需要，更加有效地发挥经济特区的作用。”

    2.第二次是1988年4月13日，七届全国人大一次会议在《关于建立海南经济特区的决议》中规定：“授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有法行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”其理由是：“国务院建议把海南岛建设为我国最大的经济特区，对外商投资可以给予比现有其他经济特区现行规定更加放宽的政策，经济管理体制也可以更为灵活，以便创造对外商有较大吸引力的投资环境，加速开发建设”。总之，是“为了使海南经济特区的经济管理充分适应开发建设的需要”[19]。

    3.第三次是1992年7月1日，七届全国人大常委会第26次会议依据七届全国人大二次会议的授权作出决定：授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。授权的理由是：深圳市的进一步发展急需建立起与之相适应的商品经济秩序，它缺乏完整的适应商品经济需要并符合国际惯例的法律体系和保证政府廉洁高效运转的新体。而深圳市作为我国最早的经济特区，在对外开放和经济体制改革方面走在全国的前列，政府管理经济的方式急需从以行政手段为主向经法律手段为主转化。不仅如此，国外一些发展起来的新兴工业化国家的经验表明，要想在短时间内建立适应商品经济需要的法律体系，都要大胆地借鉴发达国家和地区的某些经济法规和管理体制。但在借鉴时，为稳妥起见，必须选择适当的地区进行试验，取得经验后再向全国推广。深圳市入文地理经济情况决定了它是进行此项试验的最适当的地方。[20]

    4.第四次是1994年3月22日，八届全国人大二次会议决定：授权厦门市人民代表大会及其常务会委员会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在厦门经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和福建省人民代表大会常务委员会备案；授权厦门市人民政府制定规章并在厦门经济特区组织实施。这次授权厦门同授权深圳一样，所不同的仅仅在于：“关于提请全国人大授权厦门市人民代表大会及其常务会委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的议案”，是由福建省袁启彤等36名全国人大代表分别在1989年和1993年先后联名提出的[21]。全国人大法律委员会认为：“厦门经济特区是我国最早建立的经济特区之一，也是国务院批准可以实施自由港某些政策和进行城市经济体制综合改革的经济特区。随着对外开放的扩大特别是海峡两岸交往的增加，厦门经济经济特区已成为发展对台、对外经贸关系的重要窗口”[22]，因此需要授权。

    5.第五次是1996年3月17日，八届全国人大四次会议决定：授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会根据其经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规基本原则，制定法规，分别在汕头和珠海经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权汕头市和珠海市人民政府制定规章并分别在汕头和珠海经济特区组织实施。这次授权与授权深圳、厦门在性质上是一样的，其措词也无实质区别。这次授权是“全国人民代表大会常务委员会委员长会议根据广东省人民代表大会常务委员会的要求，向全国人民代表大会常务委员会第十八次会议提出了”[23]该建议，八届全国人大常委会第18次会议认为，汕头市和珠海市两个经济特区已经具备制定法规和规章的条件，遂建设全国人大作出授权。

    四、我国授权立法的发展与完善

    我国的授权立法是在不断发展完善的。主要表现在：

    一是，废止了关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定。2009年6月27日，十一届全国人大常委会第9次会议通过《关于废止部分法律的决定》第五项：废止“全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定”。其理由是：1984年六届全国人大常委会第7次会议通过的关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，“主要是解决经济体制改革初期国营企业利改税和改革工商税制的问题，决定通过当日国务院发布了产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、国营企业所得税等六个税收条例草案试行。”“1985年全国人民代表大会授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例，后一授权决定已将前一授权决定覆盖。依据后一授权，国务院已制定了一系列税收暂行条例，未再以草案形式发布此类税收条例草案试行。1993年，国务院发布的有关增值税等几个税收暂行条例已明确将上述六个税收条例草案废止。据此，建议废止。”[24]

    二是，《立法法》对授权立法作了明确规定。2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过的《立法法》对授权立法予以规范：（1）本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。（2）授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。（3）授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

    三是，在具体作法上也是不断有所改进的，比如，现在都是用专门的授权决定来作出授权，等等。

    全国人大1985年授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或者条例以来的20多年里，国务院（或有关部门）根据授权制定了大量的规定，在经济社会中发挥了巨大作用。现在看来，社会经济条件已经发生了很大改变。尤其是立法法已经十分明确地将财政税收立法权确定为专属立法权事项，税收法定原则在我国也进一步明确和深入人心。在宣布中国特社会主义法律体系形成之后，要在新的起点上继续完善这一法律体系，就内容来说，加快制定税收方面的法律无疑是重中之重。认真总结实践中的成功经验，将有关税收的规定上升为法律，不仅是必要的，也是可行的。

   2011年2月25日，十一届全国人大常委会第19次会议审议通过的《车船税法》，车船税也成为了我国第一个由国务院条例上升为法律的税种，这是一个好的开端。