《社会保险法》亮点：政策法律化与法律政策化

    历经近三年时间、共四次审议，全国人大常委会于2010年10月28日表决通过了《社会保险法》，并将于2011年7月1日起施行。

    新法出台后，一些评论认为，四审稿中大量的授权性条款使这部基本法的意义打了折扣。的确，即使不将该法中诸多“按照国家规定执行”的表述计算在内，仅明确的授权性条款也不下十个。它们包括：社会保险基金监督管理制度、公职人员参加养老保险的办法、基本养老保险关系的转移接续、新型农村合作医疗的管理办法、工伤保险的行业差别费率、失业保险金的标准、社会保险费的征收主体、社会保险提高统筹层次的时间及步骤、社会保险基金的保值增值等多项具体规定中，涉及征收主体、费率、保险金标准等社会保险的法定要素。

    授权性规范的存在，使不少人担心《社会保险法》的可操作性。对这种意见，笔者不敢苟同。下面仅从政策法律化与法律政策化的角度，对《社会保险法》的意义和特点作一分析。

    社会保险政策的法律化意义重大

    改革开放以来，社会保险政策作为一项重要的公共政策，日益受到国家重视，呈现发展的态势，大致历经了城镇社会保险政策探索改革阶段（1985—1992年）、城镇社会保障政策全面改革阶段（1992—2002年）、城乡社会保障政策协调发展阶段（2002年至今）三个主要阶段，并初步形成了覆盖城乡的社会保险政策体系。

    不可否认，这一社会保险政策体系在提供城乡居民最低生活保障，化解劳动者的失业、疾病、意外事故等风险方面发挥了积极作用。经过近30年的政策支持，各项社会保险覆盖范围不断扩大，参保人数持续增长。2008年，全国参加城镇基本养老保险人口为21891万人，农村养老保险刚刚开展试点，参保人口5595万人，两项合计约占总人口的21%。2008年，全国参加城镇职工基本医疗保险的人口14987万人，从2003年开始运作的新型农村合作医疗进展比较迅速，2008年参加人数已达81517万人，两项合计约占总人口的73%。

    但是，我国以政策为支柱的社会保险体系也存在若干局限。政策是相机决策，不具有严格的制定程序，因而在具有灵活性的同时缺乏稳定性和前瞻性；政策头绪杂，内容分散，强制力较差。

    这些因素导致我国近年来虽然在社会保险制度建设方面作了努力，效果却并不尽人意。如长期以来对社会成员实行城乡分割的二元社会保障体制，公民本应平等享有的社会保险权利，却因地域、职业、单位性质的不同等原因而被肢解。一些人群因为资格被限制只能享受较低水平社会保险的权利，由此降低了社会保险本身应有的公共物品属性和平等保护的功能。

    自1994年社会保险法列入国家立法规划算起，这一关乎每一公民福祉保障的“民生基本大法”在立法路上蹒跚踟躇了16年才诞生并即将施行。《社会保险法》在国家立法层面上确立了国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。它以法律规范化的形式建立起我国覆盖城乡全体居民的社会保险制度，其中凸显的四大亮点，即养老医保“异地漫游”、养老保险“全国统筹”、社会保险保费强化征收、监管“盯牢”保命钱，体现出统筹城乡的原则，突出了参保人员的合法权利，彰显了平等保障人民基本生存权利的精神。《社会保险法》以政策法律化、规范化的形式宣告了我国以政策为支柱的社会保险时期的结束，以及以法律为支柱的社会保险时期的到来。

    法律政策化纳入法治轨道

    新出台的《社会保险法》能否发挥良好的社会作用，授权性条款过多并非问题的关键，能否将这些授权性条款体现出来的法律政策化纳入法治轨道才是问题的关键。

    一方面，政策有任意性较大、易与人治合流的弊端，不纳入法治的轨道，难以成为法所不可或缺的要素；另一方面，《社会保险法》中的授权性规定，均授权国务院及其相关部门制定具体办法，政府有可能使政策偏离人大及常委会授权的初衷。

    法律政策化纳入法治轨道的具体做法：一是充分发挥人大及常委会对政府政策制定过程及结果的监督作用。人大及常委会在授权政府制定《社会保险法》的具体实施政策时，可对政府机构制定的规则类型、内容、制定方法以及完成规则制定任务的时间提出明确的要求。

    二是构建全面、系统的行政问责制度。由于社会保险政策不可或缺，行政政策制定权和行政自由裁量权亦随之日益增长。有权力就有责任。社会保险政策是一项重要的公共政策，政府应负担依法全面落实社会保险政策的主要责任，比如逐年增加政府对社会保险制度的财政投入，逐步提高社会保险支出占国内生产总值和政府财政总支出的比重。行政问责是促使政府合法、合理地使用权力，勤勉、忠信地承担责任的制度保障。问责主体包括人大、执政党、各民主党派、司法机关、新闻媒体及社会公众；对象是负有直接或间接领导责任的社会保险事务领导者以及各级社会保险行政机关的领导成员；后果是怠于行使社会保险义务和滥用权力的行政机关及其公务员承担相应的道德责任、行政责任和法律责任。问责程序的启动和进行过程也应纳入法治轨道。（作者单位：上海交通大学凯原法学院）