地方立法立项问题之小探

　　地方立法的立项，是立法主体经过立法预测和决策做出的判断性立法安排，包括制定地方立法规划和制定立法计划。立项是立法准备阶段中的重要环节，关系到地方立法的方向和质量，关系到地方法治化建设的进程。经过地方人大３０来年的立法实践和不断探索，地方立法立项机制可以说已经初步形成，并在加强地方立法的计划性、科学性，提高地方立法的质量和效率，促成地方法规框架的形成中正发挥着积极作用。地方立法立项是在地方立法实践中孕育产生的，同时又直接运用于地方立法的实践。从实践中我们也应当看到，这些机制本身还存在一些不完善之处，机制在运行中也存在着一些不容忽视的问题，影响了其作用的充分发挥，制约着立法质量的提高。

　　立法规划的可行性有待提高

　　从各地立法实践来看，立法规划的执行情况都不甚理想，规划的指导作用未得到充分发挥，其严肃性也受到影响。以武汉市为例，市人大常委会1998-2002年立法规划确定了23件立法规划项目，实际完成立法31件，其中规划外项目16件，规划项目只有15件，占立法规划项目总数的65%，占立法总数的49%。市人大常委会2003-2007年立法规划确定了36件立法规划项目，实际完成立法25件，其中规划外项目5件，规划项目20件，占立法规划项目总数的55%。立法项目实现率不高，究其原因有很多种，但主要还是由于地方立法规划本身存在着科学性、可行性不足的问题。

　　其一，地方立法只是国家立法的补充，地方立法的进程必然受制于国家立法的进程。任何一件国家法律的出台、修改和废止，都会对地方立法规划的执行带来不可避免的影响。并且，省级以下的地方人大常委会与全国人大常委会、省人大常委会的五年立法规划的起止时间不完全同步，再加上全国人大常委会、省人大常委会的五年立法规划的调整变动幅度往往也比较大，因而在编制五年立法规划时，不可能对两三年后全国人大常委会、省人大常委会的立法进行科学预测，这就造成规划中的立法项目与国家和省的立法的衔接性不够。

　　其二， 当前我国正处于经济社会全面转型时期，对社会主义市场经济规律的认识也在实践中不断深化，应兴应改之事不断出现，立法需求随之不断产生，立法条件也在不断变化。要科学预测常委会五年任期内经济社会中长期发展对地方立法的需求，有相当的难度。以五年为跨度编制地方的立法规划并付诸实施，其科学性和指导性难以得到有效的保证。

　　其三，提出立法项目时调研、论证不够，也会导致已列入立法计划的项目或提交审议的项目搁浅。实践中存在政府有关部门在提出立法项目时，主要从本部门的需要出发，片面强调行政管理对立法的需求，而对所要调整的社会关系是否已经成熟以及成熟程度如何等问题缺乏认真研究。地方人大尽管日益认识到立项论证的重要性，也对部分项目开展了一些论证活动，但总体来说还不够，还没有形成一个完善的立项论证制度。因而，这些因没有充分考虑立法需求是否必要、立法条件是否成熟的项目即使列入年度立法计划，有时也难免被搁置，或未提交审议。

　　立项的来源渠道需进一步拓展

　　地方立法规划和计划中的立法项目，从表面上来看，来源广，渠道多，包括政府及其职能部门、人大常委会及人大专门委员会和有关常委会工作机构、人大代表甚至社会公众，有的地方还提到政协及地方领导的立法建议或立法批示等。但是，实际状况是绝大多数项目还是来源于政府及其职能部门；人大也提立法项目，但数量很少，所占比例很小；也有些立法项目来自于代表提出的议案和社会团体的意见，但这部分项目在立法项目中所占比例更小。

　　立法项目来源的单一化，一方面减少了其他渠道参与立法的积极性，削弱了立法视角的全面性；另一方面，增强了立法规划和计划对政府工作的依赖性，减少了人大对规划和计划安排的主导性。最终使得立法规划和计划中列入的项目不能真实反映广大人民群众的意愿，不能充分反映立法需求和立法条件，不能实现立法的科学性。导致立法立项来源比较单一的原因是多方面的。

　　首先，政府在地方行政管理的第一线，所涉及的范围广，所遇到的问题多，一方面，要满足依法行政的要求，政府势必要提出大量的立法项目；另一方面，一些政府部门在选题立项上，往往根据部门利益来定取舍，想借助立法来巩固自己的权力，取得自己的利益，积极提出不少带有“部门利益倾向”的立法项目。

　　其次，人大常委会及人大专门委员会和有关常委会工作机构，相对于站在行政管理前沿的政府及其职能部门来说，直接接触、了解的社会信息较少，再加上主动收集并充分了解民意上还做得不够，因而所提项目数量较少。

　　再次，人大代表的作用没有充分发挥。由于代表多为兼职，难免会受到个人精力和工作时间上的制约，而有些还缺乏代表的意识和能力，有些代表还不具备法律方面的专业知识，因而不可能提出更多的立法项目，或所提立法项目不符合立项标准。

　　最后，向社会征询的项目建议太少。为扩大立法民主，越来越多的地方人大在制定规划或计划时，公开广泛征求社会公众对地方立法的意见和建议，但由于在如何充分听取民意、切实集中民智、保障人民群众在立法中的主体作用的发挥上还缺乏有效的机制和措施保障，结果是精力花费多而收效较小。

　　人大立法主导性应得到充分发挥

　　人大常委会法制工作机构是立法规划和立法计划的具体编制机构，但在具体确定规划、计划中的立法项目时，往往受到政府法制部门、人大各专门委员会的制约，大都还停留在督促有关专门委员会和政府部门提出立法建议项目，将这些项目进行简单地汇总，而未能顾及全局并做到在全面、系统的同时，分清轻重缓急，合理安排各个项目的先后顺序。主导作用发挥不够，导致某些立法项目不能准确反映立法需求和立法条件，立项环节应有的把关功能弱化。人大常委会法制工作机构之所以不能在立项中发挥主导作用，主要是受制于本身的地位、活动范围和人员情况。

　　首先，人大常委会法制工作机构不是法律规定的拥有独立职权的部门，而是人大常委会的法制综合机构，在与人大专门委员会和政府法制部门协调确定立法项目时，只能扮演平衡和协调的角色。

　　第二，该机构活动范围有限，平时立法调研和对立法需求储备不够，往往是在编制立项工作开始时，才进行一定的调研，调研方式也比较单一，主要是听取政府部门的汇报，缺乏有效的工作机制和专门的信息渠道来掌握社会立法需求。因而在拟定立法规划或立法计划草稿时，未能对立法项目从宏观上、整体上进行深入、系统的分析和研究，主导作用发挥不够。

　　第三，人员编制比较紧张。以武汉市人大为例，法规工作室负责人大常委会的立项拟订工作， 在其内部由综合处承担。综合处除承担市人大及其常委会立法项目库和立法计划的编制起草工作，还负责国家法律、行政法规、省地方性法规草案的意见征集工作，规范性文件备案审查的日常工作，推行执法责任制的日常工作，法规清理和评估工作，以及承担法制委员会会务等为法制委员会服务的相关工作。这么大的工作量，目前只有4个人的编制。这对于庞杂的立法工作来讲，也会因工作人手紧张而导致在立项工作中的主导性发挥不够。

　　立项程序期待深入完善

　　首先，立项的审核不够规范。审核是立项程序中的关键程序，在编制立法规划、计划草案之前，人大常委会法制工作机构需要对立法项目建议进行审查，为此有些地方还制定了立项的审核标准，但仍有待完善。其一，这些标准制定时比较笼统，不够具体，在具体要求和内涵界定上都缺乏一个比较完善的评价体系和必要的客观性的分析，标准在运用中缺乏可操作性。其二，人大法制工作机构主导作用发挥不够，审核往往受到协调的冲击，使审核发挥不了应有的功效，标准在执行中不够严格。其三，立项缺乏充分的论证，没有从时间、人员、措施等方面综合考虑后形成一个完善的立项论证制度，难以真正提高审核的质量。

　　第二，立项公开征求意见的程序不够规范。立法项目的确定，涉及社会各相关主体的切身利益。为更好地把握社会各方面的立法需求，有必要将立法规划、计划的草案公布，充分听取各方面各相关主体的意见。但从各地情况看，多数地方还没有将立法规划、计划草案公布征求意见作为立项必要程序；或者将主要注意力放在政府部门这边，不注重向人大代表和常委会组成人员及社会公众广泛征求立项建议和对立法规划及计划的修改建议。

　　第三，立项的审批不够完善。为保证立法规划的稳定性和权威性，应当建立严格的立法审批程序。多数地方在立法规划和立法计划编制完毕后，必须由地方党委审批，然后进行公告。但由于从制度上缺乏统一的规定和严格的要求，实际操作中，有的地方的立法规划和计划并没有报地方党委来审批，有的尽管报审批了，但审批的程序不够细化，造成审批工作中随意性较大，影响审批工作的开展。比如，武汉市人大常委会由立法规划调整为立法项目库后，由主任会议通过即可，这无疑会降低立法项目库和立法计划的权威性、指导性。

　　第四，缺乏立法计划实施的相关程序保障。立法机关根据经济社会发展的需要和立法工作实际适当调整立法项目，本是一种正常的立法现象。然而，在具体操作中，由于审查机制不健全、运行程序不规范，致使立法计划变更带有很大的随意性。一些部门为了实现部门利益法制化，不按规定时间和程序申报立法项目，在立法计划确定之后多方争取提案主体支持，绕开审查程序，实现年中立项。也有在人大立法计划确定之后，又出现了地方党政主要领导作出有关立法的批示和立法建议超出计划之外的情况。在这些领导批示和建议中，有的是符合本地经济和社会发展的需要，有迫切的现实性和必要性，可作立法计划的必要补充和调整，但也有不符合急需立法的，或条件不成熟的，或不需要通过立法来调整的，由于主要领导人的坚持而仍旧调整为正式立法项目。立法计划的变动性太大，势必会破坏立法计划的严肃性和指导性，破坏立法工作的程序性和规范性，使计划内的项目没有完成，浪费了立法资源，也使新增的项目自身的立法质量难以得到保证。