从汶川地震看评防震减灾法修订

    2008年5月12日，四川汶川发生8.0级大地震。这场地震强度之大，涉及之广，为几十年来所罕见。汶川地震及灾后救援，不仅全面检验着已经颁行的防震减灾有关制度的实施效果，而且也对此次防震减灾法拟修订内容提出不少新的问题。

    汶川地震的应急处置及救助，显示出我国的应急机制运转越来越灵活、有效，相关制度建设及其施行经验已经有了很大提升，但是也要注意到，当前我国防震减灾能力仍存在不少有待完善的问题，当前我国防震减灾能力仍与经济社会发展不相适应，主要表现为：全国地震监测预报基础依然薄弱，地震观测所获得的信息量远未满足需求；全社会防御地震灾害能力明显不足，农村基本不设防，不少重大工程地震灾难潜在风险较高，公众防震减灾素质不高，重大地震往往造成较大人员伤亡和财产损失；防震减灾投入总体不足，缺乏对非政府组织及个人等社会资金的有效引导，尚未从根本上解决投入管道单一的问题，等等。所以，我国作为世界上第一个制定防震减灾基本法律的国家，在今年即将进入审议的防震减灾法修订过程中依然大有可为。

    作为全国人大常委会2008年立法工作计划的一部分，防震减灾法的修订草案即将付诸审议。结合防震减灾法修订草案，特提出以下建议：

    1.有关防震减灾规划。此次提交的修改草案将防震减灾规划专设成为一章，但是所涉规定仍过于笼统。（1）规划总体导向有必要予以明确。世界防震减灾的最新进展在于改变过去单纯强调城市机能、经济性和行政效率，树立以人为中心的城市建设新思路。作为今后防震减灾规划的这种主导理念，应当在立法上加以规定。（2）规划法定内容有待进一步完善。除修改草案规定的内容外，可以增加编制比较成熟的城市信息系统的规定，以提供城市建筑分布和类型、城市交通和通讯、公共配套设施等对地震灾害防御决策及震后救援起关键作用的信息。这不仅是发达国家的成功经验，更是建立地震预警系统不可或缺的重要组成部分。（3）规划制订程序可以更加民主。修改草案虽然设置了较为严格的规划制订程序，但对于此涉及民生的重大公共事项，似应充分尊重民众意见，比如规划报送审批前，向社会公示并召开听证会。

    2.有关地震监测预报。修改草案主要针对实践中存在的破坏地震监测设施和地震观测环境以及海域地震监测薄弱等问题，修改、增加了相关规定。然而，还有必要增加建立“全民危机警报系统”的规定。众所周知，地震预警哪怕是提前几秒钟也可以在很大程度上减轻地震灾害。特别对大城市而言，如果及时进行公共场合的人员疏散，切断水、电、煤气以及火车和地铁减速或者停下，都可以有效减轻灾害。所以，进一步细化明确通过电台、电视、报刊、手机、网络等多元化渠道形成制度化、全方位的紧急警报系统，就可以在地震发生时及时在较大范围内发布警告信息。

    3.有关地震灾害预防。草案在这部分的修改主要集中在提高城市综合防御能力和农村建筑物的抗震设防能力两个方面，还有待进一步充实、细化。（1）修改草案规定对四类工程开展抗震性能鉴定及加固工作。这项工作的范围应有所扩大，根据财力、物力情况，分期、分批对供水、供电、交通、通讯等关涉重要生命线的基础设施进行抗震鉴定及加固。（2）增加有关发挥防震减灾管理中非政府组织作用的规定。防震减灾是一项社会系统工程，除了我国已有的成立地震应急救援队、配备地震应急所需的设备等之外，还应关注并重视发挥非政府组织的参与辅助作用。（3）对于有关加强农村住宅和公共设施抗震能力的规定加以细化。草案虽然增加了完善农村建筑设施的规定，可停留在轮廓性和鼓励性水平，缺少必要的具体实施手段。譬如，建议增加规定政府主导农民进行房屋抗震性能的自我评估，辅以专业人员对有关房屋的校正性评估，从而确定政府发放一定补助让居民对其住房进行抗震加固。

    4.有关震后社会保障。草案对于震后重建工作所作的修改，主要涉及政府部门应承担的职责，然而对于防震减灾的社会保障问题的规定仍尚付阙如。地震保险对减轻政府的地震救灾和重建负担，提高社会的地震减灾能力有着重要的意义。应当增加规定，鼓励加快推出我国家庭财产地震保险制度，本着广覆盖、小保额、循序渐进、量力而行的原则，建立地震保险基金，采取商业运作与政策支持相结合的运作模式。另外，还可规定灵活运用保险政策，如适当设定赔偿金额的上限和下限，依据建筑物年代实施保费打折以鼓励住房的抗震加固，以及帮助发展再保险以降低保险公司的风险等。