谈谈海洋污染损害赔偿的诉讼主体

    依据宪法和有关法律的规定，我国的大部分自然资源包括海洋资源是属于国家所有的，而多年来这些国家所有的资源不时遭到污染和破坏，而国家却不能得到应有的补偿。这主要是我国在保障国家所有的自然资源问题上，尚没有相应完善的法律规范作为依据。关于海洋污染损害赔偿，以致整个生态损害赔偿问题，目前我国几乎处于无法可依的状态，尽管民法通则的一些原则，可以作为处理海洋污染损害赔偿的参考依据，但在司法审判实际工作中，民法通则对于解决这方面的问题的作用还是有些尴尬的。在我国众多法律中，关于海洋污染损害赔偿问题，以致整个生态损害赔偿问题，只有海洋环境保护法给予了直接而大胆的法律规范，但却又是极为原则，而不易操作的。所以，强化海洋污染损害赔偿乃至生态损害赔偿的法律制度建设，是摆在我们面前的一个十分迫切的任务。本文就海洋污染损害赔偿诉讼制度中的诉讼主体及其参与诉讼的资格问题谈一点不成熟的看法。

    海洋污染损害赔偿是由侵权行为引起的损害赔偿法律关系，在这个法律关系中的主体是指污染损害赔偿权利和义务的承受人，包括权利主体即污染损害受害人，义务主体即污染损害加害人。在一般民事侵权诉讼中，受害人向加害人提出赔偿损失的要求，就是索赔人，参与诉讼即为原告，是诉讼请求的提出者，海洋污染损害赔偿案件的诉讼过程也遵循这样的原则。但有所不同的是一般民事诉讼具有很强的的对应特点，即一般原告为单一自然人或法人，被告也为单一的自然人或法人。但在海洋污染损害赔偿案件中，集团诉讼是极为普遍的，近年来我国的一些学者和实际工作部门的人员又提出了公益诉讼的思想，以下就海洋污染损害赔偿案件中特殊诉讼主体问题做一探讨。

    一、关于权利主体即污染损害受害人的确定

    海洋污染损害，包括对海洋生态的损害和由这种损害导源的对人身和财产的损害。关于人身和财产损害的赔偿，可以依据民事诉讼法的有关规定，确定诉讼权利主体，这里不做过多说明。我国“海洋环境保护法”第90条的规定，明确了国家行政主管机关可以作为诉讼权利主体参与海洋污染损害赔偿的诉讼（见«中华人民共和国海洋环境保护法»第90条），对此在理论和实践中存在一些争议。关于这个问题，是本文所要探讨的有关诉讼主体问题的关键所在。在这第一个问题中，着重探讨如下一些主要内容：一是行政主管机关作为诉讼主体的依据，二是行政主管机关作为诉讼主体的限制，三是对检察机关担任诉讼主体的评述。

    （一）行政主管机关作为诉讼主体的依据

    首先，行政机关作为诉讼主体源于国家对自然资源的所有权，我国宪法第9条明确规定，除该条明确列出的由集体所有的自然资源外，其它自然资源均归国家所有。（见«中华人民共和国宪法»第9条）据此，其他许多行政类、经济类的法律中又明确规定，国务院代表国家行使所有权。而在具体的法律实践中，国务院代表国家行使所有权通过各级行政主管机关来实现。海洋为国家所有的自然资源，其遭受污染损害时，行政主管机关有权代表国家提出对海洋污染损害赔偿的诉讼。有一种观点，认为“海洋环境要素是一种无主物”，因此，“有必要突破传统法律的‘主体’理论，在诉讼中扩大海洋污染损害赔偿的主体范围，赋予更多的主体以保护环境、防止污染的权利”。将海洋环境要素认定为“无主物”是错误地引用了罗马法的观点，不符合上述我国宪法和法律的规定。如前所述，我国的自然资源大部分属于国家所有。根据宪法和法律的明确规定，陆地资源的一部分属于集体所有，除此以外，未予明确为集体所有的自然资源为国家所有。海洋资源应该完全属于国家所有，因为法律明确认定的集体所有的自然资源完全是位于陆地上的。对于海洋资源，宪法和法律没有做出任何归集体所有的认定。因此，有关对国家自然资源污染损害提出诉讼请求的，特别是对海洋资源污染损害提出诉讼请求的主体，应当是专门的行政主管机关，而不应当是其他主体，这是由行政机关作为国家所有的自然资源的所有权行使人资格决定的。

    其次，行政主管机关作为海洋污染损害赔偿案件诉讼主体，来源于行政主管机关具备的对国家所有的自然资源的管理人资格。但并非是所有的行政机关都可以代表国家以自己的名义就某一自然资源的损害赔偿问题提起诉讼，只有由法律明确规定和授权承担对某一自然资源主管职能的行政主管机关，才可以承当这样的责任。对此，我国宪法、环境保护法、海洋环境保护法等法律均做出了相应的规定。

    （二）行政主管机关作为诉讼主体的资格限制

    行政主管机构作为诉讼主体的资格不是不受限制的，相反是有一定资格限制的。按照宪法和法律的上述规定，行政主管机关只有在国家的自然资源遭到污染损害时，才能代表国家提起赔偿的诉讼请求，对于因污染损害造成的自然人或者法人的人身及财产损失，则行政主管机关不能代表其提出赔偿要求，这是根据我国宪法和法律的规定，对行政主管机关作为海洋污染损害赔偿案件诉讼主体的限制，也就是说，行政主管机关不能超越宪法和法律规定的，其代表国家行使自然资源所有权而参与污染损害赔偿诉讼的职责范围。

    （三）关于检察机关的诉讼主体资格问题

    前一个阶段，社会上有一种观点，认为检察机关可以以“公共利益代表人的身份”对造成海洋污染损害的责任人提起诉讼。这种观点在环境法学界获得了许多的支持，甚至把检察机关的诉讼主体人资格扩大到作为公益诉讼的主体。对此，笔者则有不同的认识。理由如下：

    第一，检察机关作为海洋污染损害赔偿案件的诉讼主体不具有法律依据，依据宪法确立的自然资源归国家所有的原则，有关法律将行使国家对自然资源所有权的职能交由国务院即行政机关，而未授予人民检察院。

    第二，人民检察院作为海洋污染损害赔偿案件的诉讼主体在技术力量上是有所欠缺的，因为我国的各项自然资源管理都是由一定的专业技术作支撑的。各个不同的行政主管机关，掌握着管理不同资源的技术资源和人力资源，因此他们容易判断什么情况下造成了污染损害，以及损害的方式、手段、数量、质量等技术情况，而在这一方面检察机构缺乏技术力量的支持。

    第三，海洋污染损害赔偿案件，特别是油污染案件是在瞬间发生的，溢油在海上很快就会漂移，如果没有一定的监测、监视、巡航等手段，是不易发现溢油污染案件的，也就是说，检察机关不是海上执法机关，很难在第一时间发现污染损害的事实，也就很难获得可靠的有说服力的证据，因此也就很难及时、准确地提出对国家自然资源损害赔偿的诉讼请求。所以，由检察机关作为海洋污染损害赔偿案件的诉讼主体是不适当，也不科学的，操作起来有很大的难处。

    在探讨海洋污染损害赔偿诉讼主体资格问题的时候，需要补充说明我对有关“公益诉讼”理论的不同认识。有学者主张更广泛地确定海洋污染损害赔偿案件的诉讼权利主体，即将社会观众确定为公益诉讼主体，甚至有人主张每一个公民都有权提起公益诉讼，即便这些主体与污染损害赔偿无关，其目的是为了保护公共环境。对于这样的理论，依据前述我国宪法和法律的规定，我们应当持否定的态度。同时，无论从获取证据的能力、认定事实的能力，保证诉讼秩序健康发展等多方面来看问题，我们都应当对上述关于更广泛地确定公益诉讼主体资格的观点报以否定的态度。如果说为了保护环境和社会公众利益而要充分发挥社会公众在“公益诉讼”活动中的作用，认为更多的人参与公益诉讼对社会发展，对保护海洋环境是有益的，那么这个“公益诉讼”制度应当是公民对前述的作为诉讼主体的行政主管机关的不作为行为即不对国家自然资源的污染损害事实提出赔偿的诉讼请求提起的诉讼。这实际上是发挥人民群众对行政机关依法履行职责的一种监督作用，这样的监督作用比起无原则、非理性地确定更多的人直接履行公益诉讼权利的主张更科学、更实际、更有效。随着我国社会、经济、文化和法治建设的不断发展进步，未来实行这样的“公益诉讼制度”应当是可行的。

    二、关于义务主体的确定

    按照我国“民法通则”第124条的规定，违反国家保护环境、防治污染的规定，污染环境的，应当依法承当民事责任。尽管我国“海洋环境保护法”第11条规定，直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按国家规定缴纳排污费，即认定这种排污为“合法”排污，但若造成海洋环境污染损害，同样要承当赔偿责任，这样所应确定的义务主体，就应当是向海洋排污者。只要该主体实施了排放污染物的行为，且该行为是导致海洋环境污染损害的原因或原因之一，则不论其排放的污染物是否超过国家规定的标准，都应当作为污染损害赔偿责任的承当者，即义务主体。这是海洋污染损害赔偿案件义务主体与一般民事侵权案件义务主体的不同之处。由于海洋污染损害有时是由多个加害人、长时间排放污染物所为，因此，海洋污染损害赔偿案件许多情况下是多个义务主体，但“海洋环境保护法”第90条规定，完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害并承当责任，这表明符合这一条规定的情况下，共同责任人不承当连带责任。关于海洋环境保护法的这一条规定，有学者持不同的观点，认为这一规定与无过错责任原则本身并不相符，使污染者多了抗辩理由，只要其能够成功证明自身无过错并完全是由于第三者过错造成的即可免除责任，而且第三者可能是无赔偿责任能力者。这个观点应当说是有道理的，但海洋环境保护法的上述规定是借鉴了CLC1969的原则。对此，如何建立并完善符合我国国情的环境污染损害法律制度，须待做进一步的研究。但各种不同的观点无疑为未来制定我国的海洋污染损害赔偿或者环境污染损害的专门法律提供了帮助。