环境法在国家发展战略中的重要地位

    三、适应国家发展战略的要求完善我国的环境法

    发展战略问题，始终是我们党和政府十分重视和思考的问题。从改革开放初期的以经济建设为中心，到把环境保护确立为基本国策，直至目前党和政府提出的科学发展观、建立和谐社会和节约型社会的思想，均表明我们关于发展战略的思想在不断走向科学和完善，已经为未来发展准备了充分的战略思想。但是，如何实现这样的战略思想，即如何把这样的战略思想贯彻于我们的现实行动之中，这需要我们找到实现这一战略思想科学、有效和合理的方法和行动准则。我国于20世纪70年代后期将环境保护作为国家的基本国策之一，并于1992年里约环境与发展大会后，率先制定了21世纪议程。这之前，从1979年起开始了适应实施可持续发展战略要求的环境立法工作。到目前为止，全国人大常委会已经批准了13个有关环境问题的国际公约，已经制定了有关环境问题的26部法律。此外，国务院及其有关部门制定了大量有关环境问题的行政法规和部门规章，各地人大和政府还制定了大量的地方性法规和地方政府规章。但是，我们的环境问题对于实施国家未来的发展战略仍然存在着很大的隐患，在众多的原因之中，我们必须看到环境法的不科学、不完善所导致的不良影响。

    为了保证国家可持续发展战略的实施，按照科学发展观的要求，实现和谐社会的目标，我们既需要有充分的硬实力，也需要科学、完善的环境法这一软实力。完善、充实环境法这一软实力对我国在国际社会中赢得尊严、威望和信任也具有特别重要的作用，我们应当对这一国家发展不可或缺的软实力给予高度的重视。目前摆在我们面前的任务是怎样建立科学、完善的适应可持续发展战略要求的环境法，而不是否定它的作用。对此，我们应当从以下几个方面来考虑问题：

    （一）按照科学发展观的要求，确立我国环境法的基本原则和宗旨。

    就我国的国情看，我国是一个贫困人口较多、资源相对匮乏的国家。在经济高速发展的情况下，人们重视对经济利益的追求。同时，由于贫困而导致的人们对可持续发展理论的无知，使得国家的自然资源和环境不可避免地遭到破坏，最为突出的表现是不合理地利用资源、浪费资源和严重污染环境。这种状态任期发展下去，直接影响到国家发展战略的持续、稳定提升，使发展缺乏后援力*，甚至最终因生态系统的破坏，造成生态危机和能源危机，导致国家的动荡和崩溃。为避免发生这样的恶劣结果，需要国家建立有效的规则和秩序来加以调控，以通过法律的引导功能和强制功能来纠正人们不适当的行为。其中最为主要的是要以建立一套保障国家经济发展，适应节约型社会要求的环境法律系统为原则。即建立一套适应和谐社会和节约型社会要求的法律制度，其中包括对国家自然资源管理的法律规范系统；维护生态安全的法律规范系统；维护能源安全，保障国家能源供给的法律规范系统；控制人为原因导致气候变化的法律规范系统，而不是一种以简单控制污染源为主的控制环境污染法律规范系统。相应地，需要明确一些适应建立和谐社会、节约型社会要求的民事法律责任和刑事法律责任制度。也就是说，根据我国的国情，应当把节约作为法律规范的指导思想和基本原则，在这样的原则下，建立一套有效实施的环境法律规范系统。

    （二）建立适应中国可持续发展战略要求的环境法律系统

    我国的可持续发展，首先体现的是对资源的合理利用，包括节约利用和循环利用，即对自然资源的节约利用和对废物的再利用。因此，需要建立和完善相应的法律制度，包括节约水资源、节约能源、废物综合利用及再利用的法律。

    第一，关于节约水资源的立法问题。水资源的严重污染和浪费，已经成为制约国家实施可持续发展战略的重要问题，也带来了社会的不安定。加快修改水污染防治法、制定节水法已成当务之急。我国的水资源节约问题已经是一个亟待解决的关键性问题，需要国家建立一套有效实施的法律规范系统，或者尽快修改水法，或者补充有关节约水资源的法律规定，并且不是补充简单的几个条文，而是在水法中建立一套节约水资源的法律规范系统，包括基本的权利义务关系及相应的民事、刑事和行政法律责任等内容。

    第二，关于建立和完善能源法律制度的问题。能源问题已经成为国家发展战略的核心问题，一些国家为了能源安全，一方面不惜出兵作战，在别国领土上用兵伐谋，意在争夺世界的能源；另一方面制定和完善了本国的能源法，并依此建立了专门的能源综合管理机构如能源部或者能源局。而我们在保证能源安全的法律制度建设上，却存在着较大的差距。首先，对于我国主要能源煤炭的管理和利用存在着严重的缺陷，较多的“矿难”尽管有许多其他的原因，但是在保证煤炭资源合理利用的法律制度建设上存在着严重的问题，应当是一个主要的原因。由于没有完善的合理利用煤炭资源的法律规范系统，因而导致在煤炭资源利用中存在着诸多问题。对此，应当引起我们的深刻反思，并付诸行动。我国在能源安全问题所应建立的法律制度中有一个最适合我国国情的内容，就是完善能源节约利用、合理利用的法律制度。

    第三，关于资源综合利用和再利用的立法问题。由于能源问题的压力，各国的领导者都已高度重视能源问题和能源战略的实施。我国也是如此，近来国家已经决定修改节约能源法，并着手研究制定能源法。这将为国家能源战略的实施奠定重要的基础。但在解决资源和能源利用问题上，我们需要考虑对二次资源的利用问题，即资源的回收利用问题，有效的资源再利用体系的建立，可以保护和节省我们自然资源，可以减少对天然矿藏的开采率。而在这个方面，我们始终没有制定相应的法律，人们把更多的热情倾注于对抽象理论研究中，而忽视现实中简易实用的资源综合利用法律制度的建立。在废物再利用或者称为循环利用的问题上，我们应当重视对电子电器产品的管理问题。因为越来越多、形形色色的电子电器产品出现在生产、使用、运输、贮存，以致最终成为废弃物的各个过程的同时，带来的是对人类资源的浪费和破坏，对环境的污染过程。由于电子电器产品数量的与日俱增，已经成为国家发展战略不得不予以考虑的重要问题。前不久欧盟制定的WEEE和ROHS两个指令，将对我国未来电子电器产品的贸易活动带来许多麻烦。对此，国务院及其有关部门积极采取对策，分别或者联合制定《废旧家用电子电器回收利用管理条例》、《电子信息产品污染控制管理办法》、《电子废物污染环境防治管理办法》、《再生资源回收管理办法》等法规和规章，从各自不同方面对电子电器产品的有关问题加以规范，一些规章或法规也已经出台或者正在出台过程中。但这种规范方法十分零乱，也易于造成法律规范之间的矛盾和冲突，国家应当将这些法规和规章予以整合，制定一部有关电子电器产品的管理法，从原料生产、污染防治、废物利用等全方位对电子电器产品加以法律规范。既可以避免立法重复和立法成本的浪费，又有利于统一规范，提升法律规范的权威性，这是我们在实施国家发展战略中应当予以重视的问题。

    第四，关于生态安全和生态损害赔偿的法律制度建设问题。就目前情况看，由于大量占用土地，污染物大量排放，滥砍、滥伐以及外来物种入侵等问题的日益严重，我国的濒危物种数量在不断增加，土地沙化在加剧，生物多样性受到较大破坏，生态安全问题已经是摆在我们面前的危机问题，这个问题已经成为我国发展战略中的一个隐患，不解决这个问题，我们就难以完成历史赋予我们的重任。而解决这个问题的关键，亟待我们制定生物安全法，将生态安全问题确立为国家发展战略的基础性和保障性要素；应当对破坏生态的行为建立损害赔偿的法律制度。生态系统及自然资源是国家拥有的财富，是实施国家发展战略的基础和保障，生态恢复需要众多的资金支持，国际社会在海洋生态污染问题上早已建立起基金保险制度，对此，尽管我国的个别法律做出了相应的规定，但如何实现对国家陆地和海洋生态及自然资源损害的赔偿问题，并没有具体的法律规定，可以说相应的法律规范极不完善，甚至几乎为空缺。对此，应当考虑尽快制定生态损害赔偿法，建立完善的赔偿机制和法律制度，对国家拥有的自然生态系统和自然资源的破坏，依法提起诉讼和提出赔偿要求，以保障国家的生态安全和可持续发展战略的实施。

    （三）完善保证环境法有效实施的管理系统

    如前所说，我国到目前为止已经制定了数量不少的环境法，包括法律、行政法规和规章以及地方性法规、规章。但环境问题仍然威胁着国家发展战略的实施，其原因一是立法中存在问题，法律规范不科学、不完善；另一方面原因是管理体制不科学、不协调。当务之急应当对国家生态和自然资源管理及污染控制的管理部门及其职责作认真的研究，依法科学有效地设置管理部门，并确立各相关部门的职责，弄清和解决各部门矛盾、争执的各种问题及其根源，在队伍建设、经费运作上做出统一、协调安排。应当使行政权在实施国家发展战略中发挥有效的作用，避免其发挥相反的功效。

    总之，环境法与国家发展战略是紧密相联系的，它是实施可持续发展战略的行为规范和重要手段，它的建立和完善有利于国家软实力的提高。根据我国的实际情况，重视环境法律制度建设是保障实施国家发展战略的必然要求。（作者单位：全国人大环资委法案室）