优化司法职权配置 建设公正司法制度

    党的十七大报告明确提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”这是我们党从开创中国特色社会主义事业新局面的高度，对深入贯彻依法治国基本方略作出的新部署。

    优化司法职权配置的意义

    对比十七大报告与十六大报告，其中一个重大变化就是十七大报告把十六大报告中“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”改为“优化司法职权配置”。这样一种语词的变化使得政治报告的表述更为凝练，然而，这并不仅仅是一种语词的变化，语词表述的变化表明执政党对于司法事业的认识更加深刻，简洁的话语背后蕴藏着丰富而又深刻的政治意含。十七大报告提出社会主义司法制度建设的方向、目标——建设公正高效权威的社会主义司法制度，将公正、高效、权威三者辨证地统一起来，力图通过公正赢得权威，以高效体现公正，以权威保障公正。为了保障这一目标的真正实现，十七大报告分别从宏观层面的体制革新——深化司法体制改革，中观层面的机制改革——优化司法职权配置，微观层面的行为调整——规范司法行为入手提出具体改革方略。我们可以看出，优化司法职权配置在其中发挥着承上启下、融贯体制与行为的功用。可以说，司法职权配置的科学、合理与否，是检验司法体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件，进而，科学、合理的司法职权配置关涉公正高效权威的社会主义司法制度的真正建立。唯有科学、合理的司法职权配置才能使得相应的部门、机关、个人摒弃部门利益、抛弃机关得失、消除个人偏见，真正着眼于为民司法，秉公司法，进而促进司法公正的实现；唯有科学、合理的司法职权配置才能明晰相应的部门、机关、个人的权力、义务、责任，才能使得相应的部门、机关、个人各司其职、各尽其责，唯有此，才能减少部门之间、机关之间、个人之间的摩擦、扯皮与内耗，进而达到司法的高效运行；唯有科学、合理的司法职权配置才能使民众相信司法职权的行使严格遵守法定程序、独立公正地行使，才能使民众获得对司法的认同，进而司法才能在民众中树立真正的权威。

    当下司法职权配置存在的问题

    通过上面的介绍，我们可以看出，科学、合理的司法职权配置对于公正高效权威的社会主义司法制度的重要意义。然而，通过观察现行法律规定以及当下的司法实践，我们不难发现，当下的司法职权配置的确存在一些问题，其严重制约了公正高效权威的社会主义司法制度的建立。

    司法职权配置涉及三个方面的问题：首先，司法权在中央与地方之间的配置问题，即如何将国家统一的司法权配置到地方；其次，不同性质部门之间的司法职权配置问题，即公安机关、检察机关、法院、司法局之间的机构设置、权限划分以及相互关系问题；三是相同性质的不同层级之间的司法权配置以及一个机关内部之间司法职权的配置问题。在我看来，当下的司法职权配置在上述三个方面都或多或少存在问题。其中下述几个方面的问题尤其突出：

    首先，司法职权在中央与地方的配置问题上，出现了司法权的地方化问题。我们国家是单一制国家，应当奉行统一的法制，地方各级司法机关是国家设在地方的司法机关，代表国家行使司法权。但在司法实践活动中仍然存在司法权地方化倾向，使得地方各级司法机关在行使国家司法权力过程中受到地方因素的不当影响、干预，使得地方各级司法机关难以独立、公正地行使司法权力，导致司法公正难以实现、司法权威难以树立。在个别地方，导致地方保护主义盛行。

    其次，在横向的司法职权配置上，出现了司法权泛化的问题。司法权应当由特定的主体行使，然而，在当下的司法实践中，司法权在行使过程中却出现了行使主体泛化的现象，导致多头司法，部门本位主义盛行，司法有失公信力，司法权威不高。

    再次，相同性质不同层级之间以及同一部门之间的司法权配置出现失衡。按照现行法律规定，上下级法院之间应当是监督与被监督的关系，而非隶属关系。而在当下的司法实践中，却出现了司法权行使的行政化趋向，导致上下级司法机关的行政隶属色彩浓厚，不宜出现的请示、报告还相当严重地存在。

    最后，司法权与司法行政职权的混同。司法权与司法行政职权是两类性质不同的权力，两类权力的行使具有不同的特点、不同的规律。而在当下的司法实践中，两种权力却出现了混同，严重影响了司法职权行使的效率。

    如何实现司法职权的优化配置

    正是上述几个方面的问题导致司法职权的配置出现失衡，导致司法权地方化、行政化、行使主体泛化、司法权与司法行政职权混同，严重制约了司法权的公正行使，导致司法效率低下，进而降低了司法权威。基于此，应当按照十七大的要求，采取相应的措施来优化司法职权配置，通过司法职权的优化配置来促进公正、高效、权威的司法权的实现。

    “优化司法职权配置”涉及宪法以及相关法律的规定，其调整要上升到宪政制度、政治体制的层面，所以十七大报告明确提出深化司法体制改革。唯有深化体制改革才能为司法职权的优化配置奠定前提条件，唯有改革现有司法管理体制，才能防止司法权地方化，提升司法公信力。

    实现司法职权的优化配置，我们需要厘清什么是司法权？谁是司法权行使的适格主体？按照通行的司法权理论，司法权具有这样一些特征：被动性、中立性、公开性、独立性、终局性、权威性等。正是这些特征，将司法权与行政权、立法权区分开来；正是这些特征，将人民法院行使的审判权与人民检察院行使的侦查权、公诉权与公安机关行使的侦查权区分开来。基于此，在司法职权的优化配置过程中，我们应当构建职能明确、分工合理、制约有效的司法权运行机制。唯有此，我们才能解决司法权行使主体的泛化问题，才能解决不同部门之间的职能交叉、混同、重叠乃至扯皮的现象，才能解决部门之间的利益纠葛、利益冲突。

    并且，正是司法权的上述特征决定了在司法职权的优化配置过程中要逐步消除不同层级司法部门之间的行政化倾向，使得不同层级的司法部门之间逐步回归原本意义上的审级关系，消除同一司法机关内部的科层化现象，改变司法机关的行政领导对司法工作行使指导权的方式，解决行政权制约审判权，审判不独立的问题，使得法官个体能够真正依法独立公正地作出判决。

    实现司法职权的优化配置还需要明晰司法权与司法行政职权的界限，党的十六大报告明确提出“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”最高人民法院近些年来力推审判权与司法行政事务相分离，地方各级法院系统亦进行了卓有成效的改革。在司法职权的优化配置过程中，法院管理模式的转变乃势所必然，审判权与司法行政职权的混同与交叉问题应当得到彻底解决，实现审判权的独立行使、司法行政权的集中统一管理。唯有此，我们才能实现党的政治报告提出的改革目标，才能建立起现代化的法院制度。

    (作者陈卫东，1960年生，山东蓬莱人，中国人民大学教授、博士生导师，兼任中国法学会诉讼法学研究会副会长、中国法学会董必武法学研究会理事、北京市法学会理事、北京市法学会诉讼法学研究会副会长。本文根据陈卫东教授在中国法学会审判理论研究会第一届年会上的发言整理）