精神卫生立法的进程亟待加快
全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室主任 宋森
精神卫生问题是全球性的重大公共卫生问题。近年来，由于社会经济体制转型，竞争激烈，矛盾冲突频发，各种心理应激因素急剧增加，精神卫生问题也成为我国当前较为突出的社会问题，像马加爵案件、北大医院幼儿园一名有既往精神分裂症病史的门卫砍杀了多名儿童和教师事件等一些精神疾患肇事、肇祸事件以及对处理精神卫生问题无法可依的批评时常见诸于新闻媒体，引起群众的关注。因此，九届全国人大代表大会以来，年年都有不少全国人大代表提出制定精神卫生法的议案。十届全国人大代表大会期间，2004年有258位、2005年有131位、2006年有104位、2007年219位全国人大代表提出了关于精神卫生立法的议案。在医药卫生领域，相关议案的数量仅次于食品安全卫生法。
为了落实全国人大代表的议案，了解精神卫生立法的必要性与可行性，推动该项立法工作，2007年初，全国人大教科文卫委员会副主任委员桑国卫、全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰、法工委行政法室主任李援，国务院法制办教科文卫司司长张建华、卫生部有关部门负责人及我委工作人员共同组成调研组赴上海市进行专题调研。
上海市是我国最早制定地方精神卫生条例的省（市）。该条例于2001年颁布，2002年4月开始实施。上海市的精神卫生工作走在了全国的前列。上海市人大常委会副主任胡炜、教科文委员会主任委员夏秀蓉及4位委员参加了调研活动。
调研组在上海首先听取了市卫生局、公安局、民政局等部门的工作汇报，实地考察了上海市精神卫生中心（归口卫生局管理），公安局所属的安康医院（肇事、肇祸精神病患者的管理），虹口区江湾街道精神病患者的社会救助和社区康复工作开展情况（归口民政局管理）。调研组直接与患者、家属及医务人员进行交流，对上海市精神卫生工作的开展情况留下深刻的印象。之后，调研组进一步听取上海市人大、政府有关部门、专家学者、基层工作者对精神卫生立法的意见，并围绕立法的要害问题进行了深入探讨。
一、精神卫生立法的必要性
1、精神疾病的基本情况
精神疾病是在各种生物学、心理学及社会环境因素影响下，人的大脑功能失调，导致认知、情感、意志和行为等活动出现不同程度障碍的疾病。精神疾病主要分为重性精神病与精神障碍两种。
重性精神病是以大脑精神活动失调和紊乱为主要表现的一组疾病，主要有脑器质性精神病、情感性精神病、反应性精神病、精神分裂症、偏执性精神病、症状性精神病、周期性精神病以及精神发育迟缓等。按照国际疾病诊断分类标准，主要是10大类72个类别约400种疾病，目前对这些疾病基本都有明确的诊疗规范。其中以精神分裂症病情最为常见。大多数重性精神病的病因至今不明。治疗主要为药物控制与心理疏导，病人中约1/6可痊愈后回归社会；约1/6难以根治，需要长期治疗与看护；其余的4/6病人经治疗可控制病情不发作，能具有基本正常的生活与生存能力。重性精神病发病率约为1-2%。据1995年流行病学调研资料显示，我国的精神病发病率接近1.4%，即现有病人约1600多万人，其中已形成精神残疾的约612万人。目前精神疾患的发病率仍呈快速上升趋势，各种精神病在我国疾病总负担的排名居首位，约占疾病总负担的20%，远高于传染病等疾病。
精神障碍的主要表现有：酒瘾、毒瘾、网瘾、人格障碍、焦虑障碍、情绪问题、应激障碍、睡眠障碍、性心理障碍、各种适应性障碍等。一般来说，存在精神障碍问题者接近人群的10%，美国的统计资料约在20%左右。我国据某几个省市的抽样调查显示约12%，估计我国现存在精神障碍问题者有数千万人，其中受到情绪障碍和行为问题困扰的17岁以下的儿童和青少年有3000多万人。
2、精神疾病的预防、诊断、治疗、康复等环节的管理都具有不同于其它医疗卫生服务的特殊性。
病人往往行为异常，缺乏自知。由于精神疾病具有潜在的社会危害性，社会和家庭负担沉重，一人患病祖孙三代不得安宁，并惊扰四邻。他们饱受疾病痛苦和偏见歧视的双重折磨，其合法权益和人格尊严得不到充分保障，社会地位低下，戏弄、侮辱、捆绑甚至关锁、强奸重性精神病人的现象并非罕见，其境遇十分悲惨。在不发达地区，有的病人甚至成为迷信活动的牺牲品。
重性精神病人的求诊形式经常是通过监护人协助或公安部门强制送诊；他们在发病状态下往往丧失表达能力，无法理智控制自己的行为并合理地做出治疗决定，因此在急性发作的住院期间需要给予人身约束，或者进行隔离、强制性进行治疗，并限制其处理自身事务；他们在治疗过程中有可能在精神症状的支配下做出令人意想不到的危险行为，如自杀、自伤或伤人毁物等，甚至威胁到医务人员的生命、财产安全。这些特点使精神卫生工作不仅面临高风险，而且涉及大量的法律问题及纠纷，必须通过专门的法律予以规范。而这些迫切需要法律调整的问题正是现行法律的空白。
由于缺乏宣传，社会各界对精神疾病缺乏正确认识。有些人忽视自身的精神卫生问题，延误治疗加重病情；而社会对精神疾病患者的歧视非常普遍，据调查约有7成人认为一旦患精神疾病很不光彩。有的认为是思想品质和道德伦理有问题，有的认为精神病不可治愈，导致患者即使治愈也无法回归社会；甚至有的认为精神疾病是自己或家人的耻辱，讳病忌医，选择精神专科医院就诊的不多；很多人对精神卫生同时具有公共卫生和社会性的双重特点缺乏认识，误以为采取单纯的医学手段就可以解决问题，而未采取相应的社会防范措施，使其得不到有效控制。
3、我国的精神卫生管理工作与主要问题
长期以来，我国对精神卫生工作一直比较重视。1958年、1986年和2001年三次召开了全国精神卫生工作会议，研究和部署精神卫生工作；2002年国家颁布了《中国精神卫生工作规划（2002-2010年）》；2004年国务院转发了《关于进一步加强精神卫生工作的若干意见》；2006年，为加强精神卫生工作的领导，国务院组成了精神卫生部际联系会议制度，部分地区也建立了精神卫生管理网络。同时，我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《残疾人保障法》等有关法律中涉及精神障碍者的条款以及相关的规章都为精神卫生管理提供了法律依据。
但由于社会转型期的竞争加剧，学生课业负担加重、离婚、下岗、贫困化、就业难等各种社会矛盾的凸现，人口和家庭结构改变以及人们的情感沟通不足、宣泄渠道窄等因素的影响，我国的重性精神病与心理障碍的发病率逐年大幅度上升，对精神卫生服务、相关人群的精神障碍预防、心理疏导的需求增长很快；儿童青少年心理行为问题，焦虑抑郁，老年痴呆和药物依赖等问题迅速增加，工作领域明显拓展，而目前精神卫生服务体系的供给能力、救助水平均不适应防治工作的要求；特别是对城乡贫困精神病人的医疗救助政策不健全，一些人流浪街头，屡屡肇事肇祸，时常成为社会新闻。
由于缺乏系统、完善的法律、法规规定，目前精神卫生管理和服务仍欠规范。各地卫生事业发展规划中有关精神卫生方面的内容不够明确，不少地区没有建立精神卫生工作的领导体制和协调机制，精神卫生机构和人员准入、监管、技术的规范等方面都存在不同程度的问题。
立法前，上海曾被上述问题困扰过，每年仅因精神疾病杀人肇祸的有十多起。例如两位精神病人想烤火，结果烧掉整座楼，烧死36人，烧伤多人，财产损失巨大，这属于严重肇祸；再如某国海军访问上海期间，尽管戒备严格，但某位流浪的精神病人竞登上他们的旗舰，差点酿成外事风波，这仅属于一般性肇事。但当时，由于政府对精神卫生管理缺乏有效的手段，疾病诊疗缺乏法律支持，病人合法权益保护程度较差，社会保障水平较低，精神疾病的社区康复机构举步维艰，社会上开展的心理健康咨询服务混乱等种种问题严重，促使上海市人大和政府下决心制定精神卫生条例。通过五年的实践，上述问题不同程度得到了解决，而且通过法规宣传贯彻，社会关爱氛围正在形成，维护精神疾病患者合法权益的政策措施逐步到位，为我国精神卫生规范化管理树立了一个好的典范。
4、目前世界各国精神卫生立法概况
重性精神病和精神障碍会引发各种严重社会经济问题，患者本身又是弱势群体中最弱的一部份，因此精神卫生立法看似仅涉及某一医学专业领域，实则体现着一个国家的政治、经济、文化、医疗卫生和人权保障等多方面的现状。因此，各国普遍认为精神卫生立法是改善患者境遇，规范管理和服务，促进事业发展最经济、有效的手段，给予相当的重视。上世纪较早制定的与精神卫生立法有关的文件是《世界人权宣言 》(1948)、《赫尔辛基宣言 》(1964)；70年代后，联合国和国际一些的精神卫生专业组织又发表了一系列原则和宣言，如《精神卫生发育迟缓者权利宣言》（联合国，1971）、《残疾人权利宣言》（联合国，1975）、《 国际精神卫生立法报告》 (世界卫生组织, 1978)、《夏威夷宣言》（世界精神病学学会，1983）、《保障精神障碍者权益和保证的声明》（世界精神病学学会，1989）、《精神病人人权宣言》（世界心理卫生联合会，1989）；1991年第46届联大第75次全体会议通过了《保护精神障碍者和促进精神健康》的119号决议，并以决议附件的形式对精神卫生立法提出了25项原则，1996年世界卫生组织据此归纳为10项基本原则。
此后，精神卫生立法在全球形成高潮，目前接受世界卫生组织调查的160个成员国中，已有3/4以上的国家制定了精神卫生法，其中一半国家是在近十年内制定的。欧洲、美洲各国基本都已立法；精神卫生法在美洲覆盖了87%、在东南亚覆盖了95%的人口；即使在非洲和中东地区也有59%的国家制定了精神卫生法；在西太平洋地区主要国家和地区中，现在只有我国和老挝、柬埔寨等国尚未颁布精神卫生法。我国也是世界上人口大国中唯一没有制定该法的国家。
二、目前我国基本具备制定精神卫生法的条件
座谈会上，调研组重点了解目前制定精神卫生法的客观条件是否具备的问题。有关专家们认为：
1、精神卫生事业发展已有一定规模。
建国初期，我国的精神卫生事业基础薄弱。经过半个世纪的不懈努力，我国已拥有583所精神卫生医疗机构、精神卫生防治所29个、精神科床位11.2万张，精神科医生1.6万名。目前，精神卫生服务面逐步拓宽，社区精神卫生服务已积累了许多经验，学校的心理健康教育和咨询正在起步，精神卫生的教育和科研取得了相当成绩，精神卫生的组织管理也有所进步。
鉴于约85%精神障碍者经急性期治疗后病情可以缓解，能够不同程度地回归社会。因此在精神疾病的防治战略上，世界上许多国家解散多余的精神病医院，而主要是在社区建设精神康复机构，对病患进行心理疏导、组织他们从事各种活动、劳动，并督促他们按时服药等活动，效果良好。如上海市规定：“街道办事处和有条件的镇（乡）人民政府应当设立社会福利性质的工疗站、日托康复站”，新建日间照料康复机构20所，收治患者500多人。政府将其纳入社区建设内容，精神康复机构的性质定为社会福利性机构，经费由财政支持和残联进行残保经费补贴。跨地区流浪的三无精神障碍者由所发现的地区管理，所需经费由市政府按实际支出拨付，一举解决了各地区推诿病人的现象。近几年上海市街头已基本见不到常流浪和肇事、肇祸的精神障碍者。
据专家们反映，我国的精神卫生医疗机构的规模尚可，但质量仍有待于不断完善。例如上海市的精神卫生中心已成为具有国际较先进水平的精神卫生医疗机构。我国的主要问题在于社区缺乏足够的精神卫生康复服务机构和人员，建议今后应当重点加强这方面的建设。
2、管理上已积累了丰富的实践经验。
我国精神卫生工作历时数十年的实践，积累了大量的、行之有效的管理经验，形成了精神卫生工作的20字指导原则：“预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理”。明确精神卫生的性质属社会公共卫生，是政府公共职能之一，政府有责任加强精神疾病基本社会保障和管理。
由于精神卫生管理的特点是不可物化的公共事务，不像食品、药品管理具有巨大的利益背景，相关政府部门容易出现趋利避害的倾向。因此，管理的要害是明确各级政府以及政府相关部门的职责。在管理体制上，上海市明确卫生部门管理精神疾病的诊断与治疗；医疗保险部门管理精神病患者的医疗保险；公安部门管理肇事、肇祸的病人；民政部门管理“三无”病人以及对无业贫困家庭生活救助；残联对重度残疾的无业病人进行救助；市政府除积极发展精神卫生事业，还负责城市流浪人口中病人的诊疗费用；区县政府负责无业贫困精神病人的救助，在社区服务站为无业贫困病人提供免费的药品，并督导他们按时服药。由于条例规定的职责明确，各部门各司其职，上海市的精神卫生工作井井有条，健康发展。
3、立法研究比较深入，立法准备工作比较充分并积累了许多经验。
我国精神卫生法的起草工作已历时22年。1985年卫生部组织四川省卫生厅和湖北省卫生厅共同起草该法的草案。其后，卫生部将其送给部分法律专家和全国各省市征求意见，多次召开座谈会并组织调研、考察。在此期间，上海市率先制订的《上海市精神卫生条例》，随后北京和宁波、杭州也制订了地方性法规，《宁波市精神卫生条例》已于2006年4月实施，《北京市精神卫生条例》和《杭州精神卫生条例》于2007年3月1日实施，为国家立法积累了宝贵的实践经验。2000年，根据全国人大代表的议案要求，卫生部将制订精神卫生法草案列入立法计划，建立了立法领导小组和工作班子，在全国进行精神卫生工作现状和立法难点的调研，收集整理国内外的法律文本和相关资料，在征求各部委和各省市意见的基础上，反复修订法律草案的征求意见稿。由于历经长时间的准备，目前该草案的立法论证比较充分，预计不久的将来上报国务院。
4、社会经济条件基本具备。
改革开放以来，一方面我国经济持续高速发展，国力、财力和城乡人均收入明显增加，为促进社会事业较快发展奠定了基础。特别是去年党中央做出构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，明确国家将把更多资金投向公共服务领域，加大在教育、卫生、就业再就业服务、社会保障、公共基础设施、社会治安等方面的投入，精神卫生作为公共卫生的重要组成部分，上述这些领域都与其高度相关，相应增加其投入是必然的；另一方面，精神卫生投入总量有限。世界上许多国家经济发展水平低于我国，他们能实施精神卫生法，表明立法在发展中国家也是可行的。据了解，精神疾病中只有急性期的需要住院治疗，全国平均住院时间为35天，人数约为病人的1%；部分已肇祸、肇事者和有肇祸、肇事倾向的无依、无靠、无业人员需要较长时间的治疗与看护。此外，绝大多数病人病情稳定后可回归社会，边工作边治疗。康复期治疗的20多种基本药物价格不高，平均每人每天的药费约1元钱，全年人均不超过500元，其花费不仅远低于肿瘤、心脑血管病，也比糖尿病等慢性病低得多，但需要有专业人员在社区进行细心照料和督促按时服药。
相反，若舍不得花小钱，对重性精神病患者的服务与监管不力，往往会造成重大的人身伤亡事件，据了解近十年全国安康医院收治的肇事肇祸的7.5万精神病人中，有杀人行为者占30%；而造成的经济损失更是无法估量。如上世纪八十年代某病患因出院后无人照料不能坚持服药，发病后跑到某油田，将油库及落地原油点燃，造成直接经济损失近亿元；2006年某女性精神病人因无钱继续缴纳医疗费而出院，她流浪至昆明郊区安宁温泉附近点燃山火。由于当地地形复杂、扑救困难，大火燃烧了7天，烧毁了大面积的森林，并危及昆明市区的安全。为扑灭这场令全国关注的大火，动员了五千多森警、武警、消防支队、解放军部队和群众参与灭火，经济损失超亿元。因此，在精神卫生工作中花点钱防范于未然是值得的。
总之，动员全社会关注重点人群的心理行为干预和精神疾病的治疗与康复，将歧视行为和不安全因素降到最低，有效地保障精神病患者的权益、维护好家庭的安宁、社会的稳定和人民群众生命财产的安全，精神卫生立法是都必不可少的。目前，制定精神卫生法虽然不能说是万事俱备，但已具备了立法的基本条件，并起草了较成熟的法律草案文本。关键是全国人大和有关政府部门应更加重视这部法律的制定和精神卫生工作，以更积极主动的态度推进其立法进程。
三、需要进一步研究解决的几个问题
调研中反映出一些带有普遍性的、需要统一研究和解决的主要问题：
1、精神病人治愈后回归社会难是调研中反映比较强烈的问题。由于群众对精神疾患的治疗效果心怀疑虑，比较普遍地存在着歧视现象，病人病情稳定甚至治愈后仍然很难被社会所接纳，无论是升学、婚姻还是就业都很困难。一般情况下，病患本人和家属在严格隐瞒曾患过病的既往史才能找到工作。目前社会就业压力大，年富力强的健康人也不容易找到理想的工作。在下岗、待业现象多见的情况下，如何按照公平的原则，保障精神病人的就业权利需要进一步研究。有的同志认为应当是保障精神疾病患者的平等权利而非赋予额外权益。若规定对精神病、艾滋病、传染病等疾病的病人实行特殊保护，那么对健康人是否公平？调研组认为，上海市解决这个难题的做法值得借鉴，他们将部分福利性企业改建为工疗站、2000多康复的病人可以在95所工疗站从事力所能及的工作。
2、心理咨询和心理治疗的管理亟待规范。在世界许多国家有心理咨询师这个专有职业，有严格的人员资质准入条件。我国以前未设立此职业。但近年来，社会对心理咨询的需求急剧增加，而管理混乱，形成心理咨询和心理治疗人员鱼龙混杂，质量没有保证，有些靠“三寸不烂之舌”诈取钱财，甚至贻误病情造成严重后果。据反映，目前有关部门设立了咨询师职业，规定培训三个月即可上岗。专家们认为，尽管心理咨询与心理治疗的对象和要求不同，但三个月的培训无论如何掌握不了这种技能。建议不管将来把心理咨询培训作为教育序列还是医学序列，国家都应当对心理咨询与心理治疗结构与人员的资格准入实行规范管理。
3、地方法规的刚性条款与力度不够，地方立法覆盖面小，地区间政策不平衡。由于精神疾病的诊断、治疗等涉及医患双方的权利与义务，特别是病人的人身、财产权利在发病期间要受到某种程度的限制，这些都属于法律保留的内容，应当通过法律予以规定，不宜采取制定地方性法规去规范。上海市以及北京市在制定精神卫生条例时都遇到了此类问题，不得不对某些条款的内容采取折衷处理。因此，上海市在该条例的实施中出现力度不够等问题，希望国家在制定精神卫生法时一并解决。此外，地方性法规的覆盖范围受限，而病人却往往在全国范围内流浪，由于没有相应的法律，各地的政策不一致，导致许多矛盾冲突。特别是像上海等一些精神卫生事业发展和保障水平较好的地区，面对来自四面八方的病患压力很大，也期望精神卫生法早日出台，解决地区间的不平衡的问题。
4、精神疾病的司法鉴定混乱，鉴定质量不高问题亟待解决。由于对从事精神疾病司法鉴定人员的资质和监督程序的管理混乱，目前全国从事相关的司法鉴定人员有500多人，资质不高者居多，真正合格者凤毛麟角，鉴定质量可疑；有时已经过多次司法鉴定仍无法定案。这些问题导致司法成本的增加以及大众对司法鉴定的信任度下降。近年来，一些重大刑事案件的当事人是否存在精神疾病成为社会热点，如邱兴华杀人等案件引发了对刑事司法鉴定的争议，为社会所关注。
此外，在重大刑事案件中，如何启动精神障碍的司法鉴定程序等问题也需要规范。
为了落实全国人大代表的议案，了解精神卫生立法的必要性与可行性，推动该项立法工作，2007年初，全国人大教科文卫委员会副主任委员桑国卫、全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰、法工委行政法室主任李援，国务院法制办教科文卫司司长张建华、卫生部有关部门负责人及我委工作人员共同组成调研组赴上海市进行专题调研。
上海市是我国最早制定地方精神卫生条例的省（市）。该条例于2001年颁布，2002年4月开始实施。上海市的精神卫生工作走在了全国的前列。上海市人大常委会副主任胡炜、教科文委员会主任委员夏秀蓉及4位委员参加了调研活动。
调研组在上海首先听取了市卫生局、公安局、民政局等部门的工作汇报，实地考察了上海市精神卫生中心（归口卫生局管理），公安局所属的安康医院（肇事、肇祸精神病患者的管理），虹口区江湾街道精神病患者的社会救助和社区康复工作开展情况（归口民政局管理）。调研组直接与患者、家属及医务人员进行交流，对上海市精神卫生工作的开展情况留下深刻的印象。之后，调研组进一步听取上海市人大、政府有关部门、专家学者、基层工作者对精神卫生立法的意见，并围绕立法的要害问题进行了深入探讨。
一、精神卫生立法的必要性
1、精神疾病的基本情况
精神疾病是在各种生物学、心理学及社会环境因素影响下，人的大脑功能失调，导致认知、情感、意志和行为等活动出现不同程度障碍的疾病。精神疾病主要分为重性精神病与精神障碍两种。
重性精神病是以大脑精神活动失调和紊乱为主要表现的一组疾病，主要有脑器质性精神病、情感性精神病、反应性精神病、精神分裂症、偏执性精神病、症状性精神病、周期性精神病以及精神发育迟缓等。按照国际疾病诊断分类标准，主要是10大类72个类别约400种疾病，目前对这些疾病基本都有明确的诊疗规范。其中以精神分裂症病情最为常见。大多数重性精神病的病因至今不明。治疗主要为药物控制与心理疏导，病人中约1/6可痊愈后回归社会；约1/6难以根治，需要长期治疗与看护；其余的4/6病人经治疗可控制病情不发作，能具有基本正常的生活与生存能力。重性精神病发病率约为1-2%。据1995年流行病学调研资料显示，我国的精神病发病率接近1.4%，即现有病人约1600多万人，其中已形成精神残疾的约612万人。目前精神疾患的发病率仍呈快速上升趋势，各种精神病在我国疾病总负担的排名居首位，约占疾病总负担的20%，远高于传染病等疾病。
精神障碍的主要表现有：酒瘾、毒瘾、网瘾、人格障碍、焦虑障碍、情绪问题、应激障碍、睡眠障碍、性心理障碍、各种适应性障碍等。一般来说，存在精神障碍问题者接近人群的10%，美国的统计资料约在20%左右。我国据某几个省市的抽样调查显示约12%，估计我国现存在精神障碍问题者有数千万人，其中受到情绪障碍和行为问题困扰的17岁以下的儿童和青少年有3000多万人。
2、精神疾病的预防、诊断、治疗、康复等环节的管理都具有不同于其它医疗卫生服务的特殊性。
病人往往行为异常，缺乏自知。由于精神疾病具有潜在的社会危害性，社会和家庭负担沉重，一人患病祖孙三代不得安宁，并惊扰四邻。他们饱受疾病痛苦和偏见歧视的双重折磨，其合法权益和人格尊严得不到充分保障，社会地位低下，戏弄、侮辱、捆绑甚至关锁、强奸重性精神病人的现象并非罕见，其境遇十分悲惨。在不发达地区，有的病人甚至成为迷信活动的牺牲品。
重性精神病人的求诊形式经常是通过监护人协助或公安部门强制送诊；他们在发病状态下往往丧失表达能力，无法理智控制自己的行为并合理地做出治疗决定，因此在急性发作的住院期间需要给予人身约束，或者进行隔离、强制性进行治疗，并限制其处理自身事务；他们在治疗过程中有可能在精神症状的支配下做出令人意想不到的危险行为，如自杀、自伤或伤人毁物等，甚至威胁到医务人员的生命、财产安全。这些特点使精神卫生工作不仅面临高风险，而且涉及大量的法律问题及纠纷，必须通过专门的法律予以规范。而这些迫切需要法律调整的问题正是现行法律的空白。
由于缺乏宣传，社会各界对精神疾病缺乏正确认识。有些人忽视自身的精神卫生问题，延误治疗加重病情；而社会对精神疾病患者的歧视非常普遍，据调查约有7成人认为一旦患精神疾病很不光彩。有的认为是思想品质和道德伦理有问题，有的认为精神病不可治愈，导致患者即使治愈也无法回归社会；甚至有的认为精神疾病是自己或家人的耻辱，讳病忌医，选择精神专科医院就诊的不多；很多人对精神卫生同时具有公共卫生和社会性的双重特点缺乏认识，误以为采取单纯的医学手段就可以解决问题，而未采取相应的社会防范措施，使其得不到有效控制。
3、我国的精神卫生管理工作与主要问题
长期以来，我国对精神卫生工作一直比较重视。1958年、1986年和2001年三次召开了全国精神卫生工作会议，研究和部署精神卫生工作；2002年国家颁布了《中国精神卫生工作规划（2002-2010年）》；2004年国务院转发了《关于进一步加强精神卫生工作的若干意见》；2006年，为加强精神卫生工作的领导，国务院组成了精神卫生部际联系会议制度，部分地区也建立了精神卫生管理网络。同时，我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《残疾人保障法》等有关法律中涉及精神障碍者的条款以及相关的规章都为精神卫生管理提供了法律依据。
但由于社会转型期的竞争加剧，学生课业负担加重、离婚、下岗、贫困化、就业难等各种社会矛盾的凸现，人口和家庭结构改变以及人们的情感沟通不足、宣泄渠道窄等因素的影响，我国的重性精神病与心理障碍的发病率逐年大幅度上升，对精神卫生服务、相关人群的精神障碍预防、心理疏导的需求增长很快；儿童青少年心理行为问题，焦虑抑郁，老年痴呆和药物依赖等问题迅速增加，工作领域明显拓展，而目前精神卫生服务体系的供给能力、救助水平均不适应防治工作的要求；特别是对城乡贫困精神病人的医疗救助政策不健全，一些人流浪街头，屡屡肇事肇祸，时常成为社会新闻。
由于缺乏系统、完善的法律、法规规定，目前精神卫生管理和服务仍欠规范。各地卫生事业发展规划中有关精神卫生方面的内容不够明确，不少地区没有建立精神卫生工作的领导体制和协调机制，精神卫生机构和人员准入、监管、技术的规范等方面都存在不同程度的问题。
立法前，上海曾被上述问题困扰过，每年仅因精神疾病杀人肇祸的有十多起。例如两位精神病人想烤火，结果烧掉整座楼，烧死36人，烧伤多人，财产损失巨大，这属于严重肇祸；再如某国海军访问上海期间，尽管戒备严格，但某位流浪的精神病人竞登上他们的旗舰，差点酿成外事风波，这仅属于一般性肇事。但当时，由于政府对精神卫生管理缺乏有效的手段，疾病诊疗缺乏法律支持，病人合法权益保护程度较差，社会保障水平较低，精神疾病的社区康复机构举步维艰，社会上开展的心理健康咨询服务混乱等种种问题严重，促使上海市人大和政府下决心制定精神卫生条例。通过五年的实践，上述问题不同程度得到了解决，而且通过法规宣传贯彻，社会关爱氛围正在形成，维护精神疾病患者合法权益的政策措施逐步到位，为我国精神卫生规范化管理树立了一个好的典范。
4、目前世界各国精神卫生立法概况
重性精神病和精神障碍会引发各种严重社会经济问题，患者本身又是弱势群体中最弱的一部份，因此精神卫生立法看似仅涉及某一医学专业领域，实则体现着一个国家的政治、经济、文化、医疗卫生和人权保障等多方面的现状。因此，各国普遍认为精神卫生立法是改善患者境遇，规范管理和服务，促进事业发展最经济、有效的手段，给予相当的重视。上世纪较早制定的与精神卫生立法有关的文件是《世界人权宣言 》(1948)、《赫尔辛基宣言 》(1964)；70年代后，联合国和国际一些的精神卫生专业组织又发表了一系列原则和宣言，如《精神卫生发育迟缓者权利宣言》（联合国，1971）、《残疾人权利宣言》（联合国，1975）、《 国际精神卫生立法报告》 (世界卫生组织, 1978)、《夏威夷宣言》（世界精神病学学会，1983）、《保障精神障碍者权益和保证的声明》（世界精神病学学会，1989）、《精神病人人权宣言》（世界心理卫生联合会，1989）；1991年第46届联大第75次全体会议通过了《保护精神障碍者和促进精神健康》的119号决议，并以决议附件的形式对精神卫生立法提出了25项原则，1996年世界卫生组织据此归纳为10项基本原则。
此后，精神卫生立法在全球形成高潮，目前接受世界卫生组织调查的160个成员国中，已有3/4以上的国家制定了精神卫生法，其中一半国家是在近十年内制定的。欧洲、美洲各国基本都已立法；精神卫生法在美洲覆盖了87%、在东南亚覆盖了95%的人口；即使在非洲和中东地区也有59%的国家制定了精神卫生法；在西太平洋地区主要国家和地区中，现在只有我国和老挝、柬埔寨等国尚未颁布精神卫生法。我国也是世界上人口大国中唯一没有制定该法的国家。
二、目前我国基本具备制定精神卫生法的条件
座谈会上，调研组重点了解目前制定精神卫生法的客观条件是否具备的问题。有关专家们认为：
1、精神卫生事业发展已有一定规模。
建国初期，我国的精神卫生事业基础薄弱。经过半个世纪的不懈努力，我国已拥有583所精神卫生医疗机构、精神卫生防治所29个、精神科床位11.2万张，精神科医生1.6万名。目前，精神卫生服务面逐步拓宽，社区精神卫生服务已积累了许多经验，学校的心理健康教育和咨询正在起步，精神卫生的教育和科研取得了相当成绩，精神卫生的组织管理也有所进步。
鉴于约85%精神障碍者经急性期治疗后病情可以缓解，能够不同程度地回归社会。因此在精神疾病的防治战略上，世界上许多国家解散多余的精神病医院，而主要是在社区建设精神康复机构，对病患进行心理疏导、组织他们从事各种活动、劳动，并督促他们按时服药等活动，效果良好。如上海市规定：“街道办事处和有条件的镇（乡）人民政府应当设立社会福利性质的工疗站、日托康复站”，新建日间照料康复机构20所，收治患者500多人。政府将其纳入社区建设内容，精神康复机构的性质定为社会福利性机构，经费由财政支持和残联进行残保经费补贴。跨地区流浪的三无精神障碍者由所发现的地区管理，所需经费由市政府按实际支出拨付，一举解决了各地区推诿病人的现象。近几年上海市街头已基本见不到常流浪和肇事、肇祸的精神障碍者。
据专家们反映，我国的精神卫生医疗机构的规模尚可，但质量仍有待于不断完善。例如上海市的精神卫生中心已成为具有国际较先进水平的精神卫生医疗机构。我国的主要问题在于社区缺乏足够的精神卫生康复服务机构和人员，建议今后应当重点加强这方面的建设。
2、管理上已积累了丰富的实践经验。
我国精神卫生工作历时数十年的实践，积累了大量的、行之有效的管理经验，形成了精神卫生工作的20字指导原则：“预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理”。明确精神卫生的性质属社会公共卫生，是政府公共职能之一，政府有责任加强精神疾病基本社会保障和管理。
由于精神卫生管理的特点是不可物化的公共事务，不像食品、药品管理具有巨大的利益背景，相关政府部门容易出现趋利避害的倾向。因此，管理的要害是明确各级政府以及政府相关部门的职责。在管理体制上，上海市明确卫生部门管理精神疾病的诊断与治疗；医疗保险部门管理精神病患者的医疗保险；公安部门管理肇事、肇祸的病人；民政部门管理“三无”病人以及对无业贫困家庭生活救助；残联对重度残疾的无业病人进行救助；市政府除积极发展精神卫生事业，还负责城市流浪人口中病人的诊疗费用；区县政府负责无业贫困精神病人的救助，在社区服务站为无业贫困病人提供免费的药品，并督导他们按时服药。由于条例规定的职责明确，各部门各司其职，上海市的精神卫生工作井井有条，健康发展。
3、立法研究比较深入，立法准备工作比较充分并积累了许多经验。
我国精神卫生法的起草工作已历时22年。1985年卫生部组织四川省卫生厅和湖北省卫生厅共同起草该法的草案。其后，卫生部将其送给部分法律专家和全国各省市征求意见，多次召开座谈会并组织调研、考察。在此期间，上海市率先制订的《上海市精神卫生条例》，随后北京和宁波、杭州也制订了地方性法规，《宁波市精神卫生条例》已于2006年4月实施，《北京市精神卫生条例》和《杭州精神卫生条例》于2007年3月1日实施，为国家立法积累了宝贵的实践经验。2000年，根据全国人大代表的议案要求，卫生部将制订精神卫生法草案列入立法计划，建立了立法领导小组和工作班子，在全国进行精神卫生工作现状和立法难点的调研，收集整理国内外的法律文本和相关资料，在征求各部委和各省市意见的基础上，反复修订法律草案的征求意见稿。由于历经长时间的准备，目前该草案的立法论证比较充分，预计不久的将来上报国务院。
4、社会经济条件基本具备。
改革开放以来，一方面我国经济持续高速发展，国力、财力和城乡人均收入明显增加，为促进社会事业较快发展奠定了基础。特别是去年党中央做出构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，明确国家将把更多资金投向公共服务领域，加大在教育、卫生、就业再就业服务、社会保障、公共基础设施、社会治安等方面的投入，精神卫生作为公共卫生的重要组成部分，上述这些领域都与其高度相关，相应增加其投入是必然的；另一方面，精神卫生投入总量有限。世界上许多国家经济发展水平低于我国，他们能实施精神卫生法，表明立法在发展中国家也是可行的。据了解，精神疾病中只有急性期的需要住院治疗，全国平均住院时间为35天，人数约为病人的1%；部分已肇祸、肇事者和有肇祸、肇事倾向的无依、无靠、无业人员需要较长时间的治疗与看护。此外，绝大多数病人病情稳定后可回归社会，边工作边治疗。康复期治疗的20多种基本药物价格不高，平均每人每天的药费约1元钱，全年人均不超过500元，其花费不仅远低于肿瘤、心脑血管病，也比糖尿病等慢性病低得多，但需要有专业人员在社区进行细心照料和督促按时服药。
相反，若舍不得花小钱，对重性精神病患者的服务与监管不力，往往会造成重大的人身伤亡事件，据了解近十年全国安康医院收治的肇事肇祸的7.5万精神病人中，有杀人行为者占30%；而造成的经济损失更是无法估量。如上世纪八十年代某病患因出院后无人照料不能坚持服药，发病后跑到某油田，将油库及落地原油点燃，造成直接经济损失近亿元；2006年某女性精神病人因无钱继续缴纳医疗费而出院，她流浪至昆明郊区安宁温泉附近点燃山火。由于当地地形复杂、扑救困难，大火燃烧了7天，烧毁了大面积的森林，并危及昆明市区的安全。为扑灭这场令全国关注的大火，动员了五千多森警、武警、消防支队、解放军部队和群众参与灭火，经济损失超亿元。因此，在精神卫生工作中花点钱防范于未然是值得的。
总之，动员全社会关注重点人群的心理行为干预和精神疾病的治疗与康复，将歧视行为和不安全因素降到最低，有效地保障精神病患者的权益、维护好家庭的安宁、社会的稳定和人民群众生命财产的安全，精神卫生立法是都必不可少的。目前，制定精神卫生法虽然不能说是万事俱备，但已具备了立法的基本条件，并起草了较成熟的法律草案文本。关键是全国人大和有关政府部门应更加重视这部法律的制定和精神卫生工作，以更积极主动的态度推进其立法进程。
三、需要进一步研究解决的几个问题
调研中反映出一些带有普遍性的、需要统一研究和解决的主要问题：
1、精神病人治愈后回归社会难是调研中反映比较强烈的问题。由于群众对精神疾患的治疗效果心怀疑虑，比较普遍地存在着歧视现象，病人病情稳定甚至治愈后仍然很难被社会所接纳，无论是升学、婚姻还是就业都很困难。一般情况下，病患本人和家属在严格隐瞒曾患过病的既往史才能找到工作。目前社会就业压力大，年富力强的健康人也不容易找到理想的工作。在下岗、待业现象多见的情况下，如何按照公平的原则，保障精神病人的就业权利需要进一步研究。有的同志认为应当是保障精神疾病患者的平等权利而非赋予额外权益。若规定对精神病、艾滋病、传染病等疾病的病人实行特殊保护，那么对健康人是否公平？调研组认为，上海市解决这个难题的做法值得借鉴，他们将部分福利性企业改建为工疗站、2000多康复的病人可以在95所工疗站从事力所能及的工作。
2、心理咨询和心理治疗的管理亟待规范。在世界许多国家有心理咨询师这个专有职业，有严格的人员资质准入条件。我国以前未设立此职业。但近年来，社会对心理咨询的需求急剧增加，而管理混乱，形成心理咨询和心理治疗人员鱼龙混杂，质量没有保证，有些靠“三寸不烂之舌”诈取钱财，甚至贻误病情造成严重后果。据反映，目前有关部门设立了咨询师职业，规定培训三个月即可上岗。专家们认为，尽管心理咨询与心理治疗的对象和要求不同，但三个月的培训无论如何掌握不了这种技能。建议不管将来把心理咨询培训作为教育序列还是医学序列，国家都应当对心理咨询与心理治疗结构与人员的资格准入实行规范管理。
3、地方法规的刚性条款与力度不够，地方立法覆盖面小，地区间政策不平衡。由于精神疾病的诊断、治疗等涉及医患双方的权利与义务，特别是病人的人身、财产权利在发病期间要受到某种程度的限制，这些都属于法律保留的内容，应当通过法律予以规定，不宜采取制定地方性法规去规范。上海市以及北京市在制定精神卫生条例时都遇到了此类问题，不得不对某些条款的内容采取折衷处理。因此，上海市在该条例的实施中出现力度不够等问题，希望国家在制定精神卫生法时一并解决。此外，地方性法规的覆盖范围受限，而病人却往往在全国范围内流浪，由于没有相应的法律，各地的政策不一致，导致许多矛盾冲突。特别是像上海等一些精神卫生事业发展和保障水平较好的地区，面对来自四面八方的病患压力很大，也期望精神卫生法早日出台，解决地区间的不平衡的问题。
4、精神疾病的司法鉴定混乱，鉴定质量不高问题亟待解决。由于对从事精神疾病司法鉴定人员的资质和监督程序的管理混乱，目前全国从事相关的司法鉴定人员有500多人，资质不高者居多，真正合格者凤毛麟角，鉴定质量可疑；有时已经过多次司法鉴定仍无法定案。这些问题导致司法成本的增加以及大众对司法鉴定的信任度下降。近年来，一些重大刑事案件的当事人是否存在精神疾病成为社会热点，如邱兴华杀人等案件引发了对刑事司法鉴定的争议，为社会所关注。
此外，在重大刑事案件中，如何启动精神障碍的司法鉴定程序等问题也需要规范。
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