就业促进法的立法必要性和基本内容
全国人大财经委员会法案室 戚东祥
制订就业促进法，是我国促进就业工作走向法治化的关键一步。这部法律的草案由劳动和社会保障部组织起草，经国务院法制办协调、修改，于今年1月10日国务院第164次常务会议讨论通过。1月20日，国务院向全国人大常委会提交议案，提请审议这部法律草案。草案按法定程序经全国人大财经委审议后，于2月份十届全国人大常委会第二十六次会议进行了第一次审议。
一、就业促进法的立法必要性
人口众多是我国的基本国情。据国家统计局《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》，2006年末全国总人口已达13.14亿人（不含我国的香港、澳门特别行政区和台湾省），其中城镇人口5.77亿人，乡村人口7.37亿人。在我国经济尚不发达的条件下，较好地解决民生问题，是世界所公认的既艰巨又复杂的任务。就业是民生之本，促进就业是安国之策、是构建社会主义和谐社会的基础性工程、是国家管理的重要职责。自新中国成立以来，国家一直高度重视就业工作，总体上看解决得较好。进入新世纪以后，国家根据新的就业形势和特点，明确提出并实施了积极的就业政策。在这一政策的引导下和国民经济快速发展的带动下，2002年至2006年全国共实现1900多万下岗失业人员再就业，每年城镇登记失业率控制在4.3%以内，“十五”期间新增城镇就业岗位4318万个、转移农村劳动力4000万人左右，2006年新增城镇就业1184万人。这些工作成果来之不易，既直接保证和改善了数以千万计的劳动者的生活，又有力地维护了社会的稳定，为较大幅度地推进经济结构调整和国有企业改革创造了空间。
但是，在当前及今后一个较长时期内，我国的就业形势仍不容乐观。据劳动和社会保障部测算，今后几年城镇劳动力的就业岗位缺口在1300万左右。同时，我国正处于城市化进程较快的时期，有大量的农村劳动力需要转移。在工作层面上，下岗失业人员等困难群体就业、国有企业政策性破产等历史遗留问题还需要花大力气才能解决，高校毕业生和退役军人就业、农村劳动力转移就业和失地农民就业等新的矛盾又逐步显现出来。考虑到近期内我国还不具备实现社会充分就业的条件，2006年10月通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，到2020年实现社会就业比较充分的战略目标。这一目标仍然是积极的、艰巨的，需要进一步加强就业促进工作。
立法是促进就业的重要手段。近年来，有许多全国人大代表提出议案，建议制订或加快制订就业促进法。2005年12月，全国人大常委会劳动法执法检查组向常委会第十九次会议建议，加快制订就业促进法。制订就业促进法，可以起到以下三个方面的作用：一是总结完善实践中行之有效的各项政策措施，使之制度化。二是解决现有措施中时限较短、范围较窄、门槛较高等问题，建立促进就业的长效机制。2002年《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》、2005年《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》所规定的一系列扶持政策，其有效时间都是3年。三是规范就业服务和就业管理工作。目前在这方面还存在着市场管理不规范、职业教育和职业培训工作相对滞后、就业服务和就业援助比较薄弱等问题。
二、就业促进法的基本内容
目前就业促进法草案主要规定了以下五个方面的内容：
一是明确国家促进就业的原则和方针，规定政府和有关社会组织在促进就业工作中的职责。草案规定，“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业，逐步实现社会就业比较充分的目标。”同时规定，“国务院建立全国促进就业工作协调机制”，“省、自治区、直辖市人民政府根据促进就业工作的需要，建立促进就业工作协调机制”，国务院劳动保障部门具体负责全国的促进就业工作，县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工开展促进就业的工作，工会、共青团、妇联、残联以及其他社会组织协助政府开展促进就业工作。为了落实各级政府的工作职责，草案规定县级以上人民政府把就业目标纳入国民经济和社会发展规划，制定促进就业的中长期规划和年度工作计划，建立目标责任制度，对所属有关部门和下级政府进行考核和监督，定期向本级人民代表大会及其常委会报告就业工作情况。
二是确定促进就业的支持政策。草案规定，县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要因素考虑，统筹协调产业政策与就业政策。国家实行有利于就业的财政政策、税收政策、信贷政策，县级以上人民政府在财政预算中安排适当的资金用于促进就业工作，对某些困难就业人员创办的个体工商户和吸纳他们就业的企业依法给予税收优惠，对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。对国家的企业发展政策、经贸工作和县级以上人民政府的投资管理工作，草案也提出了相应的要求。
三是规范劳动力市场秩序。草案规定，“县级以上人民政府应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人才和劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业。”同时规定，建立健全市场信息服务体系，完善市场信息发布制度，建立失业预警制度、劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度。草案还对职业中介机构进行了规范。
四是建立鼓励职业教育和职业培训的有关制度。草案规定，县级以上人民政府制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划，县级以上地方人民政府逐步推行劳动预备制度；国家建立促进就业的职业能力评价体系，对规定的职业实行职业资格证书制度；企业建立职工培训制度，按照国家规定的比例提取职工教育经费。
五是设立公共就业服务机构，建立健全就业与再就业援助制度。草案规定，政府设立的公共就业服务机构为劳动者免费提供公共就业服务，并规定了具体的服务内容。草案要求各级人民政府建立健全就业与再就业援助制度，将就业援助与解决就业困难人员的生产生活结合起来，对其实行优先扶持和重点帮助。
三、关于就业促进法的若干立法问题
（一）关于就业促进法的定位。就业工作包括增加和开发就业岗位（或者从总体上，或者针对特定人群）、提升劳动者素质、开展就业服务和就业管理、反就业歧视等方面的内容。社会的就业人口总量主要是由其经济规模、水平和结构等因素决定的，因此严格地说就业促进法也可以不包括就业服务和就业管理、反就业歧视等方面的内容。考虑到目前还没有对就业各个方面的内容进行分别立法的要求，目前就业促进法对就业所有方面的内容都进行了规定，不失为一种较为实际的选择。
（二）关于劳动力市场的名称。在市场经济的概念体系中，劳动力既包括体力劳动者，也包括脑力劳动者，它和生产资料、资本、技术等并列，都属于生产要素的范畴。与劳动力相对应的市场，一般通称为劳动力市场。在企业管理层面上，劳动力又称作人力资源，与其相对应的市场，也有称作人力资源市场的。我国的劳动者管理体制分为人事和劳动两个体系，由劳动保障部门管理的劳动者是一个小概念，主要是体力劳动者。在这种体制下，目前分设有由人事部门管理的“人才市场”和由劳动保障部门管理的“劳动力市场”，因此又有人才市场和劳动力市场、人才和劳动力市场等名称。在就业促进法采用哪一个名称，是立法工作中有较多争议的问题。从实际的需要看，体力劳动者的就业和脑力劳动者的就业都需要促进，都需要加强就业服务和就业管理，都需要加大政策扶持力度，不能因为名称问题影响整个就业工作；从发展的需要看，应当缩小乃至取消对脑力劳动者和体力劳动者的制度差别，不能因为名称问题以法律的形式固化这种差别；从立法工作的需要看，市场的统一并不要求管理的统一，采用统一的市场名称不需要调整人事和劳动两个部门的职能。因此，对名称的选择问题需要做更深入的研究予以解决。
（三）关于增强和保证就业促进法的法律效力。吴邦国委员长在十届全国人大第二次会议上指出，本届人大的立法工作要突出一个重点，就是提高立法质量。就业促进法的效力如何，体现在它实施后对就业促进的实际效果。而促进就业工作，除了要依照法律的要求进行外，其实际力度如何还在很大程度上取决于根据每年的具体情况制订的政策措施和工作安排，对这些政策措施和工作安排又不能在法律中做出十分具体的要求。因此为保证法律的效力，在法律中可以规定清楚的要尽量规定清楚，同时还要做好法律、条例等的衔接，根据法律的要求及时配套出台相应的实施办法。
一、就业促进法的立法必要性
人口众多是我国的基本国情。据国家统计局《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》，2006年末全国总人口已达13.14亿人（不含我国的香港、澳门特别行政区和台湾省），其中城镇人口5.77亿人，乡村人口7.37亿人。在我国经济尚不发达的条件下，较好地解决民生问题，是世界所公认的既艰巨又复杂的任务。就业是民生之本，促进就业是安国之策、是构建社会主义和谐社会的基础性工程、是国家管理的重要职责。自新中国成立以来，国家一直高度重视就业工作，总体上看解决得较好。进入新世纪以后，国家根据新的就业形势和特点，明确提出并实施了积极的就业政策。在这一政策的引导下和国民经济快速发展的带动下，2002年至2006年全国共实现1900多万下岗失业人员再就业，每年城镇登记失业率控制在4.3%以内，“十五”期间新增城镇就业岗位4318万个、转移农村劳动力4000万人左右，2006年新增城镇就业1184万人。这些工作成果来之不易，既直接保证和改善了数以千万计的劳动者的生活，又有力地维护了社会的稳定，为较大幅度地推进经济结构调整和国有企业改革创造了空间。
但是，在当前及今后一个较长时期内，我国的就业形势仍不容乐观。据劳动和社会保障部测算，今后几年城镇劳动力的就业岗位缺口在1300万左右。同时，我国正处于城市化进程较快的时期，有大量的农村劳动力需要转移。在工作层面上，下岗失业人员等困难群体就业、国有企业政策性破产等历史遗留问题还需要花大力气才能解决，高校毕业生和退役军人就业、农村劳动力转移就业和失地农民就业等新的矛盾又逐步显现出来。考虑到近期内我国还不具备实现社会充分就业的条件，2006年10月通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，到2020年实现社会就业比较充分的战略目标。这一目标仍然是积极的、艰巨的，需要进一步加强就业促进工作。
立法是促进就业的重要手段。近年来，有许多全国人大代表提出议案，建议制订或加快制订就业促进法。2005年12月，全国人大常委会劳动法执法检查组向常委会第十九次会议建议，加快制订就业促进法。制订就业促进法，可以起到以下三个方面的作用：一是总结完善实践中行之有效的各项政策措施，使之制度化。二是解决现有措施中时限较短、范围较窄、门槛较高等问题，建立促进就业的长效机制。2002年《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》、2005年《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》所规定的一系列扶持政策，其有效时间都是3年。三是规范就业服务和就业管理工作。目前在这方面还存在着市场管理不规范、职业教育和职业培训工作相对滞后、就业服务和就业援助比较薄弱等问题。
二、就业促进法的基本内容
目前就业促进法草案主要规定了以下五个方面的内容：
一是明确国家促进就业的原则和方针，规定政府和有关社会组织在促进就业工作中的职责。草案规定，“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业，逐步实现社会就业比较充分的目标。”同时规定，“国务院建立全国促进就业工作协调机制”，“省、自治区、直辖市人民政府根据促进就业工作的需要，建立促进就业工作协调机制”，国务院劳动保障部门具体负责全国的促进就业工作，县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工开展促进就业的工作，工会、共青团、妇联、残联以及其他社会组织协助政府开展促进就业工作。为了落实各级政府的工作职责，草案规定县级以上人民政府把就业目标纳入国民经济和社会发展规划，制定促进就业的中长期规划和年度工作计划，建立目标责任制度，对所属有关部门和下级政府进行考核和监督，定期向本级人民代表大会及其常委会报告就业工作情况。
二是确定促进就业的支持政策。草案规定，县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要因素考虑，统筹协调产业政策与就业政策。国家实行有利于就业的财政政策、税收政策、信贷政策，县级以上人民政府在财政预算中安排适当的资金用于促进就业工作，对某些困难就业人员创办的个体工商户和吸纳他们就业的企业依法给予税收优惠，对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。对国家的企业发展政策、经贸工作和县级以上人民政府的投资管理工作，草案也提出了相应的要求。
三是规范劳动力市场秩序。草案规定，“县级以上人民政府应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人才和劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业。”同时规定，建立健全市场信息服务体系，完善市场信息发布制度，建立失业预警制度、劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度。草案还对职业中介机构进行了规范。
四是建立鼓励职业教育和职业培训的有关制度。草案规定，县级以上人民政府制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划，县级以上地方人民政府逐步推行劳动预备制度；国家建立促进就业的职业能力评价体系，对规定的职业实行职业资格证书制度；企业建立职工培训制度，按照国家规定的比例提取职工教育经费。
五是设立公共就业服务机构，建立健全就业与再就业援助制度。草案规定，政府设立的公共就业服务机构为劳动者免费提供公共就业服务，并规定了具体的服务内容。草案要求各级人民政府建立健全就业与再就业援助制度，将就业援助与解决就业困难人员的生产生活结合起来，对其实行优先扶持和重点帮助。
三、关于就业促进法的若干立法问题
（一）关于就业促进法的定位。就业工作包括增加和开发就业岗位（或者从总体上，或者针对特定人群）、提升劳动者素质、开展就业服务和就业管理、反就业歧视等方面的内容。社会的就业人口总量主要是由其经济规模、水平和结构等因素决定的，因此严格地说就业促进法也可以不包括就业服务和就业管理、反就业歧视等方面的内容。考虑到目前还没有对就业各个方面的内容进行分别立法的要求，目前就业促进法对就业所有方面的内容都进行了规定，不失为一种较为实际的选择。
（二）关于劳动力市场的名称。在市场经济的概念体系中，劳动力既包括体力劳动者，也包括脑力劳动者，它和生产资料、资本、技术等并列，都属于生产要素的范畴。与劳动力相对应的市场，一般通称为劳动力市场。在企业管理层面上，劳动力又称作人力资源，与其相对应的市场，也有称作人力资源市场的。我国的劳动者管理体制分为人事和劳动两个体系，由劳动保障部门管理的劳动者是一个小概念，主要是体力劳动者。在这种体制下，目前分设有由人事部门管理的“人才市场”和由劳动保障部门管理的“劳动力市场”，因此又有人才市场和劳动力市场、人才和劳动力市场等名称。在就业促进法采用哪一个名称，是立法工作中有较多争议的问题。从实际的需要看，体力劳动者的就业和脑力劳动者的就业都需要促进，都需要加强就业服务和就业管理，都需要加大政策扶持力度，不能因为名称问题影响整个就业工作；从发展的需要看，应当缩小乃至取消对脑力劳动者和体力劳动者的制度差别，不能因为名称问题以法律的形式固化这种差别；从立法工作的需要看，市场的统一并不要求管理的统一，采用统一的市场名称不需要调整人事和劳动两个部门的职能。因此，对名称的选择问题需要做更深入的研究予以解决。
（三）关于增强和保证就业促进法的法律效力。吴邦国委员长在十届全国人大第二次会议上指出，本届人大的立法工作要突出一个重点，就是提高立法质量。就业促进法的效力如何，体现在它实施后对就业促进的实际效果。而促进就业工作，除了要依照法律的要求进行外，其实际力度如何还在很大程度上取决于根据每年的具体情况制订的政策措施和工作安排，对这些政策措施和工作安排又不能在法律中做出十分具体的要求。因此为保证法律的效力，在法律中可以规定清楚的要尽量规定清楚，同时还要做好法律、条例等的衔接，根据法律的要求及时配套出台相应的实施办法。
责任编辑： 系统管理员
