推动地方立法创新 提高地方立法质量

        2006年12月22日，上海市人大常委会法工委、上海市立法研究所联合组织召开了“地方立法理论与实务研讨会”。全国人大常委会法工委副主任李飞、上海市人大常委会副主任周慕尧分别致辞，北京、广东、江苏、浙江等省市人大的同志参加了会议。与会人员围绕“推动地方立法创新，提高地方立法质量”这一主题进行了研讨。现将有关内容综述如下：


        一、关于地方立法的立项机制

        与会人员普遍认为，科学合理地编制立法规划和立法计划，是提高地方立法质量的重要基础，有利于明确地方立法的目标、方向和阶段性任务；有利于理顺地方立法工作中的各种关系，避免立法的重复、分散，提高立法效率；还利于处理地方性法规之间以及与上位法之间的关系，避免法的冲突、重叠，保证法与法之间的衔接、协调。

        关于地方立法立项的原则。有的专家提出了“五原则说”，即立足全局，坚持把立法决策与改革、发展和稳定的重大决策相结合；以民为本，重视关涉群众切身利益、社会普遍关注的热点、难点问题；从实际出发，在维护国家法制统一的前提下充分体现地方特色；坚持质量第一，立法数量要服从立法质量以及充分发扬民主，深入调查研究，增强立法规划的民主性、科学性。有的专家则提出了“八原则说”，即坚持党的领导；坚持法制统一；坚持服务大局；坚持立法为民；坚持条件成熟；坚持突出重点；坚持地方特色；坚持立改废并重。

        关于地方立法立项机制完善的途径。有的专家指出，目前地方立法规划与立法计划编制工作已经逐步纳入规范化、程序化轨道，但当前地方立法立项的启动、主体、来源、标准、编制、审批与公开、实施等环节仍存在不足，需要不断完善。有的专家进一步指出，完善地方立法立项机制应当更充分认识立法计划工作的必要性和重要性，正确把握立项标准，广泛听取各方面意见，加强编制力量，提高立法计划编制工作水平。不少地方还介绍了编制地方立法规划和计划的经验，如江苏省人大常委会要求各部门对立法项目进行可行性论证，说明法规的必要性和急需程度，同时组织省级的综合性部门（如省委政策研究室、省人大常委会研究室、省政府研究室等）和专家对草案逐条进行研究，确定立法项目是否符合要求，从而保证立法项目的质量，防止部门利益的干扰；立法项目未作可行性论证，没有法规草案的文本，一律不列入立法计划，不进行研究。


        二、关于地方立法的特色

        地方立法要体现地方特色，成为与会人员的共识。但何为地方特色，如何体现地方特色，仍是一个在不断探索和实践的问题。

        上海市人大常委会法工委采用了调查问卷及个案分析等方式，就回收的83份问卷和31个省、自治区、直辖市推荐的56件近10年来的法规样本进行了数据分析和比较，结果显示：目前地方立法机关对地方立法特色内涵的认识，主要有三种观点：第一，创新论，主张在地方立法中通过创新制度设计确立制度优势，把制度优势固化为地方特色；第二，针对论，认为地方立法的针对性作为地方立法特色的外在表现，与地方立法特色呈正相关关系；第三，地域论，主张从地域边界理解地方特色，在地方立法中排除非本地性的因素，强调“内容只有本地需要”。            

        关于体现地方特色的重点。与会专家认为，提高地方立法的针对性是体现地方立法特色的重点。地方立法的针对性分为空间上的针对性、时机上的针对性以及限度上的针对性。空间上，需要对地方立法与地方立法权限之间所形成的众多交集点进行准确定位；时机上，需要调整“法规长效性”的观念，针对转型期的地方立法调整对象变化快和相对简单的特点，在时机选择上把握好；限度上，地方立法机关应保持必要的冷静、理性和节制。从总体而言，法规项目针对性要求在立项阶段就应该解决，主要表现为找准地方立法需要解决的具体问题和该事项的地方立法权限；制度设计针对性更多表现为在地方立法起草审议阶段，探索用成本最小化、效益最大化的制度设计来解决问题。有的专家建议，为了提高地方立法的针对性，在地方立法中应注意分析如下六个问题：第一，明确而具体的需要解决的问题；第二，缺乏解决该问题有效的法律资源；第三，该问题在法律上具有可控性，能转化为法律上的调整对象；第四，其他社会规范不具备解决该问题的能力或显著地不经济；第五，解决该问题的时机已经成熟，具有一定的社会认可度；第六，法律介入该问题的合理限度。


        三、关于地方立法听证制度

        关于立法听证的定位。当前社会上对于立法听证的定位存在着偏差和误解，有的观点认为听证会就是决策会，听证会可以决定一切，认为目前立法听证会召开的次数太少，应当普及化，形成立法过程中的一种“常态”，而且还认为听证会对听证陈述人意见要是采纳率低或没有采纳就是走过场，流于形式。不少与会同志认为，这种认识实际上是不清楚立法听证会的定位，夸大了立法听证会的作用；同时也忽视了我国立法活动中，长期实践着的其他多种民主形式所发挥的作用。这种错误认识容易误导公众。

        在民主立法的实践中，立法机关不断推进公众参与的进程，采取多种形式，扩大公众有序参与，已采取的形式有：立法调研、座谈会、专家论证会、书面征求意见、全文发布法规草案征求意见、人大代表列席和市民旁听常委会会议、直接委托有关机构起草法规草案、立法规划广泛征集市民建议，聘请和咨询法制建设顾问、建立法制建设专家人才库听取专家意见及听证会等。可见，立法听证仅是公众参与立法的众多形式中的一种。立法听证同其他民主形式相比有一定的优势，但不是绝对的。例如，从收集信息的总量看，立法听证显然不如将法规草案向社会公开征集意见；对于意见是否理性，立法听证与公开征求意见相比而言有优势，但与专家论证会而言则不一定；如果将座谈会对象的选择范围加以拓宽，也可以达到立法听证会全面听取意见的效果。所以，民主立法的形式各有所长，我们不能顾此失彼，将立法听证的作用绝对化。而是应当充分认识各种民主立法形式的优势，根据法案内容的需要，恰如其分地选择相应的形式听取民意。

        立法听证会是获取民意的渠道之一，它应当主要运用在：当立法者在制定会影响到公民具体利益的行为规则时，必须听取利益相关人的意见，且利益相关人意见分歧较大，立法者需要对实体问题作出判断和裁量时运用。在这种情形下，听证会才能发挥更好的作用。听证机构举行听证会的目的，是要听取陈述人的意见，听取意见时关键是要听意见的合理性以及理由是否充分。由此可见，举行立法听证会不需要追求数量，关键是看法案内容是否适宜听证这一民主形式。

        听证会后形成的听证报告，其中的处理意见应当作为决策参考，而不能作为决策依据，因为只有人大及其常委会才享有最终的审议决定权。从国外的实践看，一般也是将立法听证定位为咨询性程序，立法机关并没有义务接受咨询的结果，完全可以作为参考。但是，不作为决策依据并不意味着对陈述人发表的意见不重视，而是一定要对陈述人发表的意见特别是反对意见认真研究，合理的应当采纳，未采纳的，应当在听证报告或法规审议报告中予以说明，增强立法听证意见处理的说理性和公开性。同时应注意，采取听证会这种形式，必须先听证后决策，而不能走形式，先决策后听证。

        关于立法听证规则。立法听证作为一种立法的民主制度，是不能脱离程序而存在和发挥作用的。立法法没有明确规定立法听证的内容和程序。立法法颁布后，各地纷纷制定立法听证规则，主要有三种形式：一是在地方性法规中对听证制度作出原则规定，如吉林省、湖北省；二是制定“一次性”的听证程序，即在每次举行听证会前制定一次性的立法听证程序或具体工作方案，如广东省；三是制定专门的立法听证规则，从性质上看可以分为两种，一种属于地方性法规，如广东省、甘肃省、深圳市等；另一种是主任会议或人大有关委员会通过的内部规范性文件，由主任会议通过的有北京市、上海市、浙江省、江西省等；由有关委员会通过的有重庆市、安徽省、河南省等。从整体上看，立法听证的规范化、制度化程度不高；从规则上看，内容较为原则，程序性不强，随意性较大。

        立法听证与其他民主形式相比较，最大的特点在于它的公开性和程序性。正因为听证会完全是公开的，才能引起公众对立法更广泛地参与，并使立法处于社会监督之下。立法听证要求实行“五个公开”，即听证规则公开、听证内容公开、听证陈述人的选定公开、听证程序公开、听证结果公开。所以，在实践条件成熟的前提下，应当以法规形式出台立法听证规则，向社会公布，增强透明度，而且制定的规则实体方面应当规范具体，程序方面应当操作性强。

        关于立法听证的范围和听证事项的选择。立法听证的范围，是指就哪些立法项目或一个立法项目中的哪些问题举行听证会，在实践中各地可以根据具体情况来把握。北京市人大常委会的立法听证范围主要包括四个方面：一是涉及当地经济、社会发展中的重大问题的；二是涉及社会公众普遍关注的热点、难点问题的；三是涉及公共利益或者不同利益群体之间的利益冲突，对相关组织或个人的正当权益有较大影响的；四是各方面意见分歧较大，需要进一步收集信息、了解民意的。与会专家认为，各地的立法听证范围与北京大致相同，都是对听证事项不同方面特点的概括，非常原则，可操作性不强。还有不少与会专家认为，应当明确立法听证是为完善法案举行，而不应是决定法案立与不立的命运。

        与会专家认为，立法听证事项的选择非常重要。听证效果的好坏、听证质量的高低，选择公民适宜参与的听证事项进行听证至关重要。从各省市举行立法听证会的实践看，有三个方面的事项较为集中：一是有关道路交通的听证会，北京市、天津市、江西省等十个地方举行过；二是有关消费者权益保护的，浙江省、天津市等七个地方举行过；三是与居住有关的房屋拆迁、物业管理问题，上海市、沈阳市、江苏省等十个地方举行过。这三个事项集中代表了各地对听证会内容范围的认识，即涉及面广、与人民群众有切身利害关系的法规案。

        关于立法听证的时间选择。在整个立法过程中的哪个阶段应当举行立法听证，立法法对此没有要求。从各省市的立法听证实践看，有的在起草阶段举行，有的在审议阶段举行。从理论上说，回应型立法要求立法听证的制度安排具有开放性，应当允许在立法过程的不同阶段都可以进行听证，也应当允许就同一立法多次进行听证。但问题是，不同阶段的听证主体不同，实施听证的效果也不同。在法案起草阶段，矛盾、问题暴露不集中、不充分，这阶段举行立法听证，听证事项可能不是主要矛盾或焦点问题，可能导致听证会仅能发挥征求意见的一般作用，不利于立法听证更好地发挥其特点和优势。因此，不少与会专家认为，为了更好地发挥立法听证的作用，在法案准备上常委会审议至常委会终审前的阶段，举行听证会更容易发挥效能，因为这时的法规草案已经相对完善，经过前期采用的其他民主形式听取各方面意见，立法中的矛盾和问题将更加突出，此时举行立法听证，能取得较好的效果。

        关于听证陈述人。听证陈述人，是指出席听证会并就听证事项发表陈述意见的人员。听证陈述人在立法听证会上处于核心角色，陈述人是否具有全面性、代表性，以及陈述意见的质量决定了听证会的成败。各地的立法听证规则都对听证陈述人的范围作了规定。大体可以将听证陈述人的范围归纳为三类：一是与立法听证事项有利害关系的公民、法人和其他组织。二是了解立法听证事项的专家。三是与法案内容有关的国家机关。

        与会专家认为，在听证陈述人的范围确定上，应当形成以普通听证陈述人为主体，专家为辅助，有关利益群体积极参与的模式。对于不同听证陈述人，可以采取不同的参与方式。对于公民个人，以采取公民个人自愿报名的方式为主；如果法案内容涉及某一利益群体，但该利益群体又没有报名情况下，应当采取邀请的方式促其参加，代表利益群体发表意见。如就消费者权益保护问题举行听证，消费者协会应作为消费者的代言人陈述意见，这样更具有广泛性、代表性和公正性。听证会也应当有专家作为陈述人，从专业角度发表意见，专家既可采取报名的方式，也可采取邀请的方式。政府部门代表应当出席听证会，但不应以陈述人的身份出现，可在听证开始时增加一个环节，由政府部门先就听证事项的内容和依据作说明。因为听证事项一般是政府报送的草案中规定的内容，对于为什么作出这样的规定，其依据何在，政府部门可以说明决策的初步依据，起到释疑的作用。这样做有助于公众了解，也能够增强决策的透明度，接受公众的监督。


        四、关于地方立法后评估制度

        立法后评估，是指评估主体依照法定权限和程序，通过若干方法，对颁布实施一定期间的法律或法规的协调性、可操作性和有效性等，进行分析评价的一种活动。立法后评估是立法工作的继续和延伸，是提高立法质量的重要环节。

        目前北京、上海、浙江等省市人大常委会推行立法后评估制度的基本做法是：第一，由常委会工作机构具体负责实施；第二，对法规整体或者部分规定作出评价；第三，评价的依据主要是通过实践调查的结果；第四，评价的标准主要集中在合法性、可操作性和针对性等。但这项制度在实践中的名称却不尽一致，大多数地方称为“地方立法后评估”，还有的地方称为“立法回头看”、“地方立法质量评估”、“地方立法效果评估”、“地方立法跟踪问效”、“地方立法反馈制度”等。

        从目前各个地方开展立法后评估工作的实践看，主要有五种操作模式：

        第一种操作模式，由立法机关自己评估，即人大常委会通过的法规，以人大常委会的名义组织评估。操作方式通常是由常委会任命一个专门的评估工作小组，以常委会的名义组织各相关部门的汇报，征求各方面的意见，进行实地调查、检查或者问卷调查，最后由评估工作小组向常委会提出评估报告，常委会以审议通过的方式，作为对被评估法规认定的评估结果。这种模式规格比较高，体现了常委会对这项工作的高度重视，各部门参与评估工作的力度比较大，社会影响也比较大。这对于刚刚开始的一项制度无疑起到了很大的推动和宣传作用。但这种模式下的评估报告结论性很强，如果常委会审议中委员的审议意见不尽一致，或者完全相反，就会使最后通过的评估意见难以处理，因为评估毕竟是主观的，很难只采纳一方面意见而否定另一方面意见，而且一般评估报告的处理意见也是参考建议性质的，没有必要以常委会审议通过的方式予以确认。

        第二种操作模式，由专门委员会评估，即以人大专门委员会的名义组织评估。人大专门委员会有立法提案权，以自己名义作出的评估报告可以作为向常委会提出法规案的依据，这样，评估报告实际上就可以和法规的“立、改、废”结合起来，在提出新法规案的同时提交对旧法规的评估结果和处理意见，使提出的法规案更具有说服力。这种模式对于把评估和法规“立、改、废”相结合的操作提供了更为连贯顺畅的程序。这种模式尤其适合于对法规合法性的评估，因为一旦涉及法规和上位法抵触的评估结果，必然要求提出修改或者废止的处理意见，如果评估的主体没有提案权，那它的评估报告只能作为有提案权部门的参考，还要增加一道认可的程序。如果两个部门工作中出现不协调的时候，评估结果不被信任，从工作的角度会造成人力、物力浪费。

        第三种操作模式，由常委会工作机构评估，以工作机构的名义组织评估。评估的结果可以向专门委员会或者常委会作报告，让常委会或者专门委员会了解、掌握法规施行的效果和存在的问题，为以后的工作提供必要的理论和实践支撑。评估报告也可以不作报告，仅仅是作为有关机构的工作参考。这种模式下，工作方式比较灵活。因为一方面作为常委会或专门委员会的办事机构，按照常委会或者专门委员会的指示开展评估工作，并把评估结果向其作出报告，由有权部门依据评估意见再作决定，符合评估报告的建议性质。另一方面作为直接起草或者参与起草法规草案的工作部门，按照有计划的工作安排，通过评估不断接受反馈的信息，可以及时发现立法工作中存在的问题，总结经验教训，有利于不断提高立法质量。

        第四种操作模式，委托评估，即由有需求的部门（这样的部门既可以是常委会，也可以是专门委员会或者是有关工作机构）在确定评估对象后，委托独立机构开展评估。独立机构最后以自己名义作出评估报告，交由委托机构处理。如果是常委会或者专门委员会，可以把评估报告印发给委员，或者交由有关办事机构研究提出处理意见，如果是有关工作机构，可以向有权部门报告，或者直接作为本部门改进工作的建议。这种模式下，评估本身是非正式的，并不会直接启动相应的程序，是一种比较灵活的工作手段，而且一般独立机构作出的评估会比较客观、中立，如果评估工作本身就带有务虚性质，这样的评估不失为一种比较好的选择。

        第五种操作模式，混合式，即不限定哪些评估主体，评估主体既可以是一个或者几个常委会工作部门，也可以加入政府部门，或者专业人士，或者法规施行中其他参与的主体，这些参与评估的主体可以各自作出评估意见、提出建议，评估报告不作结论，只反映各方的看法和见解，客观再现地方法规在实施中的原貌和各自不同的诉求。评估报告由某个部门提交给有权部门作为参考。这种模式是开放式的，功能类似于信息反馈制度，适合于带有征求意见式的评估。


        五、关于区域立法协作模式

        2006年7月，东北辽宁、吉林、黑龙江三省签订了政府立法协作框架协议。根据这一协议，东北三省的政府将打破地区封锁，进行立法协作，通过整合三省立法力量，实现资源共享，降低立法成本，有效提高立法的效率和质量。三省的立法协作将根据立法项目的不同采取紧密型、半紧密型和分散型三种协作方式。同时，三省将及时互通立法信息，并建立定期通报制度。目前，三省根据该协议已经确定将在9个立法项目上开展半紧密型的立法协作。东北三省在政府立法协作上的尝试受到与会专家的高度关注，认为这种立法协作模式对我国区域法制协调发展具有重要的作用。

        从珠江三角洲、长江三角洲经济区域的形成到环渤海经济区域的发展，从推进西部大开发、振兴东北老工业基地到促进中部地区崛起，我国区域经济的发展已经取得令人注目的成就，并日益凸现出在国民经济和社会发展中的重要作用。区域协调发展对于完善社会主义市场经济的资源合理配置，提高资源利用效率，平衡地区差别，保障国民经济持续稳定健康发展具有积极的推动作用。但由于行政区划的分割和地方利益的驱动，经济区域内部立法缺乏协调的问题也逐渐暴露出来，制约了大流通和统一市场的形成，影响了区域经济的协调发展。这些问题迫切需要建立区域立法协调机制逐步予以解决，建立无壁垒、无障碍、各地利益最大化的共同市场和共同规则，形成良好的法治软环境，促进区域经济的协调发展。

        关于如何尽快推广区域立法协作模式，与会专家提出了两点设想：一是选好协作方式。经济区域内各省市都是独立的具有地方立法权的立法主体，协作方式选得好不好，关系到各地方的利益和诉求能不能得到充分的实现。如2006年“两会”期间，全国政协委员张圣坤和谢遐龄委员对建立长三角立法协调机制提出了具体建议，首先是建立长三角立法协调联席会议制度和立法协调委员会，定期就有关立法事宜进行交流协调。条件成熟时可以设立一个非常设的机构，如“长三角立法协调委员会”，由江浙沪人大常委会法制委主任、法工委主任、政府法制办主任以及有关法律专家组成。同时构筑长三角立法信息交流平台。江浙沪对有关长三角地区协调发展的地方性法规的制定和修改，事先进行沟通，通过立法信息交流平台，将协调的意见反映在各省市的立法活动中，沟通、协调省级、较大市级的地方立法主体的立法活动。二是选准协作的题目。经济区域内的各个城市分属不同的行政区域，但地域相近、人缘相亲、文化相通、经济相融，存在着广泛的共同利益，长期保持良好的人际往来和密切的经济合作与交流。但不可否认的是，各个地方、各个城市在改革和发展的过程中有着不同的路径选择、利益诉求和关注热点。因此选准协作的题目对于充分调动各个地方、各个城市参与立法协调的积极性尤为重要。东北三省政府立法协作之所以受到普遍关注和好评，就在于选准了协作的题目，立法协调的前景看好：《东北三省政府立法协作框架协议》出台后，辽、吉、黑三省相关部门确定立即开展在以下五个领域的立法协作：鼓励和保障非公有制经济发展方面的立法协作；诚信方面的立法协作；突发公共事件应急处理方面的立法协作；国家机构和编制管理方面的立法协作；行政执法监督方面的立法协作。

        不少与会专家同时提醒：在建立区域立法协调机制的过程中，也要防止虽然各省市的立法作出了协调，但各经济区域却又“各自为政”，维护区域利益，出现新的立法不协调。要防止这种现象的出现，一要尽快推动全国统一的大市场的形成，通过国家立法防止地方保护主义和各种行业壁垒；二要在建立区域立法协调机制的同时，建立经济区域之间的立法信息交流与反馈机制，最终实现各地方立法的完善和协调；三要加强对地方性法规的备案审查，通过事后监督保证国家立法在各地方得到统一的贯彻和执行。