北京市精神卫生立法研究
北京市人大常委会教科文卫体办公室 朱文杰
精神疾病是指在各种生物学、心理学以及社会环境因素影响下大脑功能失调，导致感知、情感、思维、意志和行为等精神活动出现不同程度障碍的疾病。目前，我国正处于社会转型期，由于社会变革和经济发展，各种社会矛盾增多，工作生活节奏加快，竞争压力加大，劳动力重新组合，人口和家庭结构变化明显，人的各种心理应激因素急剧增加，精神疾病患病率明显上升，精神卫生工作面临的形势日趋严峻。据2003年北京市精神障碍流行病学调查显示，本市重性精神疾病患病率为10.03‰，约15万人；抑郁性障碍患病率为3.31%，约50万人，其中大学生、妇女儿童、老年人为重点发病人群。大学生抑郁症现患率为23.66%，据此估计，北京市患有抑郁症的大学生不少于10万人。
由于大多数精神疾病至今发病原因和发病机理不明，缺乏有针对性的防治措施和手段，一旦患病，治愈率低、病残率高，严重危害人类身心健康，影响患者和家属的生活质量，给个人、家庭和社会带来巨大痛苦和沉重负担。精神疾病在我国疾病总负担中排名居首，已经占到疾病总负担的20%，超过了心脑血管、呼吸系统及恶性肿瘤等疾病。而且，精神疾病患者因疾病而出现的难以预料的自杀、自伤或伤人毁物等行为，也给公共安全和社会稳定造成威胁和危害。据市公安部门统计，2004年全市共发生精神疾病患者严重肇事肇祸事件211起，2005年为207起。其中，在社会上造成较大影响的案例是：2004年8月4日北大医院幼儿园一名有既往精神分裂症病史的临时工用菜刀砍伤了15名儿童和3名女教师，导致1名儿童死亡。
精神疾病和精神卫生问题已经成为本市重大的公共卫生问题和较为突出的社会问题。加强精神卫生工作，做好精神疾病的防治，关系到人民群众的身心健康和社会的繁荣稳定，对构建社会主义和谐社会具有重要意义。中共中央十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》中就强调要“注重促进人的心理和谐，加强人文关怀和心理疏导，引导人们正确对待自己、他人和社会，正确对待困难、挫折和荣誉。加强心理教育和保健，健全心理咨询网络，塑造自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。
通过精神卫生立法为精神卫生事业发展提供法律保障，并依法管理精神卫生工作，是关系到精神卫生事业发展的重大问题，是加强精神卫生工作和保障其可持续发展的最重要而有效的措施，也是社会文明的标志和法治社会的要求。这对本市加强精神卫生工作，保障精神疾病患者合法权益，提高公民精神健康水平，保持社会安定有序，构建社会主义和谐社会首善之区，具有极其重要的意义。
为加强本市精神卫生工作，提高公民的精神健康水平，保障精神疾病患者的合法权益，促进社会和谐稳定，2003年，市人大常委会将精神卫生立法列入2003年至2007年的五年立法规划。2004年，市卫生局开始着手进行北京市精神卫生立法的调研和起草工作，并邀请市政府法制办、市人大常委会教科文卫体办公室和法制办公室的领导和相关同志一起深入基层，做了大量的调查研究工作。2006年3月，市政府法制办与市卫生局成立起草小组，市人大常委会教科文卫体办公室和法制办公室的相关同志提前介入，参与起草。2006年9月，北京市第十二届人大常委会第三十一次会议对《北京精神卫生条例（草案）》进行了初审。2006年12月8日，北京市第十二届人大常委会第三十三次会议审议通过了《北京市精神卫生条例》（以下简称《条例》），自2007年3月1日起施行。
一、北京市精神卫生立法是构建和谐社会的必然要求
（一）精神卫生立法是保护精神疾病患者合法权益的必然要求
精神疾病患者是特殊的弱势群体。长期以来，广大精神疾病患者饱受疾病痛苦和偏见歧视的双重折磨，其合法权益得不到充分保障。戏弄、侮辱、捆绑甚至禁闭、关锁精神疾病患者的现象并不罕见。许多精神疾病患者，由于缺乏合法的监护人或因为贫困，基本的生活和治疗都没有保障。精神疾病患者康复后，在入学、应试和就业等方面的权利也往往难以得到保障。在立法调研过程中，我们就曾见过平谷区一户农民家庭：这家共三口人，母亲因精神分裂症发作而出走，至今未归。女儿因遗传也患有精神分裂症，父亲有轻微精神疾病症状，二人寄居在一幢危败、堆满垃圾的祠堂里，平时靠父亲捡拾垃圾为生，基本的生活和治疗没有保障，境遇十分悲惨、令人动容。这些已经成为构建社会主义和谐社会过程中的一个极不和谐的音符，保护精神疾病患者合法权益已经迫在眉睫。有效保护弱者，是社会文明进步的体现，而有效的保护必须以法律作为后盾，因此，应通过精神卫生立法，建立起规范的制度，保护精神疾病患者合法权益，如：禁止歧视、虐待精神疾病患者的禁止性规范，受教育、就业等合法权益的保障规范，监护人确定机制，医疗费用负担机制，医疗救助制度，社区康复制度等等。
（二）精神卫生立法是维护精神卫生工作者和精神卫生医疗机构的权益的必然要求
目前，由于精神卫生知识没有得到普及，人们对精神疾病患者以及精神卫生工作者都存在着歧视和偏见，同时精神卫生工作者待遇低，工作环境和条件相对艰苦，与精神疾病患者接触较多，工作风险很高，工作中各种权益受到侵害的现象也时有发生，这些都导致精神卫生专业人员严重不足，一方面，医学院校毕业生不愿意从事精神卫生工作，精神卫生事业后继乏人；另一方面，现有的精神卫生专业人员流失严重。以国内知名的北京安定医院为例，2001-2004年间流失医生30人，占全部医生的五分之一。目前，全市精神科医生队伍中，具有大专以上学历的人员仅占50%，是全市临床医生中平均学历最低的学科。同时，政府对精神卫生机构的管理和投入都跟不上需要。市属二级精神病专科医院投入情况普遍不足，每年仅3000万元左右，其独立运营能力很差，运营的经济收入是同等级医疗机构中最差的。在立法调研中，我们发现基层精神卫生医疗机构都存在空间狭小、设备落后、人才缺乏、床位不足而病人人满为患的情况。只有通过精神卫生立法保障精神卫生工作者的权益，将精神卫生医疗机构作为特殊医疗行业进行管理，对资金、人力和物质等方面予以法律保障和支持，才能真正维护精神卫生工作者和精神卫生医疗机构的权益，从而维护精神疾病患者的权益。
（三）精神卫生立法是精神卫生服务和管理的特殊性的必然要求
精神疾病的预防、诊断、治疗、康复及管理，均具有特殊性，不同于其他疾病。主要表现为：1、精神疾病的就诊形式往往是通过监护人协助，甚至是公安部门强制，有时精神卫生机构也需协助患者就诊；2、精神疾病的治疗除有一些非常特殊的方式如电抽搐、胰岛素休克、精神外科手术、行为矫正疗法等，许多常用的精神科药物也存在大量常人难以忍受的不良反应；3、患者在发病状态下往往丧失自知力，无法理智和合理地做出决策或控制自身行为，因此在住院期间常常需要予以人身约束或隔离、限制其处理自身事务、为防止意外而剥夺其隐私权或者强制性给予治疗等等；4、精神疾病患者往往在精神症状支配下做出难以预料的危险行为或出现种种意外，对此精神卫生工作者往往也无能为力，甚至自身生命财产安全都处于高度危险之中。例如：某日，回龙观医院一病人突然拿着剪刀冲出病房，试图翻越院墙逃跑，等医生追上时，病人突然举起剪刀刺中医生腹部，然后跑到了高速公路，结果被疾驶的汽车撞倒，造成小腿骨折和脑挫裂伤，最后法院判决医院因未尽看护职责而承担对病人的赔偿责任，但医生受伤却无处索赔。上述特点使精神卫生服务和管理不仅面临高风险，而且涉及大量其他公共卫生事业中所没有的法律问题和法律纠纷，而且这些问题往往也是现行法律的空白，如出入院程序、诊断治疗程序、隐私保护等。因此，迫切需要通过精神卫生立法加以调整。
（四）精神卫生立法是国内外精神卫生发展趋势的必然要求
精神卫生是社会的窗口，更是社会发展和文明的标志。精神卫生立法看似某一狭窄专业的行业立法，实则体现着一个国家或地区的政治、经济、文化、公共卫生和人权保障等多方面状况。因此，国际社会一直相当重视这一问题，截至目前，世界上已有120多个国家或地区进行了精神卫生立法。我国的上海市和宁波市也相继出台了精神卫生条例。通过精神卫生立法，精神卫生事业得到大力发展，精神卫生服务进一步规范化，精神疾病患者合法权益得到了充分保障，公民精神健康水平显著提高，对精神疾病患者理解和关爱的社会风尚逐步形成，社会更加和谐稳定。目前，国家的精神卫生立法工作也正在有条不紊地推进。如果本市不抓紧精神卫生立法，显然将无法跟上国内外精神卫生的发展趋势，也不利于本市精神卫生事业的发展。
二、北京市精神卫生立法的基础
（一）法律基础
现有的法律法规和精神卫生管理规定的不断完善为本市精神卫生立法创造了有利条件。我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《残疾人保障法》以及《精神疾病司法鉴定暂行规定》等法律法规中均有涉及精神疾病患者的法律条文。上海市和宁波市出台的精神卫生条例，也为本市精神卫生立法提供了有益的经验。此外，国际上已有120多个国家或地区颁布了精神卫生法案，这些都是本市立法可资借鉴的宝贵经验。
（二）政策基础
现有的政策环境为本市精神卫生立法奠定了良好基础。现阶段，各级政府逐渐重视精神卫生工作，出台了许多精神卫生方面的政策，成立了由政府牵头并由各有关部门参加的精神卫生防治机构，加强了精神卫生机构建设。随着社会文明程度的提高，政府及广大人民群众也逐渐重视对精神疾病患者权利的保护和对精神卫生知识的宣传和了解。在卫生部、民政部、公安部和中国残联共同制定的《中国精神卫生工作规划（2002-2010年）》的总目标中，明确提出了“加快制定精神卫生相关法律、法规和政策，初步建立与国民经济和社会发展水平相适应的精神卫生工作保障体系”的目标。2004年，国务院办公厅又转发了卫生部等部门《关于进一步加强精神卫生工作指导意见》，其中重点提到“加快国家立法进程，进一步完善地方法规”的要求。2005年，为保证重性精神疾病监管治疗项目的顺利开展，卫生部制定了《重性精神疾病监管治疗项目管理办法（试行）》。本市在精神卫生工作方面也先后出台了《北京市关于患有精神病的复员、退伍军人接收安置、收容治疗问题的意见》、《关于为贫困精神病残疾人免费供药的通知》等一系列政策文件。
（三）工作基础
本市较为成熟的工作实践也为精神卫生立法奠定了良好基础。市委、市政府历来重视精神卫生工作，采取了一系列工作措施，取得了明显实效。本市已经初步建成市、区（县）、街道（乡镇）的精神卫生三级管理和业务网络，十八个区县均设有精神卫生工作领导小组负责精神卫生工作的管理，并实行了精神疾病患者“一人一表一卡一手册”的管理模式，建立了对精神疾病患者的卡片登记和随访制度以及对贫困精神疾病患者免费投药的制度。很多区县创立了各具特色的工作模式，如宣武区的社区精神卫生“预康工程”、崇文区的精神病防治院院内康复、大兴区的精残农疗康复基地，等等。拥有较为完善的精神卫生专业机构和一定数量和质量的专业人员队伍，据统计，目前全市共有精神疾病专科医院32所，其中三级医院5所，二级医院8所，一级及一级以下医院19所，共有精神科床位6745张，精神卫生专业从业人员2900人。精神卫生服务面逐步拓宽，学校的心理健康教育和心理咨询正在起步，社区精神卫生服务方面已有较好经验，精神卫生的教育和研究取得了相当成绩，精神卫生组织管理方面也取得了一定成效。此外，本市已就精神卫生基本数据进行调研，完成了《北京市1991年精神疾病流行学调查报告》、《北京市2003年精神障碍流行学调查报告》和《2004年北京市大学生抑郁症流行病学调研报告》，基本摸清了精神疾病患病情况和发展趋势、管理工作情况和问题，为精神卫生立法提供了数据支持和实践依据。
（四）经济基础
本市经济社会发展也为精神卫生立法创造了物质条件。从国外精神卫生立法的历史规律看：当一个国家或地区的人均GDP达到3000美元以上时，就不可避免、也有能力关心精神疾病患者这个弱势社会群体的健康问题，为构建和谐社会提供法律支持。我国台湾地区于90年代初期制定精神卫生法，当时全岛人口1800万，人均GDP3000美元左右。目前，北京市的人均GDP已经超过5000美元，完全具备了精神卫生立法的经济基础。当前，本市已将精神卫生工作纳入公共卫生体系建设，对精神卫生工作经费的投入不断增加，精神卫生机构人员事业经费和基本建设项目经费得到充分保障，各区县对精神疾病防治工作经费的投入力度也在逐渐加大，其中西城区由2000年的人均0.1元增长到2005年的人均0.8元，朝阳区、石景山区由2000年的人均0.1元增长到2005年的人均0.5元，密云县也由2000年的人均0.1元增长到2005年的人均0.4元，这些都为精神卫生立法创造了物质条件。
三、北京市精神卫生立法的主要内容
《条例》共7章55条，包括总则、精神健康促进与精神疾病预防、精神疾病的诊断与治疗、精神疾病的康复、精神疾病患者的权益保障、法律责任和附则，重点规定了以下内容：
（一）明确精神卫生工作原则和政府职责
根据多年来本市精神卫生工作实践经验和国务院《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》的要求，《条例》明确规定了本市精神卫生工作遵循属地管理原则，坚持预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理的方针，建立政府领导、部门合作、社会参与的工作机制。
为保障精神卫生事业的持续发展，《条例》明确规定精神卫生工作是本市公共卫生体系建设的重要组成部分，应当纳入国民经济和社会发展规划，并强化了政府在保障精神卫生工作经费、完善精神卫生服务网络、推动精神卫生事业发展方面的责任和义务。同时，《条例》还明确规定了卫生行政部门作为精神卫生工作主管部门的职责，并规定民政、公安等行政部门，残联、妇联等社会团体，以及街道办事处、乡镇人民政府和居民委员会、村民委员会在各自职责范围内做好精神卫生工作，这样就有利于明确各部门的职责分工，协调各方面力量，形成整体合力，共同推动精神卫生事业发展。
（二）注重精神疾病预防
精神卫生工作重在预防，为此，《条例》单设“精神健康促进与精神疾病预防”一章，并把精神疾病预防放在了突出的重要位置，通过体系建设来预防和控制精神疾病的发生，贯彻了“预防为主”的精神卫生工作方针。
要开展预防精神疾病的工作，充分、及时地掌握精神疾病的信息尤为重要，因此，《条例》明确规定建立精神疾病信息报告制度。由于精神疾病范围十分广泛，不仅包括重性精神疾病，也包括诸如失眠症、轻度抑郁症、神经官能症等其它精神疾病，所以，《条例》又规定建立精神疾病信息分类报告和管理系统。由市卫生行政部门根据实际情况合理分类，设置相应的报告内容、程序、时限和方式，对重性精神疾病患者着重监测和管理，记录其详细信息；而对其他精神疾病的应把握其总体趋势和特点，注重预防。同时，由于重性精神疾病患者可能出现自杀、自伤或伤人毁物等肇事肇祸行为，会给公共安全和社会安定造成危害与威胁，为加强对重性精神疾病患者的重点服务和监测管理，督促其定期服药、接受治疗，《条例》还规定应当对其建立档案并定期访视，并规定了精神疾病预防控制机构、社区卫生服务机构、街道办事处、乡镇人民政府、居民委员会、村民委员会的相关职责。
由于受灾人群、被监管人群、学生、残疾人、妇女、儿童、青少年、老年人等人群都是精神疾病发病的重点人群，因此《条例》分别规定政府要在重大灾害处理过程中开展心理危机干预工作，看守所、劳动教养场所、监狱应当为被监管人员提供心理咨询服务，高等学校和有条件的中小学校应当配备专业人员为学生提供心理咨询服务，残联、妇联、共青团、老龄委应当针对特点开展精神卫生知识的宣传、普及工作，目的在于加强精神疾病预防工作，降低重点人群的患病率。
心理障碍者是精神疾病的高危人群，对其开展心理咨询，是预防精神疾病发生的重要措施。然而，目前本市既有向社会开放的营利性心理健康咨询机构，也有各种非营利性的心理咨询热线和心理咨询服务，管理比较混乱，其从业人员准入门槛低，专业水准参差不齐，有必要加以规范管理，以保障心理咨询事业的健康发展。因此，《条例》规范了管理，规定营利性心理咨询机构应当向工商行政管理部门登记，非营利性心理咨询机构应当向民政部门登记；提高了心理咨询人员的准入门槛，规定心理咨询机构应当聘用具有心理学专业学历证书、心理咨询国家职业资格证书、精神科执业医师资格的人员作为心理咨询人员。
（三）规范精神疾病诊断、治疗的机构、人员和程序
与其他疾病相比，精神疾病不仅涉及当事人的身心健康问题，而且对当事人的社会生活有直接的重大影响。一旦被误诊，对就诊者生活、工作带来的消极影响将难以弥补。换言之，精神疾病的诊断和治疗，是维护当事人合法权益的集中体现，应当有严格的资质要求和程序保障。因此，《条例》对从事精神疾病的诊断、治疗的机构和人员所应具备的资质和应遵守的规范作出了规定；并详细规定了诊断、诊断复核、会诊的程序；还对在诊断、诊断复核、会诊中的具有利害关系的医师的回避问题作出了规定。总之，通过严格的条件和程序在很大程度上保证了精神疾病诊断的准确性和客观性，体现了对精神疾病患者高度负责、切实维护其合法权益的立法宗旨。
当前全球精神卫生立法呈现这样一个趋势，即努力在患者个人权益自由和保护其他人不受患者病态行为影响之间取得适当的平衡，《条例》适应了这种趋势，在合理界定适用条件的前提下，详细规定了精神疾病患者的自愿就医程序、医疗保护性住院程序，强制住院治疗程序，在保障精神疾病患者权益和维护社会公共利益之间达到了一种有效的平衡。《条例》规定精神疾病患者的自愿就医程序，保障了精神疾病患者自愿就医的权利；《条例》规定重性精神疾病患者的医疗保护性住院程序时，既考虑到重性精神疾病的严重性，建议患者住院治疗，又充分尊重患者的监护人或者近亲属的意愿，赋予其决定权；由于部分精神疾病患者可能因病而肇事肇祸、伤害他人或自身，甚至造成巨大的政治影响及经济损失，对精神疾病患者自愿就医权利的保障，不能以牺牲他人、社会的利益为代价，因此，《条例》为保障公共安全和维护社会稳定，又对危害或者严重威胁公共安全或者他人人身、财产安全的精神疾病患者实施强制住院治疗的条件和程序作出了规定。
（四）重视精神疾病的康复
国内外的发展趋势和大量实践工作表明，精神疾病患者在其生活的社区内接受康复服务，更有利于患者逐渐适应正常生活，恢复社会适应能力，并最终回归社会。精神疾病康复服务工作的重点已经转向以社区为基础的康复。因此，《条例》明确规定要建立以社区康复为基础的精神疾病康复体系。
九十年代初，在各级政府的支持下，本市组建了很多社区康复机构（社区康复机构是指为精神疾病患者提高康复、培训和就业机会，帮助其重返社会的重要服务机构，包括工疗站、日托康复站、老年护理康复院、中途宿舍等），发挥了较好的作用。据统计，在“九五”期间全市共有66所工疗站，进站康复人数461人。但是，由于缺乏强有力的政策和法律保障，随着市场经济的发展，政府的支持和投入力度不断减小，到了2004年，专门为精神疾病患者提供康复服务的工疗站大部分关闭了，如驻石景山区特钢公司的康复车间等，也有少部分工疗站在举步维艰地维持，如西城区月坛街道办事处设立的一个工疗站。为大力发展社区康复机构，使社区康复工作有所依托并有法律保障，《条例》又明确规定了政府及其相关部门在社区康复机构规划建设、资金投入和技术支持方面的责任。
同时，对于许多丧失生活能力而无法回归社区的精神疾病患者来说，医疗康复仍将是其康复的主要形式，因此，《条例》对医疗康复方面作出了相应规定。家庭康复对于精神疾病康复同样有着重要意义，是不可缺少的重要一环，因此，《条例》也规定了家庭康复的相关内容。
（五）保障精神疾病患者权益
充分保障精神疾病患者的合法权益，是《条例》的立法目的之一，为此，《条例》还专设“精神疾病患者的权益保障”一章。《条例》从立法原则、诊断治疗、病愈后回归社会等多方面明确了精神疾病患者所享有的权利。《条例》总则中强调了精神疾病患者的合法权益受法律保护，禁止歧视、侮辱、虐待、遗弃精神疾病患者。《条例》还分别规定了保障精神疾病患者的人身自由，参加劳动和取得报酬的权利，隐私权，知情权，通讯、会见来访者、处理私人财物等权益，以及精神疾病患者康复后受教育、就业等方面权利的相关内容。
同时，《条例》在总结以往经验的基础上，规定精神疾病患者的医疗费用，按照基本医疗保险和新型农村合作医疗制度的规定执行。并规定具有本市户籍的“三无”人员由民政部门指定的精神卫生医疗机构收治；服役期间罹患精神疾病的具有本市户籍的退伍、转业军人，其精神疾病医疗费用按照有关规定执行；本市对具有本市户籍、生活困难人群中的精神疾病患者的医疗、康复费用问题给予资助。所有这些条款都为患者就医权的实现提供了保障，保障了精神疾病患者的合法权益。
四、北京市精神卫生立法的完善思考
北京市精神卫生立法过程中，坚持科学立法、民主立法和法制统一的原则，同时立足实际，注重解决实际问题，提高了法规的可操作性，保证了立法质量。但是，由于国家大法的缺失、地方立法权力有限和现实条件的不成熟，《条例》仍存在一些适当时机能够得到进一步完善的地方。
（一）关于精神卫生工作经费
关于精神卫生工作经费投入，《条例》规定的是“本市根据经济社会发展水平和精神卫生工作需要，建立精神卫生工作经费保障制度”，这需要通过政府严格执行法规，才能使精神卫生工作经费得到保障。从委员、代表到精神卫生从业人员，对此反应强烈，曾强烈呼吁在法规中明确精神卫生工作经费的投入数额或比例。但是，由于财政体制和预算制度的约束，地方性法规具体规定，除非国家精神卫生法能有所突破。届时，《条例》可根据精神卫生法作相应的修改。
（二）关于心理咨询问题
目前，本市既有向社会开放的营利性心理健康咨询机构，也有各种非营利性的心理咨询热线和心理咨询服务，管理比较混乱，专业水平参差不齐。《条例》虽然规定心理咨询机构应当依据营利性和非营利性的不同，分别向工商行政管理部门和民政部门登记，然而这并未改变心理咨询行业缺乏明确的行业主管部门和专业监督管理的现状。同时，由于未建立统一的心理咨询人员执业资格制度，对心理咨询人员的管理也很混乱，多头管理现象严重，如劳动与社会保障部有“心理咨询员”和“心理咨询师”的职业标准，卫生部又有“心理治疗师”考试，此后卫生部又与人事部开设了“心理保健师”的评定。由于劳动与社会保障部门和人事部门缺乏足够的专业知识和人力、物力进行监督管理，导致心理咨询人员准入门槛大大降低，心理咨询人员鱼龙混杂、水平令人担忧。但是，由于地方立法权力有限，《条例》中也无法规定具体的行业主管部门和执业资格制度。要解决这些问题，只能等国家精神卫生法对此有相关规定时，才能作出相应的完善修改。
（三）关于强制住院治疗
由于部分精神疾病患者可能因病而肇事肇祸，为防止精神疾病患者危害他人、社会的利益，也出于对精神疾病患者进行保护性治疗的目的，现实中公安机关往往需要对那些肇事肇祸或者有肇事肇祸倾向的精神疾病患者采取强制住院治疗措施。然而由于缺乏上位法依据，《条例》中只是模糊地规定强制住院治疗措施的启动条件必须是“精神疾病患者有危害或者严重威胁公共安全或者他人人身、财产安全的行为的”，而并未规定属于“严重威胁”的具体情形或者认定标准，导致该条款在实践中很难操作。对此，惟有待国家法律有相关规定时，才能作出相应修改。
（四）关于监护问题
根据民法通则规定，为精神疾病患者设定监护人的前提是其为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人。而认定精神疾病患者为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人，必须经其利害关系人依法向法院申请并由法院宣告。由于申请程序复杂、周期冗长，要求利害关系人付出一定的时间和经济的成本,并承担一定程度的申请失败的风险，因此实践中利害关系人很少主动向法院申请。这种“无申请则无宣告”的状况就决定了我国目前精神疾病患者的监护人设立难，造成许多精神疾病患者没有监护人的现状。针对这种现实，《条例》将精神疾病患者的近亲属补充进来，作为监护人的补充，共同承担看护职责，保护精神疾病患者的合法权益。这种做法虽是针对现实的有效做法，但是由于未明确监护人与近亲属之间顺序以及近亲属的范围和顺序，仍然容易出现相互推诿责任而精神疾病患者无人看护的情况，再者赋予近亲属新的义务已经超出地方立法的权限，似有不妥。对此，建议在国家精神卫生法中引入日本和台湾的保护人制度，即由监护人、配偶、父母、其他近亲属依照法定顺序担任保护人，承担照顾精神疾病患者、督促其接受治疗、为其办理入出院手续、帮助其接受康复治疗等职责，以防止出现精神疾病患者无人看护和不能及时接受治疗等情形，更好地保护精神疾病患者的合法权益。届时，《条例》再作相应的完善修改。
（五）关于社区康复机构的建设和管理
由于精神疾病的康复难度大、历时长，精神疾病患者在经治疗出院后，需要提供一定的途径和场所，使患者在其生活的社区内就近接受康复治疗。要开展精神疾病康复工作，社区康复机构的建设和管理就显得尤为重要。根据上海市、杭州市的成熟经验，社区康复机构的建设和管理都应有具体的主体，具体以街道办事处、乡镇政府为宜，因为这样责任和管理更容易落实到位，也更方便患者接受康复治疗。《条例》中规定的“区、县政府应当根据本辖区的实际需要，规划和建设社会福利性质的社区康复机构，为精神疾病患者提供服务”，将责任压给区县政府，促使其采取各种形式筹集资金包括吸引社会投资，通过多种渠道包括民政、残联等部门，共同规划和建设社区康复机构，这是立足实际的现实选择，具有现实针对性和可操作性。待现实条件成熟后，可以修改完善《条例》，将街道办事处、乡镇确定为社区康复机构的建设和管理主体，大力发展社区康复机构，以更方便精神疾病患者就近接受康复治疗。
由于大多数精神疾病至今发病原因和发病机理不明，缺乏有针对性的防治措施和手段，一旦患病，治愈率低、病残率高，严重危害人类身心健康，影响患者和家属的生活质量，给个人、家庭和社会带来巨大痛苦和沉重负担。精神疾病在我国疾病总负担中排名居首，已经占到疾病总负担的20%，超过了心脑血管、呼吸系统及恶性肿瘤等疾病。而且，精神疾病患者因疾病而出现的难以预料的自杀、自伤或伤人毁物等行为，也给公共安全和社会稳定造成威胁和危害。据市公安部门统计，2004年全市共发生精神疾病患者严重肇事肇祸事件211起，2005年为207起。其中，在社会上造成较大影响的案例是：2004年8月4日北大医院幼儿园一名有既往精神分裂症病史的临时工用菜刀砍伤了15名儿童和3名女教师，导致1名儿童死亡。
精神疾病和精神卫生问题已经成为本市重大的公共卫生问题和较为突出的社会问题。加强精神卫生工作，做好精神疾病的防治，关系到人民群众的身心健康和社会的繁荣稳定，对构建社会主义和谐社会具有重要意义。中共中央十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》中就强调要“注重促进人的心理和谐，加强人文关怀和心理疏导，引导人们正确对待自己、他人和社会，正确对待困难、挫折和荣誉。加强心理教育和保健，健全心理咨询网络，塑造自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。
通过精神卫生立法为精神卫生事业发展提供法律保障，并依法管理精神卫生工作，是关系到精神卫生事业发展的重大问题，是加强精神卫生工作和保障其可持续发展的最重要而有效的措施，也是社会文明的标志和法治社会的要求。这对本市加强精神卫生工作，保障精神疾病患者合法权益，提高公民精神健康水平，保持社会安定有序，构建社会主义和谐社会首善之区，具有极其重要的意义。
为加强本市精神卫生工作，提高公民的精神健康水平，保障精神疾病患者的合法权益，促进社会和谐稳定，2003年，市人大常委会将精神卫生立法列入2003年至2007年的五年立法规划。2004年，市卫生局开始着手进行北京市精神卫生立法的调研和起草工作，并邀请市政府法制办、市人大常委会教科文卫体办公室和法制办公室的领导和相关同志一起深入基层，做了大量的调查研究工作。2006年3月，市政府法制办与市卫生局成立起草小组，市人大常委会教科文卫体办公室和法制办公室的相关同志提前介入，参与起草。2006年9月，北京市第十二届人大常委会第三十一次会议对《北京精神卫生条例（草案）》进行了初审。2006年12月8日，北京市第十二届人大常委会第三十三次会议审议通过了《北京市精神卫生条例》（以下简称《条例》），自2007年3月1日起施行。
一、北京市精神卫生立法是构建和谐社会的必然要求
（一）精神卫生立法是保护精神疾病患者合法权益的必然要求
精神疾病患者是特殊的弱势群体。长期以来，广大精神疾病患者饱受疾病痛苦和偏见歧视的双重折磨，其合法权益得不到充分保障。戏弄、侮辱、捆绑甚至禁闭、关锁精神疾病患者的现象并不罕见。许多精神疾病患者，由于缺乏合法的监护人或因为贫困，基本的生活和治疗都没有保障。精神疾病患者康复后，在入学、应试和就业等方面的权利也往往难以得到保障。在立法调研过程中，我们就曾见过平谷区一户农民家庭：这家共三口人，母亲因精神分裂症发作而出走，至今未归。女儿因遗传也患有精神分裂症，父亲有轻微精神疾病症状，二人寄居在一幢危败、堆满垃圾的祠堂里，平时靠父亲捡拾垃圾为生，基本的生活和治疗没有保障，境遇十分悲惨、令人动容。这些已经成为构建社会主义和谐社会过程中的一个极不和谐的音符，保护精神疾病患者合法权益已经迫在眉睫。有效保护弱者，是社会文明进步的体现，而有效的保护必须以法律作为后盾，因此，应通过精神卫生立法，建立起规范的制度，保护精神疾病患者合法权益，如：禁止歧视、虐待精神疾病患者的禁止性规范，受教育、就业等合法权益的保障规范，监护人确定机制，医疗费用负担机制，医疗救助制度，社区康复制度等等。
（二）精神卫生立法是维护精神卫生工作者和精神卫生医疗机构的权益的必然要求
目前，由于精神卫生知识没有得到普及，人们对精神疾病患者以及精神卫生工作者都存在着歧视和偏见，同时精神卫生工作者待遇低，工作环境和条件相对艰苦，与精神疾病患者接触较多，工作风险很高，工作中各种权益受到侵害的现象也时有发生，这些都导致精神卫生专业人员严重不足，一方面，医学院校毕业生不愿意从事精神卫生工作，精神卫生事业后继乏人；另一方面，现有的精神卫生专业人员流失严重。以国内知名的北京安定医院为例，2001-2004年间流失医生30人，占全部医生的五分之一。目前，全市精神科医生队伍中，具有大专以上学历的人员仅占50%，是全市临床医生中平均学历最低的学科。同时，政府对精神卫生机构的管理和投入都跟不上需要。市属二级精神病专科医院投入情况普遍不足，每年仅3000万元左右，其独立运营能力很差，运营的经济收入是同等级医疗机构中最差的。在立法调研中，我们发现基层精神卫生医疗机构都存在空间狭小、设备落后、人才缺乏、床位不足而病人人满为患的情况。只有通过精神卫生立法保障精神卫生工作者的权益，将精神卫生医疗机构作为特殊医疗行业进行管理，对资金、人力和物质等方面予以法律保障和支持，才能真正维护精神卫生工作者和精神卫生医疗机构的权益，从而维护精神疾病患者的权益。
（三）精神卫生立法是精神卫生服务和管理的特殊性的必然要求
精神疾病的预防、诊断、治疗、康复及管理，均具有特殊性，不同于其他疾病。主要表现为：1、精神疾病的就诊形式往往是通过监护人协助，甚至是公安部门强制，有时精神卫生机构也需协助患者就诊；2、精神疾病的治疗除有一些非常特殊的方式如电抽搐、胰岛素休克、精神外科手术、行为矫正疗法等，许多常用的精神科药物也存在大量常人难以忍受的不良反应；3、患者在发病状态下往往丧失自知力，无法理智和合理地做出决策或控制自身行为，因此在住院期间常常需要予以人身约束或隔离、限制其处理自身事务、为防止意外而剥夺其隐私权或者强制性给予治疗等等；4、精神疾病患者往往在精神症状支配下做出难以预料的危险行为或出现种种意外，对此精神卫生工作者往往也无能为力，甚至自身生命财产安全都处于高度危险之中。例如：某日，回龙观医院一病人突然拿着剪刀冲出病房，试图翻越院墙逃跑，等医生追上时，病人突然举起剪刀刺中医生腹部，然后跑到了高速公路，结果被疾驶的汽车撞倒，造成小腿骨折和脑挫裂伤，最后法院判决医院因未尽看护职责而承担对病人的赔偿责任，但医生受伤却无处索赔。上述特点使精神卫生服务和管理不仅面临高风险，而且涉及大量其他公共卫生事业中所没有的法律问题和法律纠纷，而且这些问题往往也是现行法律的空白，如出入院程序、诊断治疗程序、隐私保护等。因此，迫切需要通过精神卫生立法加以调整。
（四）精神卫生立法是国内外精神卫生发展趋势的必然要求
精神卫生是社会的窗口，更是社会发展和文明的标志。精神卫生立法看似某一狭窄专业的行业立法，实则体现着一个国家或地区的政治、经济、文化、公共卫生和人权保障等多方面状况。因此，国际社会一直相当重视这一问题，截至目前，世界上已有120多个国家或地区进行了精神卫生立法。我国的上海市和宁波市也相继出台了精神卫生条例。通过精神卫生立法，精神卫生事业得到大力发展，精神卫生服务进一步规范化，精神疾病患者合法权益得到了充分保障，公民精神健康水平显著提高，对精神疾病患者理解和关爱的社会风尚逐步形成，社会更加和谐稳定。目前，国家的精神卫生立法工作也正在有条不紊地推进。如果本市不抓紧精神卫生立法，显然将无法跟上国内外精神卫生的发展趋势，也不利于本市精神卫生事业的发展。
二、北京市精神卫生立法的基础
（一）法律基础
现有的法律法规和精神卫生管理规定的不断完善为本市精神卫生立法创造了有利条件。我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《残疾人保障法》以及《精神疾病司法鉴定暂行规定》等法律法规中均有涉及精神疾病患者的法律条文。上海市和宁波市出台的精神卫生条例，也为本市精神卫生立法提供了有益的经验。此外，国际上已有120多个国家或地区颁布了精神卫生法案，这些都是本市立法可资借鉴的宝贵经验。
（二）政策基础
现有的政策环境为本市精神卫生立法奠定了良好基础。现阶段，各级政府逐渐重视精神卫生工作，出台了许多精神卫生方面的政策，成立了由政府牵头并由各有关部门参加的精神卫生防治机构，加强了精神卫生机构建设。随着社会文明程度的提高，政府及广大人民群众也逐渐重视对精神疾病患者权利的保护和对精神卫生知识的宣传和了解。在卫生部、民政部、公安部和中国残联共同制定的《中国精神卫生工作规划（2002-2010年）》的总目标中，明确提出了“加快制定精神卫生相关法律、法规和政策，初步建立与国民经济和社会发展水平相适应的精神卫生工作保障体系”的目标。2004年，国务院办公厅又转发了卫生部等部门《关于进一步加强精神卫生工作指导意见》，其中重点提到“加快国家立法进程，进一步完善地方法规”的要求。2005年，为保证重性精神疾病监管治疗项目的顺利开展，卫生部制定了《重性精神疾病监管治疗项目管理办法（试行）》。本市在精神卫生工作方面也先后出台了《北京市关于患有精神病的复员、退伍军人接收安置、收容治疗问题的意见》、《关于为贫困精神病残疾人免费供药的通知》等一系列政策文件。
（三）工作基础
本市较为成熟的工作实践也为精神卫生立法奠定了良好基础。市委、市政府历来重视精神卫生工作，采取了一系列工作措施，取得了明显实效。本市已经初步建成市、区（县）、街道（乡镇）的精神卫生三级管理和业务网络，十八个区县均设有精神卫生工作领导小组负责精神卫生工作的管理，并实行了精神疾病患者“一人一表一卡一手册”的管理模式，建立了对精神疾病患者的卡片登记和随访制度以及对贫困精神疾病患者免费投药的制度。很多区县创立了各具特色的工作模式，如宣武区的社区精神卫生“预康工程”、崇文区的精神病防治院院内康复、大兴区的精残农疗康复基地，等等。拥有较为完善的精神卫生专业机构和一定数量和质量的专业人员队伍，据统计，目前全市共有精神疾病专科医院32所，其中三级医院5所，二级医院8所，一级及一级以下医院19所，共有精神科床位6745张，精神卫生专业从业人员2900人。精神卫生服务面逐步拓宽，学校的心理健康教育和心理咨询正在起步，社区精神卫生服务方面已有较好经验，精神卫生的教育和研究取得了相当成绩，精神卫生组织管理方面也取得了一定成效。此外，本市已就精神卫生基本数据进行调研，完成了《北京市1991年精神疾病流行学调查报告》、《北京市2003年精神障碍流行学调查报告》和《2004年北京市大学生抑郁症流行病学调研报告》，基本摸清了精神疾病患病情况和发展趋势、管理工作情况和问题，为精神卫生立法提供了数据支持和实践依据。
（四）经济基础
本市经济社会发展也为精神卫生立法创造了物质条件。从国外精神卫生立法的历史规律看：当一个国家或地区的人均GDP达到3000美元以上时，就不可避免、也有能力关心精神疾病患者这个弱势社会群体的健康问题，为构建和谐社会提供法律支持。我国台湾地区于90年代初期制定精神卫生法，当时全岛人口1800万，人均GDP3000美元左右。目前，北京市的人均GDP已经超过5000美元，完全具备了精神卫生立法的经济基础。当前，本市已将精神卫生工作纳入公共卫生体系建设，对精神卫生工作经费的投入不断增加，精神卫生机构人员事业经费和基本建设项目经费得到充分保障，各区县对精神疾病防治工作经费的投入力度也在逐渐加大，其中西城区由2000年的人均0.1元增长到2005年的人均0.8元，朝阳区、石景山区由2000年的人均0.1元增长到2005年的人均0.5元，密云县也由2000年的人均0.1元增长到2005年的人均0.4元，这些都为精神卫生立法创造了物质条件。
三、北京市精神卫生立法的主要内容
《条例》共7章55条，包括总则、精神健康促进与精神疾病预防、精神疾病的诊断与治疗、精神疾病的康复、精神疾病患者的权益保障、法律责任和附则，重点规定了以下内容：
（一）明确精神卫生工作原则和政府职责
根据多年来本市精神卫生工作实践经验和国务院《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》的要求，《条例》明确规定了本市精神卫生工作遵循属地管理原则，坚持预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理的方针，建立政府领导、部门合作、社会参与的工作机制。
为保障精神卫生事业的持续发展，《条例》明确规定精神卫生工作是本市公共卫生体系建设的重要组成部分，应当纳入国民经济和社会发展规划，并强化了政府在保障精神卫生工作经费、完善精神卫生服务网络、推动精神卫生事业发展方面的责任和义务。同时，《条例》还明确规定了卫生行政部门作为精神卫生工作主管部门的职责，并规定民政、公安等行政部门，残联、妇联等社会团体，以及街道办事处、乡镇人民政府和居民委员会、村民委员会在各自职责范围内做好精神卫生工作，这样就有利于明确各部门的职责分工，协调各方面力量，形成整体合力，共同推动精神卫生事业发展。
（二）注重精神疾病预防
精神卫生工作重在预防，为此，《条例》单设“精神健康促进与精神疾病预防”一章，并把精神疾病预防放在了突出的重要位置，通过体系建设来预防和控制精神疾病的发生，贯彻了“预防为主”的精神卫生工作方针。
要开展预防精神疾病的工作，充分、及时地掌握精神疾病的信息尤为重要，因此，《条例》明确规定建立精神疾病信息报告制度。由于精神疾病范围十分广泛，不仅包括重性精神疾病，也包括诸如失眠症、轻度抑郁症、神经官能症等其它精神疾病，所以，《条例》又规定建立精神疾病信息分类报告和管理系统。由市卫生行政部门根据实际情况合理分类，设置相应的报告内容、程序、时限和方式，对重性精神疾病患者着重监测和管理，记录其详细信息；而对其他精神疾病的应把握其总体趋势和特点，注重预防。同时，由于重性精神疾病患者可能出现自杀、自伤或伤人毁物等肇事肇祸行为，会给公共安全和社会安定造成危害与威胁，为加强对重性精神疾病患者的重点服务和监测管理，督促其定期服药、接受治疗，《条例》还规定应当对其建立档案并定期访视，并规定了精神疾病预防控制机构、社区卫生服务机构、街道办事处、乡镇人民政府、居民委员会、村民委员会的相关职责。
由于受灾人群、被监管人群、学生、残疾人、妇女、儿童、青少年、老年人等人群都是精神疾病发病的重点人群，因此《条例》分别规定政府要在重大灾害处理过程中开展心理危机干预工作，看守所、劳动教养场所、监狱应当为被监管人员提供心理咨询服务，高等学校和有条件的中小学校应当配备专业人员为学生提供心理咨询服务，残联、妇联、共青团、老龄委应当针对特点开展精神卫生知识的宣传、普及工作，目的在于加强精神疾病预防工作，降低重点人群的患病率。
心理障碍者是精神疾病的高危人群，对其开展心理咨询，是预防精神疾病发生的重要措施。然而，目前本市既有向社会开放的营利性心理健康咨询机构，也有各种非营利性的心理咨询热线和心理咨询服务，管理比较混乱，其从业人员准入门槛低，专业水准参差不齐，有必要加以规范管理，以保障心理咨询事业的健康发展。因此，《条例》规范了管理，规定营利性心理咨询机构应当向工商行政管理部门登记，非营利性心理咨询机构应当向民政部门登记；提高了心理咨询人员的准入门槛，规定心理咨询机构应当聘用具有心理学专业学历证书、心理咨询国家职业资格证书、精神科执业医师资格的人员作为心理咨询人员。
（三）规范精神疾病诊断、治疗的机构、人员和程序
与其他疾病相比，精神疾病不仅涉及当事人的身心健康问题，而且对当事人的社会生活有直接的重大影响。一旦被误诊，对就诊者生活、工作带来的消极影响将难以弥补。换言之，精神疾病的诊断和治疗，是维护当事人合法权益的集中体现，应当有严格的资质要求和程序保障。因此，《条例》对从事精神疾病的诊断、治疗的机构和人员所应具备的资质和应遵守的规范作出了规定；并详细规定了诊断、诊断复核、会诊的程序；还对在诊断、诊断复核、会诊中的具有利害关系的医师的回避问题作出了规定。总之，通过严格的条件和程序在很大程度上保证了精神疾病诊断的准确性和客观性，体现了对精神疾病患者高度负责、切实维护其合法权益的立法宗旨。
当前全球精神卫生立法呈现这样一个趋势，即努力在患者个人权益自由和保护其他人不受患者病态行为影响之间取得适当的平衡，《条例》适应了这种趋势，在合理界定适用条件的前提下，详细规定了精神疾病患者的自愿就医程序、医疗保护性住院程序，强制住院治疗程序，在保障精神疾病患者权益和维护社会公共利益之间达到了一种有效的平衡。《条例》规定精神疾病患者的自愿就医程序，保障了精神疾病患者自愿就医的权利；《条例》规定重性精神疾病患者的医疗保护性住院程序时，既考虑到重性精神疾病的严重性，建议患者住院治疗，又充分尊重患者的监护人或者近亲属的意愿，赋予其决定权；由于部分精神疾病患者可能因病而肇事肇祸、伤害他人或自身，甚至造成巨大的政治影响及经济损失，对精神疾病患者自愿就医权利的保障，不能以牺牲他人、社会的利益为代价，因此，《条例》为保障公共安全和维护社会稳定，又对危害或者严重威胁公共安全或者他人人身、财产安全的精神疾病患者实施强制住院治疗的条件和程序作出了规定。
（四）重视精神疾病的康复
国内外的发展趋势和大量实践工作表明，精神疾病患者在其生活的社区内接受康复服务，更有利于患者逐渐适应正常生活，恢复社会适应能力，并最终回归社会。精神疾病康复服务工作的重点已经转向以社区为基础的康复。因此，《条例》明确规定要建立以社区康复为基础的精神疾病康复体系。
九十年代初，在各级政府的支持下，本市组建了很多社区康复机构（社区康复机构是指为精神疾病患者提高康复、培训和就业机会，帮助其重返社会的重要服务机构，包括工疗站、日托康复站、老年护理康复院、中途宿舍等），发挥了较好的作用。据统计，在“九五”期间全市共有66所工疗站，进站康复人数461人。但是，由于缺乏强有力的政策和法律保障，随着市场经济的发展，政府的支持和投入力度不断减小，到了2004年，专门为精神疾病患者提供康复服务的工疗站大部分关闭了，如驻石景山区特钢公司的康复车间等，也有少部分工疗站在举步维艰地维持，如西城区月坛街道办事处设立的一个工疗站。为大力发展社区康复机构，使社区康复工作有所依托并有法律保障，《条例》又明确规定了政府及其相关部门在社区康复机构规划建设、资金投入和技术支持方面的责任。
同时，对于许多丧失生活能力而无法回归社区的精神疾病患者来说，医疗康复仍将是其康复的主要形式，因此，《条例》对医疗康复方面作出了相应规定。家庭康复对于精神疾病康复同样有着重要意义，是不可缺少的重要一环，因此，《条例》也规定了家庭康复的相关内容。
（五）保障精神疾病患者权益
充分保障精神疾病患者的合法权益，是《条例》的立法目的之一，为此，《条例》还专设“精神疾病患者的权益保障”一章。《条例》从立法原则、诊断治疗、病愈后回归社会等多方面明确了精神疾病患者所享有的权利。《条例》总则中强调了精神疾病患者的合法权益受法律保护，禁止歧视、侮辱、虐待、遗弃精神疾病患者。《条例》还分别规定了保障精神疾病患者的人身自由，参加劳动和取得报酬的权利，隐私权，知情权，通讯、会见来访者、处理私人财物等权益，以及精神疾病患者康复后受教育、就业等方面权利的相关内容。
同时，《条例》在总结以往经验的基础上，规定精神疾病患者的医疗费用，按照基本医疗保险和新型农村合作医疗制度的规定执行。并规定具有本市户籍的“三无”人员由民政部门指定的精神卫生医疗机构收治；服役期间罹患精神疾病的具有本市户籍的退伍、转业军人，其精神疾病医疗费用按照有关规定执行；本市对具有本市户籍、生活困难人群中的精神疾病患者的医疗、康复费用问题给予资助。所有这些条款都为患者就医权的实现提供了保障，保障了精神疾病患者的合法权益。
四、北京市精神卫生立法的完善思考
北京市精神卫生立法过程中，坚持科学立法、民主立法和法制统一的原则，同时立足实际，注重解决实际问题，提高了法规的可操作性，保证了立法质量。但是，由于国家大法的缺失、地方立法权力有限和现实条件的不成熟，《条例》仍存在一些适当时机能够得到进一步完善的地方。
（一）关于精神卫生工作经费
关于精神卫生工作经费投入，《条例》规定的是“本市根据经济社会发展水平和精神卫生工作需要，建立精神卫生工作经费保障制度”，这需要通过政府严格执行法规，才能使精神卫生工作经费得到保障。从委员、代表到精神卫生从业人员，对此反应强烈，曾强烈呼吁在法规中明确精神卫生工作经费的投入数额或比例。但是，由于财政体制和预算制度的约束，地方性法规具体规定，除非国家精神卫生法能有所突破。届时，《条例》可根据精神卫生法作相应的修改。
（二）关于心理咨询问题
目前，本市既有向社会开放的营利性心理健康咨询机构，也有各种非营利性的心理咨询热线和心理咨询服务，管理比较混乱，专业水平参差不齐。《条例》虽然规定心理咨询机构应当依据营利性和非营利性的不同，分别向工商行政管理部门和民政部门登记，然而这并未改变心理咨询行业缺乏明确的行业主管部门和专业监督管理的现状。同时，由于未建立统一的心理咨询人员执业资格制度，对心理咨询人员的管理也很混乱，多头管理现象严重，如劳动与社会保障部有“心理咨询员”和“心理咨询师”的职业标准，卫生部又有“心理治疗师”考试，此后卫生部又与人事部开设了“心理保健师”的评定。由于劳动与社会保障部门和人事部门缺乏足够的专业知识和人力、物力进行监督管理，导致心理咨询人员准入门槛大大降低，心理咨询人员鱼龙混杂、水平令人担忧。但是，由于地方立法权力有限，《条例》中也无法规定具体的行业主管部门和执业资格制度。要解决这些问题，只能等国家精神卫生法对此有相关规定时，才能作出相应的完善修改。
（三）关于强制住院治疗
由于部分精神疾病患者可能因病而肇事肇祸，为防止精神疾病患者危害他人、社会的利益，也出于对精神疾病患者进行保护性治疗的目的，现实中公安机关往往需要对那些肇事肇祸或者有肇事肇祸倾向的精神疾病患者采取强制住院治疗措施。然而由于缺乏上位法依据，《条例》中只是模糊地规定强制住院治疗措施的启动条件必须是“精神疾病患者有危害或者严重威胁公共安全或者他人人身、财产安全的行为的”，而并未规定属于“严重威胁”的具体情形或者认定标准，导致该条款在实践中很难操作。对此，惟有待国家法律有相关规定时，才能作出相应修改。
（四）关于监护问题
根据民法通则规定，为精神疾病患者设定监护人的前提是其为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人。而认定精神疾病患者为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人，必须经其利害关系人依法向法院申请并由法院宣告。由于申请程序复杂、周期冗长，要求利害关系人付出一定的时间和经济的成本,并承担一定程度的申请失败的风险，因此实践中利害关系人很少主动向法院申请。这种“无申请则无宣告”的状况就决定了我国目前精神疾病患者的监护人设立难，造成许多精神疾病患者没有监护人的现状。针对这种现实，《条例》将精神疾病患者的近亲属补充进来，作为监护人的补充，共同承担看护职责，保护精神疾病患者的合法权益。这种做法虽是针对现实的有效做法，但是由于未明确监护人与近亲属之间顺序以及近亲属的范围和顺序，仍然容易出现相互推诿责任而精神疾病患者无人看护的情况，再者赋予近亲属新的义务已经超出地方立法的权限，似有不妥。对此，建议在国家精神卫生法中引入日本和台湾的保护人制度，即由监护人、配偶、父母、其他近亲属依照法定顺序担任保护人，承担照顾精神疾病患者、督促其接受治疗、为其办理入出院手续、帮助其接受康复治疗等职责，以防止出现精神疾病患者无人看护和不能及时接受治疗等情形，更好地保护精神疾病患者的合法权益。届时，《条例》再作相应的完善修改。
（五）关于社区康复机构的建设和管理
由于精神疾病的康复难度大、历时长，精神疾病患者在经治疗出院后，需要提供一定的途径和场所，使患者在其生活的社区内就近接受康复治疗。要开展精神疾病康复工作，社区康复机构的建设和管理就显得尤为重要。根据上海市、杭州市的成熟经验，社区康复机构的建设和管理都应有具体的主体，具体以街道办事处、乡镇政府为宜，因为这样责任和管理更容易落实到位，也更方便患者接受康复治疗。《条例》中规定的“区、县政府应当根据本辖区的实际需要，规划和建设社会福利性质的社区康复机构，为精神疾病患者提供服务”，将责任压给区县政府，促使其采取各种形式筹集资金包括吸引社会投资，通过多种渠道包括民政、残联等部门，共同规划和建设社区康复机构，这是立足实际的现实选择，具有现实针对性和可操作性。待现实条件成熟后，可以修改完善《条例》，将街道办事处、乡镇确定为社区康复机构的建设和管理主体，大力发展社区康复机构，以更方便精神疾病患者就近接受康复治疗。
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