以法治方式化解社会矛盾
杨小军
一、科学分析当前社会矛盾原因
十六届六中全会要求我们，要始终保持清醒头脑，居安思危，深刻认识我国发展的阶段性特征，科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因。并且指出：我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。其中，利益格局深刻调整是矛盾的最终原因。可以说，当前存在的纠纷和矛盾，主要是利益纠纷和矛盾。
（一）因利益表达不畅引发纠纷
在一定意义上说，立法和决策是对不同的利益群体进行利益调整和平衡。缺乏不同利益群体的表达机制，不仅会导致立法和决策质量不高，而且也会引发对立和矛盾。我们虽然有立法和决策要征求群众意见的原则规定，但缺乏强制性要求；民主参与决策机制还没有完全形成；立法的这些规定又缺乏具体的制度设计和约束，随意性较大；当出现利益对立、冲突时，缺乏相应的利益协调和对话机制，沟通不够，表达不畅。例如，听证制度的规定在实践中普遍反映流于形式。可以说，由于利益表达不畅，使立法和决策不能反映和平衡不同利益群体的要求，使制度设计和决策选择本身存在不合理，预埋了执行中的矛盾和纠纷。
（二）因失去原有利益补偿不足引发纠纷
当前社会矛盾和纠纷中有相当一部分就是因为在改革改制中使部分人失去原有利益而引起的。例如，企业改制引发的纠纷，事业单位转制引发的纠纷，军队干部转业安置引发的纠纷等。
因补偿不足而引发的矛盾和纠纷，在城市和农村建设中普遍存在。在城市，主要表现为大规模的城市建设和改造中引发的矛盾和纠纷，包括旧城改造和房屋拆迁中执行政策不到位，补偿安置不合理，过度和滥用行政权进行强制拆迁等；在农村，主要表现为土地征用和移民搬迁安置过程中引发的矛盾和纠纷，涉及安置补偿标准、强制手段滥用等问题。特别是一些地方的拆迁补偿政策不合理，或者是拆迁补偿款被克扣和挪用等，造成部分拆迁户因拆致贫，失去生计条件等。
（三）因利益受到公权力违法和滥用行为侵害引发纠纷
因利益受到公权力违法和滥用行为侵害而引发的矛盾和纠纷，主要有两类：一是因行政权力的滥用而导致的。主要表现为因行政机关及其工作人员滥用行政职权，乱收费、乱摊派、乱处罚、滥用强制权以及各种徇私舞弊、以权谋私、执法犯法、弄虚作假等腐败行为；二是因司法不公或司法腐败而导致的矛盾和纠纷。当前社会矛盾和纠纷中涉案涉法案件居高不下，一个很重要的原因就是司法的权威性、公正性、有效性不高。这其中，既有司法公信力缺失的问题，也有司法腐败不公的问题。
（四）因利益保护机制不完善引发纠纷
近年来，矛盾和纠纷在劳动、医疗、环保、教育、自然资源、物业管理等领域的增长较快，主要就是因为在这些领域内合理的利益调整机制和权益保护机制还没有及时建立和完善起来，造成权利保护弱化，责任后果不足，违法侵权行为屡屡发生，引发矛盾和纠纷。例如，劳资纠纷、医患纠纷、环保纠纷、教育纠纷、资源使用纠纷和物业管理纠纷等。
（五）因利益分配不公引发的纠纷
行业、部门垄断导致分配严重不公，一些公用企业、垄断部门凭借垄断地位和优势，以强凌弱，侵害消费者或弱势群体利益，由此引发了矛盾和纠纷。在体制转换中，一些行使公权力的部门通过执掌的公共资源分配权，将公共权力部门化、部门利益合法化，使执法机关与执法对象之间产生利益的对立，引发公权力与民众之间的对抗和冲突。
（六）法律调整缺位、缺乏权威，制度冲突使利益纠纷解而不决、化而不解
法律制度建设落后于经济社会的发展，不能及时规范行为和调整关系，出现制度空隙，引发冲突和纠纷，如食品和消费安全方面的纠纷等。
法律缺乏权威，程序和是非标准淡化，处理机关无所适从，纠纷当事人不达目的誓不罢休，一定程度上鼓励了小事大闹、大事群闹、群事永闹的无休止现象。
法律责任不够，低成本轻后果不足以遏制违法侵权行为，引发违法侵权行为纠纷，影响社会和谐稳定。
法律制度冲突缺乏及时有效的消除机制，使纠纷解决有法难依。
二、有效化解社会矛盾，促进社会稳定、和谐发展
要有效化解当前社会矛盾，促进社会和谐发展，需要做到以下几点：
（一）平衡各方利益，实现以人为本
以人为本不是一句空话。在社会利益调整方面，要统筹协调各方面利益关系，平衡主体利益，减少矛盾和纠纷的产生。从平衡各方利益角度看，需要建立和完善利益群体的利益表达机制、利益冲突的协调机制、利益平衡机制、利益补偿机制、利益保护机制和利益纠纷的化解机制等。
立法和制度规定应当提高补偿和赔偿标准。补偿标准应当高于损失弥补标准，要体现受益、获益原则，使得补偿能够提高被补偿人原有的生活水平。赔偿应当实行实际损害赔偿标准，适当增加精神损害赔偿和惩罚性赔偿，改变目前多损少赔的现状。
法律和政策措施的出台，要听取各方群众的意见，考虑各方面群众的利益；在谋发展、搞建设时，要综合考虑给群众带来的长远利益和现实利益，不能顾此失彼，使一部分人大获其利，另一部分人深受其害甚至失去生计；把有限的财政资金更多地用于解决低收入阶层的困难和问题，对困难群体给予更多的关心和帮助；依照法律精神和公正原则切实解决好涉及人民群众切身利益的问题，对各种侵害人民群众利益的行为要坚决予以纠正。
（二）坚持社会主义法治，树立法律权威，严格依法办事
法律是主体利益协调的基础和最好的调节器。不同的利益主体和利益群体，必须受法律约束，统一在法治原则之下，社会才会有长治久安的和谐。法是人们行为不可逾越的最后一道底线，在和谐社会建设中，法有着不可替代的特殊的作用，要维护法律的尊严和绝对权威，在全社会营造良好的法治环境。
因此，对矛盾和纠纷的处理，必须坚持法律原则，坚持是非标准，坚持按程序处理，进一步完善信访制度，提高其法律化程度。
（三）正确处理好人民内部矛盾，将各类矛盾和纠纷纳入纠纷解决机制
和谐社会，并不是一个没有纠纷的社会，但是，和谐社会却应当是一个能够将全部纠纷纳入解决范围的社会。从法律制度的整体设计上，不应当留有法律调整不到的“空白”，更不应当出现纠纷解决机制以外“体外循环”现象。把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，实行纠纷解决的“体内循环”。
（四）健全和完善有效的纠纷解决机制
强化现行制度的纠纷化解功能，完善纠纷解决机制，使其能够有效解决纠纷和矛盾。
就机构而言，主要是加强机构独立性或中立性，增强它们解决纠纷的可信任度和权威性。纠纷解决程序的启动机制需要完善，把启动纠纷解决程序作为一种法律权利赋予当事人，即所谓法制化问题。降低纠纷解决成本，简化纠纷解决程序，缩短纠纷期限，及时高效的解决纠纷冲突。纠纷解决程序必须坚持公开和争辩原则，不能搞“背对背”的暗箱操作，在制度上实行争讼、争辩的程序规则，使纠纷双方能够平等对话。讼了事也了。法律是为人服务的，纠纷进入法律程序的目的，是为了解决纠纷，而不是为了法律程序自身的“表演”。例如，当前有关土地纠纷的解决机制就有这方面的明显弊端。
（五）手段多元化，有效预防和化解纠纷
六中全会要求在化解矛盾纠纷的方法手段上“实行人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法。”纠纷解决手段的多元化，以适应矛盾和纠纷复杂化的客观事实。协商对话、调解、和解、裁决、仲裁、复议、诉讼等，都应当成为我们化解纠纷的法律手段。
刚性执法与柔性执法都是行政执法的手段，对于纠纷的解决，更不应当轻视柔性手段的可适用性和作用。应对行政法律制度进行必要的修改，明确承认协商或调解方法的合法性和广泛适用性，用更务实的态度面对纠纷和解决纠纷。
（六）加强对不作为的监督和健全行政执法责任追究制
纠纷大多数发生在行政机关管理的范围内，大多数与主管行政机关有关。强化行政机关的作为责任，在法律上采用有效手段督促行政机关积极履行责任，解决社会纠纷和自身问题，是有效解决纠纷的一个非常重要的方面。所以，应当在法律制度设计上扩大对行政不作为的监督救济范围，降低要求行政机关作为和履行职责的“门槛”，使对不作为的监督救济程序启动更为容易和方便。健全行政执法岗位责任制和执法责任追究制度，强化责任，履行职责。另外，增加监督机关、复议机关和诉讼法院的监督手段，使监督者拥有足够的手段，能够直接决定纠纷事项、解决问题，赋予监督者有效的法律手段，促使不作为机关履行职责。
（七）慎重推行改革措施，建立纠纷预测和反馈机制
六中全会提出，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，这是一个非常深刻和务实的思想。改革和发展是一个过程，须慎重推行，要考虑到社会和群众的承受能力。
涉及广大群众切身利益的政策和措施的制定，要把稳定和纠纷解决作为不可缺少的重要内容。需要对制度变革和利益调整引发的纠纷同时制定相应的配套政策和措施。这些配套措施必须在制定改革发展政策和措施时就一并制定，不能只顾事业的发展和改革而不顾人的利益需求。
建立纠纷的动态跟踪评估机制，对改革发展措施实施过程中的纠纷进行跟踪调查，随时反映纠纷情况，分析纠纷形成的原因，及时调整和完善改革发展措施本身和实施中出现的问题。
来源：学习时报 第368期
十六届六中全会要求我们，要始终保持清醒头脑，居安思危，深刻认识我国发展的阶段性特征，科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因。并且指出：我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。其中，利益格局深刻调整是矛盾的最终原因。可以说，当前存在的纠纷和矛盾，主要是利益纠纷和矛盾。
（一）因利益表达不畅引发纠纷
在一定意义上说，立法和决策是对不同的利益群体进行利益调整和平衡。缺乏不同利益群体的表达机制，不仅会导致立法和决策质量不高，而且也会引发对立和矛盾。我们虽然有立法和决策要征求群众意见的原则规定，但缺乏强制性要求；民主参与决策机制还没有完全形成；立法的这些规定又缺乏具体的制度设计和约束，随意性较大；当出现利益对立、冲突时，缺乏相应的利益协调和对话机制，沟通不够，表达不畅。例如，听证制度的规定在实践中普遍反映流于形式。可以说，由于利益表达不畅，使立法和决策不能反映和平衡不同利益群体的要求，使制度设计和决策选择本身存在不合理，预埋了执行中的矛盾和纠纷。
（二）因失去原有利益补偿不足引发纠纷
当前社会矛盾和纠纷中有相当一部分就是因为在改革改制中使部分人失去原有利益而引起的。例如，企业改制引发的纠纷，事业单位转制引发的纠纷，军队干部转业安置引发的纠纷等。
因补偿不足而引发的矛盾和纠纷，在城市和农村建设中普遍存在。在城市，主要表现为大规模的城市建设和改造中引发的矛盾和纠纷，包括旧城改造和房屋拆迁中执行政策不到位，补偿安置不合理，过度和滥用行政权进行强制拆迁等；在农村，主要表现为土地征用和移民搬迁安置过程中引发的矛盾和纠纷，涉及安置补偿标准、强制手段滥用等问题。特别是一些地方的拆迁补偿政策不合理，或者是拆迁补偿款被克扣和挪用等，造成部分拆迁户因拆致贫，失去生计条件等。
（三）因利益受到公权力违法和滥用行为侵害引发纠纷
因利益受到公权力违法和滥用行为侵害而引发的矛盾和纠纷，主要有两类：一是因行政权力的滥用而导致的。主要表现为因行政机关及其工作人员滥用行政职权，乱收费、乱摊派、乱处罚、滥用强制权以及各种徇私舞弊、以权谋私、执法犯法、弄虚作假等腐败行为；二是因司法不公或司法腐败而导致的矛盾和纠纷。当前社会矛盾和纠纷中涉案涉法案件居高不下，一个很重要的原因就是司法的权威性、公正性、有效性不高。这其中，既有司法公信力缺失的问题，也有司法腐败不公的问题。
（四）因利益保护机制不完善引发纠纷
近年来，矛盾和纠纷在劳动、医疗、环保、教育、自然资源、物业管理等领域的增长较快，主要就是因为在这些领域内合理的利益调整机制和权益保护机制还没有及时建立和完善起来，造成权利保护弱化，责任后果不足，违法侵权行为屡屡发生，引发矛盾和纠纷。例如，劳资纠纷、医患纠纷、环保纠纷、教育纠纷、资源使用纠纷和物业管理纠纷等。
（五）因利益分配不公引发的纠纷
行业、部门垄断导致分配严重不公，一些公用企业、垄断部门凭借垄断地位和优势，以强凌弱，侵害消费者或弱势群体利益，由此引发了矛盾和纠纷。在体制转换中，一些行使公权力的部门通过执掌的公共资源分配权，将公共权力部门化、部门利益合法化，使执法机关与执法对象之间产生利益的对立，引发公权力与民众之间的对抗和冲突。
（六）法律调整缺位、缺乏权威，制度冲突使利益纠纷解而不决、化而不解
法律制度建设落后于经济社会的发展，不能及时规范行为和调整关系，出现制度空隙，引发冲突和纠纷，如食品和消费安全方面的纠纷等。
法律缺乏权威，程序和是非标准淡化，处理机关无所适从，纠纷当事人不达目的誓不罢休，一定程度上鼓励了小事大闹、大事群闹、群事永闹的无休止现象。
法律责任不够，低成本轻后果不足以遏制违法侵权行为，引发违法侵权行为纠纷，影响社会和谐稳定。
法律制度冲突缺乏及时有效的消除机制，使纠纷解决有法难依。
二、有效化解社会矛盾，促进社会稳定、和谐发展
要有效化解当前社会矛盾，促进社会和谐发展，需要做到以下几点：
（一）平衡各方利益，实现以人为本
以人为本不是一句空话。在社会利益调整方面，要统筹协调各方面利益关系，平衡主体利益，减少矛盾和纠纷的产生。从平衡各方利益角度看，需要建立和完善利益群体的利益表达机制、利益冲突的协调机制、利益平衡机制、利益补偿机制、利益保护机制和利益纠纷的化解机制等。
立法和制度规定应当提高补偿和赔偿标准。补偿标准应当高于损失弥补标准，要体现受益、获益原则，使得补偿能够提高被补偿人原有的生活水平。赔偿应当实行实际损害赔偿标准，适当增加精神损害赔偿和惩罚性赔偿，改变目前多损少赔的现状。
法律和政策措施的出台，要听取各方群众的意见，考虑各方面群众的利益；在谋发展、搞建设时，要综合考虑给群众带来的长远利益和现实利益，不能顾此失彼，使一部分人大获其利，另一部分人深受其害甚至失去生计；把有限的财政资金更多地用于解决低收入阶层的困难和问题，对困难群体给予更多的关心和帮助；依照法律精神和公正原则切实解决好涉及人民群众切身利益的问题，对各种侵害人民群众利益的行为要坚决予以纠正。
（二）坚持社会主义法治，树立法律权威，严格依法办事
法律是主体利益协调的基础和最好的调节器。不同的利益主体和利益群体，必须受法律约束，统一在法治原则之下，社会才会有长治久安的和谐。法是人们行为不可逾越的最后一道底线，在和谐社会建设中，法有着不可替代的特殊的作用，要维护法律的尊严和绝对权威，在全社会营造良好的法治环境。
因此，对矛盾和纠纷的处理，必须坚持法律原则，坚持是非标准，坚持按程序处理，进一步完善信访制度，提高其法律化程度。
（三）正确处理好人民内部矛盾，将各类矛盾和纠纷纳入纠纷解决机制
和谐社会，并不是一个没有纠纷的社会，但是，和谐社会却应当是一个能够将全部纠纷纳入解决范围的社会。从法律制度的整体设计上，不应当留有法律调整不到的“空白”，更不应当出现纠纷解决机制以外“体外循环”现象。把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，实行纠纷解决的“体内循环”。
（四）健全和完善有效的纠纷解决机制
强化现行制度的纠纷化解功能，完善纠纷解决机制，使其能够有效解决纠纷和矛盾。
就机构而言，主要是加强机构独立性或中立性，增强它们解决纠纷的可信任度和权威性。纠纷解决程序的启动机制需要完善，把启动纠纷解决程序作为一种法律权利赋予当事人，即所谓法制化问题。降低纠纷解决成本，简化纠纷解决程序，缩短纠纷期限，及时高效的解决纠纷冲突。纠纷解决程序必须坚持公开和争辩原则，不能搞“背对背”的暗箱操作，在制度上实行争讼、争辩的程序规则，使纠纷双方能够平等对话。讼了事也了。法律是为人服务的，纠纷进入法律程序的目的，是为了解决纠纷，而不是为了法律程序自身的“表演”。例如，当前有关土地纠纷的解决机制就有这方面的明显弊端。
（五）手段多元化，有效预防和化解纠纷
六中全会要求在化解矛盾纠纷的方法手段上“实行人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法。”纠纷解决手段的多元化，以适应矛盾和纠纷复杂化的客观事实。协商对话、调解、和解、裁决、仲裁、复议、诉讼等，都应当成为我们化解纠纷的法律手段。
刚性执法与柔性执法都是行政执法的手段，对于纠纷的解决，更不应当轻视柔性手段的可适用性和作用。应对行政法律制度进行必要的修改，明确承认协商或调解方法的合法性和广泛适用性，用更务实的态度面对纠纷和解决纠纷。
（六）加强对不作为的监督和健全行政执法责任追究制
纠纷大多数发生在行政机关管理的范围内，大多数与主管行政机关有关。强化行政机关的作为责任，在法律上采用有效手段督促行政机关积极履行责任，解决社会纠纷和自身问题，是有效解决纠纷的一个非常重要的方面。所以，应当在法律制度设计上扩大对行政不作为的监督救济范围，降低要求行政机关作为和履行职责的“门槛”，使对不作为的监督救济程序启动更为容易和方便。健全行政执法岗位责任制和执法责任追究制度，强化责任，履行职责。另外，增加监督机关、复议机关和诉讼法院的监督手段，使监督者拥有足够的手段，能够直接决定纠纷事项、解决问题，赋予监督者有效的法律手段，促使不作为机关履行职责。
（七）慎重推行改革措施，建立纠纷预测和反馈机制
六中全会提出，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，这是一个非常深刻和务实的思想。改革和发展是一个过程，须慎重推行，要考虑到社会和群众的承受能力。
涉及广大群众切身利益的政策和措施的制定，要把稳定和纠纷解决作为不可缺少的重要内容。需要对制度变革和利益调整引发的纠纷同时制定相应的配套政策和措施。这些配套措施必须在制定改革发展政策和措施时就一并制定，不能只顾事业的发展和改革而不顾人的利益需求。
建立纠纷的动态跟踪评估机制，对改革发展措施实施过程中的纠纷进行跟踪调查，随时反映纠纷情况，分析纠纷形成的原因，及时调整和完善改革发展措施本身和实施中出现的问题。
来源：学习时报 第368期
责任编辑： 系统管理员
