新修订的未成年人保护法凸显十大特点
全国人大常委会委员 任茂东
在保护未成年人的专门法律中，对未成年人享有的各项特殊权利作出明确规定十分必要。因此，新修订的未成年人保护法第三条第一款明确规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利, 国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。” 所谓生存权是指未成年人享有其固有的生命权、健康权和获得基本生活保障的权利；发展权是指具有充分发展其全部体能和智能的权利；受保护权是指相对成年人而言，未成年人享有优先被保护的权利；参与权是指参与家庭和社会生活，并就影响他们生活和成长的事项具有发表意见的权利。这里参考了十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《中国儿童发展纲要（2001-2010）》的表述以及国际《儿童权利公约》的规定。例如在《儿童权利公约》中规定；儿童享有生命权，受父母照顾权，就影响其本人的事项具有发表意见权利；并不受虐待、剥削和忽视权；困境儿童得到国家特别保护权，健康权，社会保障权，接受教育权等几十项权利。
随着科学技术的发展和人类的进步，受教育权已成为一项基本人权。我国宪法规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”从一定意义上讲，未成年人受教育的程度和深度，决定着未成年人一生的发展。对此，新修订的未成年人保护法在第一章总则中第三条第二款明确规定了：“未成年人享有受教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人受教育的权利。”作为对总则规定的具体化，在家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护各章中，都有关于尊重和保障未成年人受教育权利的具体规定。例如，在第四十七条中对未成年人已经完成规定年限的义务教育不再升学的，应对他们进行职业教育，为他们创造劳动就业条件的规定。新修订的未成年人保护法突出了对未成年人受教育权的保障，是对党的十六届六中全会提出的“坚持教育优先发展，促进教育公平”精神的体现。是本法修订的一个亮点。
有了这些规定，我国广大农村、贫困地区和民族地区的未成年人因家庭困难而辍学的问题将会逐步解决。政府机关及其人员、学校和家庭忽视未成年人受教育的权利，将是违法。
针对现行法规定的原则不够全面的问题，这次修订新增加规定：“适应未成年人身心发展特点”。并且在第三条未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权之后规定：“国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”强调根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，具有特别重要的意义，它是保护未成年人工作的一项总原则，是贯穿全法的一条连线，在新修订法律的各章中均有具体的体现。一是在家庭保护一章中，增加了父母或者其他监护人应当“关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯”的内容；二是在学校保护一章中规定：“学校应当根据未成年学生身心发展的特点，对他们进行社会生活指导、心理健康辅导和青春期教育”；三是在社会保护一章中规定了：发生突发事件时，应当优先救护未成年人；四是在司法保护一章中规定了：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”和“公安机关、人民检察院讯问未成年犯罪嫌疑人，询问未成年证人、被害人，应当通知监护人到场。” 这是公安机关、人民检察院必须履行的义务，那么所对应的就是未成年人所享有的特殊、优先保护的权利；五是在第三条第三款规定了：“未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利”。以上这些规定都很好的体现了未成年人应当享有特殊、优先保护权利和法律的非歧视原则。本法根据未成年人身心发展特点体现出的特殊、优先保护原则，是对未成年人保护工作规律性认识的升华和对未成年人保护法律理论研究成果的体现，是贯彻党的十六大精神的具体体现，是本法修订的一大亮点。
修订前的未成年人保护法的突出问题之一是执法主体不够明确，影响了实施。为了解决这一问题，保证未成年人保护工作的落到实处，有必要进一步明确政府及其有关部门执法主体的地位和职责。新修订的未成年人保护法第七条明确规定：“中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。国务院和地方各级人民政府领导有关部门做好未成年人保护工作。”和“将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，相关经费纳入本级政府预算。”新修订的未成年人保护法明确了各级政府对未成年人保护工作的领导地位和责任，并特别强调“将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，相关经费纳入本级政府预算”，这是刚性条款，是十分重要的保障措施，对于未成年人保护工作健康、有效的发展意义重大，是本法修订的又一个亮点。
鲁迅先生曾指出，父母对于子女，应该健全的产生，尽力的教育，完全的解放。家庭是未成年人与社会最早的接触点，是教育的重要基地，是未成年人成长的第一所学校，父母是未成年人的第一任自然的老师。对未成年人将来的影响十分巨大甚至被及终身。针对当前，有的父母溺婴、弃婴；有的父母对孩子长期冷漠、训斥和打骂；有的甚至严重体罚；有的非常溺爱但缺少与孩子沟通，过度的溺爱导致了“爱”本身的异化；相反有的父母对孩子放任自流；有的父母自身存有恶习而影响孩子，有的望子成龙在学习上逼迫孩子，等等。这些问题被概括为生而不养、养而不教、教而不当等现象。因此，新修订的未成年人保护法主要增加了以下内容：一是规定“父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境”，“禁止对未成年人实施家庭暴力”。二是规定“父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，正确履行监护职责，抚养教育未成年人。”“有关国家机关和社会组织应当为未成年人的父母或者其他监护人提供家庭教育指导。”为了保护未成年人的合法权利，在第五十三条中还明确规定：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用。”加大了对不履行监护人职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益者的处罚力度。
最近几年，随着农民进城务工人员的不断增多，农村的“留守儿童” 队伍不断壮大，成为社会各界所关注的热点问题之一，等等，这给未成年人保护法的修订提出了新的问题和挑战。针对上述问题，新修订的未成年人保护法规定“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当依法委托有监护能力的其他成年人代为监护。”需要强调的是委托监护并不是监护人监护义务的转移。
学校是教育、培养未成年人的基地，不仅要履行对未成年人的教育职能，还要依法承担对未成年人的保护义务。改革开放以来，我国先后制定了教育法、义务教育法、职业教育法、教师法、民办教育促进法等法律，最近，又全面修订了义务教育法。这些法律对于学校的设置及职责、教师的权利和义务、未成年人接受义务教育的权的保障等作出了明确的规定。
根据当前学校保护中面临的突出问题，新修订的未成年人保护法主要增加了以下几个方面的内容：一是为了全面贯彻国家的教育方针，规定了：实施素质教育，提高教育质量，注重培养未成年学生独立思考能力、创新能力和实践能力，促进未成年学生全面发展；二是针对未成年人的教育学时过于繁重的现象，我们应与研究经济学一样思考问题，学生的时间是一种稀缺资源。规定了：学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，保证未成年学生的睡眠、娱乐和体育锻炼时间，不得加重其学习负担；三是为了保障未成年学生的人身安全，规定了：学校、幼儿园、托儿所应当建立安全制度，加强对未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全;四是为了预防未成年人违法犯罪，规定了：对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生，学校和父母或者其他监护人应当互相配合加以管教；无力管教或者管教无效的，可以按照有关规定将其送专门学校继续接受教育；五是规定了：学校应当尊重未成年学生受教育的权利，关心、爱护学生，对品行有缺点、学习有困难的学生，应当耐心教育、帮助，不得歧视，不得违反法律和国家规定开除未成年学生。这些规定既体现了教育的公平性原则又体现了学生是受教育主体的指导思想。
未成年人的健康成长关系到国家的未来和发展，因此保护未成年人应是全社会的共同责任。为此，这次修订在社会保护一章第二十七条增加一款：“全社会应当树立尊重、保护、教育未成年人的良好风尚，关心、爱护未成年人。”这一原则性规定具有统领全章的意义。
社会保护一章主要增加了以下内容：一是针对未成年人活动场所不足、有些场所利用又不够充分等问题，新修订的未成年人保护法规定：“爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放；博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场馆、动物园、公园等场所，应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放。”也就是说免费开放将成为爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心的法定义务，无论不作为还是收费都将是违法行为；二是为了使未成年人免受不良文化的危害，规定了中小学周边不得设置营业性歌舞娱乐场所和互联网上网服务营业场所(网吧)，其他地方设置的这些场所不得允许未成年人进入，禁止制作和向未成年人出售、出租不良文化产品。
据报道，截至今年上半年，我国网民总数达到约１．２３亿人，其中１８岁以下的未成年人网民达１８３０万，约占总数的１４．９％。又据中国青少年网络协会２００５年１１月发布的《中国青少年网瘾数据报告》，未成年人中的网民中“网瘾少年”比例高达１３．２％，超过２００万人；在非网瘾群体中，还有约１３％的青少年存在网瘾倾向。三是针对当前未成年人沉迷网络游戏这一突出问题，法律规定了：“国家采取措施，预防未成年人沉迷网络。”“国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品，推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术。”这一规定的目的，是要求政府有关部门采取各种措施，从源头上限制不利于未成年人心身健康的信息进入网络系统以及阻断未成年人沉迷网络游戏的渠道等，体现了“堵疏结合”的方针。其实，网吧本身并不是万恶之源，而是现代文化的场所。四是规定了“公安机关应当采取有力措施，依法维护校园周边的治安和交通秩序，预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。”并对用于未成年人的食品、药品等的质量标准、禁止向未成年人出售烟酒等问题作了规定。五是为了更好地维护弱势未成年人群体的合法权益，规定：“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。”并对孤儿和流浪、乞讨等生活无着未成年人的救助问题进一步作了明确规定。六是增加了对未成年人权益的保障措施，规定：“未成年人的合法权益受到侵害的，被侵害人及其监护人或者其他组织和个人有权向有关部门投诉，有关部门应当依法及时处理。”七是为了加强基层基础工作，对居委会、村委会在保护未成年人工作中的责任也作了规定。
针对近些年来，某些地区拐卖儿童犯罪严重，利用儿童乞讨、对未成年人实施性侵害和性骚扰侵害未成年人的人身权利以及在突发事件中未成年人的人身权利得不到有效保护的突出问题。新修改的未成年人保护法在现行法规定的基础上又进一步规定：一是规定禁止对未成年人实施家庭暴力，禁止虐待、遗弃未成年人，禁止溺婴和其他残害婴儿的行为；二是规定禁止拐卖、绑架、虐待未成年人，禁止对未成年人实施性侵害。禁止胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害其身心健康的表演等活动；三是规定教育行政等部门和学校、幼儿园、托儿所应当根据需要，制定应对各种灾害、传染性疾病、食物中毒、意外伤害等突发事件的预案，配备相应设施并进行必要的演练；四是规定学校、幼儿园、托儿所和公共场所发生突发事件时，应当优先救护未成年人。对于在突发事件中优先救护未成年人是第一次规定在我国的法律中，这是对于未成年人保护立法新的认识和实践, 是本法修订的另一大的亮点。
对未成年人的司法保护，是指公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，即广义的国家司法机关，通过依法履行职责，对未成年人所实施的一种专门保护活动。司法保护同其他保护相比，既有特定的保护内容和保护手段，又对其他保护具有监督、保障和促进作用。
修订前法律规定的司法保护，主要是司法机关办理未成年人违法犯罪案件过程中的保护，现在看来是不够全面的。本次修订重点强化了司法机关办理侵权案件工作中对未成年人的保护，一是规定：“公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，应当依法履行职责，在司法活动中保护未成年人的合法权益”；二是规定“未成年人的合法权益受到侵害，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法及时审理，并适应未成年人生理、心理特点和健康成长的需要，保障未成年人的合法权益”；三是还对未成年人的法律援助和司法救助作了规定；四是为了更好地贯彻教育、感化、挽救的方针，新修订的未成年人保护法补充了一些新规定：“对违法犯罪的未成年人，应当依法从轻、减轻或者免除处罚”；五是规定“公安机关、人民检察院讯问未成年犯罪嫌疑人，询问未成年证人、被害人，应当通知监护人到场”；六是规定“对羁押、服刑的未成年人没有完成义务教育的，应当对其进行义务教育”等。
现行的未成年人保护法法律责任一章的规定过于简单，条款主要是重复其他法律的有关规定，原则性条款多。对侵权行为实施处罚的主体和对受害未成年人提供救济的责任主体不够明确，可操作性不强。因此，强化法律责任，增强法律的可操作性，是未成年人保护法修改的重点内容之一。另外，对于未成年人的保护不到位的问题主要是执法工作不到位，有法不依、执法不严和违法不究所造成的。对此，新修订的法律主要增加了以下内容：一是强化了国家机关及其工作人员在未成年人保护工作中的法律责任，规定：“国家机关及其工作人员不依法履行保护未成年人合法权益的责任，或者侵害未成年人合法权益，或者对提出申诉、控告、检举的人进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”二是明确未成年人父母或者其他监护人的法律责任，规定：“父母或者其他监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益的，由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予行政处罚。”三是增加了学校、幼儿园、托儿所侵害未成年人合法权益的法律责任，规定：“学校、幼儿园、托儿所侵害未成年人合法权益的，由教育行政部门或者其他有关部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”四是增加了生产、销售不符合质量标准的用于未成年人的食品、药品、玩具、用具和游乐设施的法律责任；五是增加了在中小学校园周边设置营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所以及这些场所允许未成年人进入的法律责任；六是增加了向未成年人出售烟酒的法律责任；七是规定了招用已满十六周岁的未成年人从事过重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的劳动或者危险作业的法律责任；八是规定侵犯未成年人隐私权的法律责任；九是规定未成年人救助机构、儿童福利机构及其工作人员失职、渎职的法律责任；第十是规定了胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害其身心健康的表演等活动的法律责任等。
不管您是国家公务员、专家学者、富商、成功名人还是布衣百姓，都应了解未成年人保护法的内容，都有权关心未成年人的健康成长。
责任编辑： 系统管理员
