突出重点 明确职责 进一步推进妇女权益保障法修改决定的全面贯彻实施
全国人大内务司法委员会工青妇室主任 于建伟
《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国妇女权益保障法>的决定》（以下简称修改决定）实施一年了。重温修改决定，回顾修改过程，我感到妇女权益保障法的修改，有三个“着力点”需要我们在实施过程中加以把握。
第一、着力解决妇女权益保障面临的突出问题
妇女权益保障涉及的问题是多方面的，不可能通过修改一次法律解决所有问题。抓主要矛盾，解决突出问题是妇女权益保障法修改的重点。
比如，农村妇女土地权益受到侵犯是财产权益中最为突出的问题。多年来，妇女因婚嫁失去土地及相关经济利益的现象比较普遍，有的以村规民约等形式剥夺出嫁女或离婚、丧偶妇女的土地承包权益；经济发达地区实行土地入股，出嫁女享受不到股份分红或收益分配；有的地方土地被征收、征用，出嫁女得不到补偿费，等等。第二期中国妇女社会地位抽样调查结果显示，没有土地的农民中，71%是女性。全国妇联系统受理的土地权益信访投诉连续多年上升幅度都在10%以上，2005年，出嫁女土地权益投诉占财产权益投诉总量的53.88%，此类案件涉及问题复杂，解决难度大，难立案、难结案、难执行。针对这些问题，修改决定从四个方面加强了对农村妇女土地承包和相关经济利益的保护。一是从正面确立一个基本原则，规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”二是作出禁止性规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”三是规定“因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”四是对权益受到侵害的，明确三种救济途径：①由乡镇人民政府依法调解；②向农村土地承包仲裁机构申请仲裁；③向人民法院起诉，还规定，人民法院应当依法受理。土地是农民最基本的生产资料和生活保障，土地承包及其相关经济利益是农民最为关切的权益。上述规定，对于切实保障农村妇女的土地承包经营权及相关经济利益意义重大。
再比如，家庭暴力是婚姻家庭领域最为突出的问题。近年来，婚姻家庭类投诉占妇女六大权益投诉总量的50%以上，而家庭暴力投诉在婚姻家庭类投诉中始终居于首位。有的案件施暴情节恶劣，后果严重。家庭暴力已成为离婚率上升的主要原因之一，它不仅破坏家庭和睦、影响子女的健康成长，而且对妇女儿童的人身和精神也造成极大的伤害。严重的家庭暴力还可能会导致女性以暴抗暴，影响社会稳定。总之，家庭暴力已成为一个社会普遍关注的问题。十届全国人大一次会议以来，每年的会议都有许多全国人大代表提出制定反家庭暴力法的议案。妇女是家庭暴力的主要受害者，妇女权益保障法作为一部维护妇女权益的专门法律，理应对这一问题作出规定，这也是对全国人大代表有关议案的积极回应。修改决定首先明确“国家采取措施，预防和制止家庭暴力。”接着规定：“公安、民政、司法行政等部门以及城乡基层群众性自治组织、社会团体，应当在各自的职责范围内预防和制止家庭暴力，依法为受害妇女提供救助。”最后在法律责任一章中，规定了对受害人的救济措施和施暴者的法律责任。这样，妇女权益保障法关于家庭暴力的规定，与刑法、治安管理处罚法、婚姻法的有关规定相互衔接，形成了相对完整的法律制度。有关方面应当按照法律的规定，积极履行职责，预防、制止和惩处家庭暴力。传统观念是把家庭暴力视为家庭私事，执法机构一般不愿介入，所谓“清官难断家务事”，这是家庭暴力案件多发的原因之一。随着人们认识的提高、社会文明的进步、立法的逐步完善和执法力度的加强，家庭暴力案件会逐步减少。
修改决定着力解决的突出问题还有：人大代表和基层群众性自治组织中妇女比例偏低问题，女职工劳动保护和社会保障问题，被拐卖、绑架妇女的解救和善后工作问题，等等。修改法律着力解决的突出问题，应当作为我们推进法律实施的重点。
第二、着力加强对弱势妇女群体权益的维护
多些“雪中送炭”，进一步加强对弱势群体权益的维护，是修改妇女权益保障法的一个重要出发点，这是坚持以人为本，构建社会主义和谐社会的必然要求，修改决定对此有多方面的体现。比如：保障贫困、残疾和流动人口中的女童完成义务教育问题，生育保险和对贫困妇女的生育救助问题，对经济困难妇女的法律援助和司法救助问题，等等，修改决定都有新的规定。
这里，我想重点讲讲生育保险和对贫困妇女的生育救助。生育保险是维护妇女权益的一项重要制度，它要求企业按工资总额的一定比例，向社会保险经办机构按期缴纳生育保险费，建立生育保险基金。女职工生育的各种费用由生育保险基金支付。这就均衡了企业在女职工生育方面的费用负担，有利于消除或者减少用人单位对妇女的歧视，促进男女平等就业；有利于维护女职工特殊劳动保护权益，保障母婴健康；同时，也有利于企业公平竞争。这么一项好制度推行情况却不够理想，生育保险的全国覆盖率只有60%左右，有一半的市县、三分之一的企业职工没有参加生育保险。针对这一问题，修改决定规定：“国家推行生育保险制度，建立健全与生育相关的其他保障制度。”这一规定必将有力促进生育保险制度的推行。
推行生育保险的前提是有劳动关系存在。因此，广大农村妇女享受不到生育保险的好处。目前我国农村妇女分娩一半以上是在家里，不仅影响母婴健康，有时甚至危及母婴生命。城市没有参加生育保险的贫困妇女也需要得到生育救助。针对这一问题，修改决定规定：“地方各级人民政府和有关部门应当按照有关规定为贫困妇女提供必要的生育救助。”
生育保险也好，生育救助也好，对于妇女特别是贫困妇女来说，都是实实在在的好事，我们要努力把好事做好。最近，我看到工人日报一篇文章，题目是《外来民工为何出租房里生孩子》，反映的是沿海发达地区某省的情况。该省县、市级医院生孩子的费用，顺产的三四千，剖腹产五六千，有的要上万元。不少外来民工拿不起这个钱，就在出租房里生孩子，由于没有消毒设施和急救措施，也没有相应的接生知识，很容易出问题。文章里举了5个在出租房里生孩子的例子，其中，两个出问题后送医院急救，一个母亲分娩后死亡，一个婴儿死亡，还有一个母婴双双死亡。其实，该省的女职工劳动保护办法中明确规定：县级以上人民政府应当建立女职工生育保险制度，用人单位应当按照有关规定参加生育保险。但很多企业根本不执行。一家企业有近400名女职工，不要说上生育保险，很多女职工连生育保险这个词都没听说过。所以还是要加强宣传，严格执法，严格监督。
第三、着力明确各有关方面保障妇女权益的职责
妇女权益保障法是综合性法律，保障这部法律的实施，全社会都有责任。所以，1992年的妇女权益保障法第三条规定：“保障妇女的合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层群众性自治组织，应当依照本法和有关法律的规定，保障妇女的权益。”这一条规定体现了齐抓共管的精神，非常好。但仅此还不够，法律还要明确各有关方面到底有哪些职责，这样才能避免在某些问题上的不抓不管或乱抓乱管。1992年的法律在这方面有所规定，但比较原则。进一步明确各有关方面的职责，是妇女权益保障法修改的另一个着力点。
一是进一步明确政府及其有关部门的职责。政府及其有关部门是妇女权益保障法的执法主体，明确其职责对于保障法律实施意义重大。修改决定在总则一章增加一条，对政府及其有关部门的责任从三个层面作出规定：① “各级人民政府应当重视和加强妇女权益的保障工作。” ②“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益的保障工作。” ③“县级以上人民政府有关部门在各自的职责范围内做好妇女权益的保障工作。”修改决定还将制定中国妇女发展纲要和地方妇女发展规划作为国务院和县级以上地方各级人民政府的一项法定职责，从而使政府通过制定和实施妇女发展纲要、规划，保障妇女的各项权利。在妇女六大权益和法律责任各章，凡能够明确执法主体的，尽可能加以明确。比如，对于被拐卖、绑架的妇女，修改决定规定：“各级人民政府和公安、民政、劳动和社会保障、卫生等部门按照其职责及时采取措施解救被拐卖、绑架的妇女，做好善后工作。”这里明确点出了政府的四个部门，比原法“人民政府和有关部门”的规定，执法主体更明确了。再比如，关于预防和制止家庭暴力的执法主体，点出了公安、民政、司法行政等部门；关于通过大众传播媒介贬低损害妇女人格的处罚，点出了文化、广播电影电视、新闻出版等部门，等等。
二是进一步明确妇联组织的职责。各级妇联组织是协助政府做好妇女权益保障工作的重要社会力量，在维护妇女权益、动员和组织妇女投身社会主义现代化建设中发挥了重要作用。为了更好地发挥妇联组织的作用，修改决定在1992年妇女权益保障法的基础上，对妇联组织在维护妇女权益工作中的权利和义务作了进一步规定。比如在总则中规定：“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会依照法律和中华全国妇女联合会章程，代表和维护各族各界妇女的利益，做好维护妇女权益的工作。”在政治权利一章中规定：“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会代表妇女参与国家和社会事务的民主决策、民主管理、民主监督。”在法律责任一章中规定：“ 妇女联合会或者相关妇女组织对侵害特定妇女群体利益的行为，可以通过大众传播媒介揭露、批评，并有权要求有关部门依法查处”，等等。
三是进一步明确人民法院的职责。人民法院作为国家司法机关，是维护公民权益，保障法律实施的最后一道防线。修改决定主要在法律责任一章对人民法院的职责作了规定。比如规定，对侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，受害人可以申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。修改决定还对人民法院依法审理涉及妇女权益的刑事、民事案件，为经济困难妇女提供司法救助等问题作了与其他相关法律衔接性的规定。
徒法不足以自行。修改决定进一步明确政府及其有关部门以及其他各有关方面的责任，有利于做到分工负责，各司其职，齐抓共管，共同做好维护妇女权益的工作。
需要指出的是，妇女权益保障法作为一部基本法，不可能面面俱到，还有不少条文是原则性的，需要配套法规或者司法解释加以细化。比如，对贫困妇女的生育救助，救助的范围、标准、程序、资金来源以及谁来具体落实，需要有配套规定。再比如，如何逐步提高各级人大女代表的比例；集体经济组织收益分配中，如何有效保障出嫁女的合法权益；什么是性骚扰，司法实践中如何掌握，等等，都需要在总结经验的基础上作出具体规定。我们高兴地看到，妇女权益保障法修改以后，部分省、自治区、直辖市已经或者正在修改本省的实施办法或条例，其中，人大已审议通过的有新疆、湖南、黑龙江、江西、陕西五省、区，另有近20个省、区、市列入了立法规划。这些地方性法规的相继出台，必将有力地促进妇女权益保障法的贯彻实施。
（本文系根据作者在12月19日召开的“妇女权益保障法修改决定”实施一周年座谈会上的发言整理）
第一、着力解决妇女权益保障面临的突出问题
妇女权益保障涉及的问题是多方面的，不可能通过修改一次法律解决所有问题。抓主要矛盾，解决突出问题是妇女权益保障法修改的重点。
比如，农村妇女土地权益受到侵犯是财产权益中最为突出的问题。多年来，妇女因婚嫁失去土地及相关经济利益的现象比较普遍，有的以村规民约等形式剥夺出嫁女或离婚、丧偶妇女的土地承包权益；经济发达地区实行土地入股，出嫁女享受不到股份分红或收益分配；有的地方土地被征收、征用，出嫁女得不到补偿费，等等。第二期中国妇女社会地位抽样调查结果显示，没有土地的农民中，71%是女性。全国妇联系统受理的土地权益信访投诉连续多年上升幅度都在10%以上，2005年，出嫁女土地权益投诉占财产权益投诉总量的53.88%，此类案件涉及问题复杂，解决难度大，难立案、难结案、难执行。针对这些问题，修改决定从四个方面加强了对农村妇女土地承包和相关经济利益的保护。一是从正面确立一个基本原则，规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”二是作出禁止性规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”三是规定“因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”四是对权益受到侵害的，明确三种救济途径：①由乡镇人民政府依法调解；②向农村土地承包仲裁机构申请仲裁；③向人民法院起诉，还规定，人民法院应当依法受理。土地是农民最基本的生产资料和生活保障，土地承包及其相关经济利益是农民最为关切的权益。上述规定，对于切实保障农村妇女的土地承包经营权及相关经济利益意义重大。
再比如，家庭暴力是婚姻家庭领域最为突出的问题。近年来，婚姻家庭类投诉占妇女六大权益投诉总量的50%以上，而家庭暴力投诉在婚姻家庭类投诉中始终居于首位。有的案件施暴情节恶劣，后果严重。家庭暴力已成为离婚率上升的主要原因之一，它不仅破坏家庭和睦、影响子女的健康成长，而且对妇女儿童的人身和精神也造成极大的伤害。严重的家庭暴力还可能会导致女性以暴抗暴，影响社会稳定。总之，家庭暴力已成为一个社会普遍关注的问题。十届全国人大一次会议以来，每年的会议都有许多全国人大代表提出制定反家庭暴力法的议案。妇女是家庭暴力的主要受害者，妇女权益保障法作为一部维护妇女权益的专门法律，理应对这一问题作出规定，这也是对全国人大代表有关议案的积极回应。修改决定首先明确“国家采取措施，预防和制止家庭暴力。”接着规定：“公安、民政、司法行政等部门以及城乡基层群众性自治组织、社会团体，应当在各自的职责范围内预防和制止家庭暴力，依法为受害妇女提供救助。”最后在法律责任一章中，规定了对受害人的救济措施和施暴者的法律责任。这样，妇女权益保障法关于家庭暴力的规定，与刑法、治安管理处罚法、婚姻法的有关规定相互衔接，形成了相对完整的法律制度。有关方面应当按照法律的规定，积极履行职责，预防、制止和惩处家庭暴力。传统观念是把家庭暴力视为家庭私事，执法机构一般不愿介入，所谓“清官难断家务事”，这是家庭暴力案件多发的原因之一。随着人们认识的提高、社会文明的进步、立法的逐步完善和执法力度的加强，家庭暴力案件会逐步减少。
修改决定着力解决的突出问题还有：人大代表和基层群众性自治组织中妇女比例偏低问题，女职工劳动保护和社会保障问题，被拐卖、绑架妇女的解救和善后工作问题，等等。修改法律着力解决的突出问题，应当作为我们推进法律实施的重点。
第二、着力加强对弱势妇女群体权益的维护
多些“雪中送炭”，进一步加强对弱势群体权益的维护，是修改妇女权益保障法的一个重要出发点，这是坚持以人为本，构建社会主义和谐社会的必然要求，修改决定对此有多方面的体现。比如：保障贫困、残疾和流动人口中的女童完成义务教育问题，生育保险和对贫困妇女的生育救助问题，对经济困难妇女的法律援助和司法救助问题，等等，修改决定都有新的规定。
这里，我想重点讲讲生育保险和对贫困妇女的生育救助。生育保险是维护妇女权益的一项重要制度，它要求企业按工资总额的一定比例，向社会保险经办机构按期缴纳生育保险费，建立生育保险基金。女职工生育的各种费用由生育保险基金支付。这就均衡了企业在女职工生育方面的费用负担，有利于消除或者减少用人单位对妇女的歧视，促进男女平等就业；有利于维护女职工特殊劳动保护权益，保障母婴健康；同时，也有利于企业公平竞争。这么一项好制度推行情况却不够理想，生育保险的全国覆盖率只有60%左右，有一半的市县、三分之一的企业职工没有参加生育保险。针对这一问题，修改决定规定：“国家推行生育保险制度，建立健全与生育相关的其他保障制度。”这一规定必将有力促进生育保险制度的推行。
推行生育保险的前提是有劳动关系存在。因此，广大农村妇女享受不到生育保险的好处。目前我国农村妇女分娩一半以上是在家里，不仅影响母婴健康，有时甚至危及母婴生命。城市没有参加生育保险的贫困妇女也需要得到生育救助。针对这一问题，修改决定规定：“地方各级人民政府和有关部门应当按照有关规定为贫困妇女提供必要的生育救助。”
生育保险也好，生育救助也好，对于妇女特别是贫困妇女来说，都是实实在在的好事，我们要努力把好事做好。最近，我看到工人日报一篇文章，题目是《外来民工为何出租房里生孩子》，反映的是沿海发达地区某省的情况。该省县、市级医院生孩子的费用，顺产的三四千，剖腹产五六千，有的要上万元。不少外来民工拿不起这个钱，就在出租房里生孩子，由于没有消毒设施和急救措施，也没有相应的接生知识，很容易出问题。文章里举了5个在出租房里生孩子的例子，其中，两个出问题后送医院急救，一个母亲分娩后死亡，一个婴儿死亡，还有一个母婴双双死亡。其实，该省的女职工劳动保护办法中明确规定：县级以上人民政府应当建立女职工生育保险制度，用人单位应当按照有关规定参加生育保险。但很多企业根本不执行。一家企业有近400名女职工，不要说上生育保险，很多女职工连生育保险这个词都没听说过。所以还是要加强宣传，严格执法，严格监督。
第三、着力明确各有关方面保障妇女权益的职责
妇女权益保障法是综合性法律，保障这部法律的实施，全社会都有责任。所以，1992年的妇女权益保障法第三条规定：“保障妇女的合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层群众性自治组织，应当依照本法和有关法律的规定，保障妇女的权益。”这一条规定体现了齐抓共管的精神，非常好。但仅此还不够，法律还要明确各有关方面到底有哪些职责，这样才能避免在某些问题上的不抓不管或乱抓乱管。1992年的法律在这方面有所规定，但比较原则。进一步明确各有关方面的职责，是妇女权益保障法修改的另一个着力点。
一是进一步明确政府及其有关部门的职责。政府及其有关部门是妇女权益保障法的执法主体，明确其职责对于保障法律实施意义重大。修改决定在总则一章增加一条，对政府及其有关部门的责任从三个层面作出规定：① “各级人民政府应当重视和加强妇女权益的保障工作。” ②“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益的保障工作。” ③“县级以上人民政府有关部门在各自的职责范围内做好妇女权益的保障工作。”修改决定还将制定中国妇女发展纲要和地方妇女发展规划作为国务院和县级以上地方各级人民政府的一项法定职责，从而使政府通过制定和实施妇女发展纲要、规划，保障妇女的各项权利。在妇女六大权益和法律责任各章，凡能够明确执法主体的，尽可能加以明确。比如，对于被拐卖、绑架的妇女，修改决定规定：“各级人民政府和公安、民政、劳动和社会保障、卫生等部门按照其职责及时采取措施解救被拐卖、绑架的妇女，做好善后工作。”这里明确点出了政府的四个部门，比原法“人民政府和有关部门”的规定，执法主体更明确了。再比如，关于预防和制止家庭暴力的执法主体，点出了公安、民政、司法行政等部门；关于通过大众传播媒介贬低损害妇女人格的处罚，点出了文化、广播电影电视、新闻出版等部门，等等。
二是进一步明确妇联组织的职责。各级妇联组织是协助政府做好妇女权益保障工作的重要社会力量，在维护妇女权益、动员和组织妇女投身社会主义现代化建设中发挥了重要作用。为了更好地发挥妇联组织的作用，修改决定在1992年妇女权益保障法的基础上，对妇联组织在维护妇女权益工作中的权利和义务作了进一步规定。比如在总则中规定：“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会依照法律和中华全国妇女联合会章程，代表和维护各族各界妇女的利益，做好维护妇女权益的工作。”在政治权利一章中规定：“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会代表妇女参与国家和社会事务的民主决策、民主管理、民主监督。”在法律责任一章中规定：“ 妇女联合会或者相关妇女组织对侵害特定妇女群体利益的行为，可以通过大众传播媒介揭露、批评，并有权要求有关部门依法查处”，等等。
三是进一步明确人民法院的职责。人民法院作为国家司法机关，是维护公民权益，保障法律实施的最后一道防线。修改决定主要在法律责任一章对人民法院的职责作了规定。比如规定，对侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，受害人可以申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。修改决定还对人民法院依法审理涉及妇女权益的刑事、民事案件，为经济困难妇女提供司法救助等问题作了与其他相关法律衔接性的规定。
徒法不足以自行。修改决定进一步明确政府及其有关部门以及其他各有关方面的责任，有利于做到分工负责，各司其职，齐抓共管，共同做好维护妇女权益的工作。
需要指出的是，妇女权益保障法作为一部基本法，不可能面面俱到，还有不少条文是原则性的，需要配套法规或者司法解释加以细化。比如，对贫困妇女的生育救助，救助的范围、标准、程序、资金来源以及谁来具体落实，需要有配套规定。再比如，如何逐步提高各级人大女代表的比例；集体经济组织收益分配中，如何有效保障出嫁女的合法权益；什么是性骚扰，司法实践中如何掌握，等等，都需要在总结经验的基础上作出具体规定。我们高兴地看到，妇女权益保障法修改以后，部分省、自治区、直辖市已经或者正在修改本省的实施办法或条例，其中，人大已审议通过的有新疆、湖南、黑龙江、江西、陕西五省、区，另有近20个省、区、市列入了立法规划。这些地方性法规的相继出台，必将有力地促进妇女权益保障法的贯彻实施。
（本文系根据作者在12月19日召开的“妇女权益保障法修改决定”实施一周年座谈会上的发言整理）
责任编辑： 系统管理员
