加强小矿立法 推进矿业规范可持续发展
全国人大环资委调研室副主任 薛惠锋
近几年由于小矿无证开采、非法无序开采所导致的矿难频发、资源浪费、环境污染等问题频频见诸媒体，已经引起国家的高度重视。小矿的过量存在实实在在影响了经济结构，对于无证开采、非法无序开采的小矿，我们毫无疑问要坚决取缔；对于开采技术低下、回采率低于标准的必须进行限制和淘汰。但是，我们要认识到，整顿只是手段，制度建立才是根本，在整顿和规范矿产资源开发秩序过程中，解决具体行政行为违法问题的关键在于执法，解决抽象行政行为违法问题的关键则在于立法。由于现行《矿产资源法》等相关法律的缺失与不足，造成小矿山的法律地位尚未得到确认，在市场中处于不平等地位；开采权益难以得到有效保证；小矿主的法律责任界定不清；违法开采后，其资源破坏程度、价值评估、评估程序等法律内容不明确等一系列问题。已经严重影响了我国矿业结构调整的步伐及其实际效果。针对这些问题，除进一步加强对小矿的基础研究，明确小矿发展政策，加强规划，保护其权益，搞好服务和引导、规范市场规则和中介服务等政策建议外。最为核心的就是尽快对《矿产资源法》关于小型矿条文进行修改，如果条件成熟则可以配套法规的形式对小矿进行单独立法。通过法律将已有的条例、规章、成功经验统一规范起来，上升为国家意志。
一、我国的小矿山开发面临两难的选择
关于“小矿”目前世界上还没有通行的定义，综合来看对小矿山多从投资成本、劳动需求、矿石产量、矿权出让规模、储量、年销售量等角度对小矿山进行界定。我国对小矿山同样没有确切的定义，各省(市、自治区)、各管理部门按照其管理职能的不同对小矿山的划分标准也不尽相同。国上资源部把生产规模在小型规模上限1/ 10以下的矿山定义为小矿山。如煤矿年开采规模在3万吨以下的矿山，铁矿年矿石开采规模在6万吨以下的矿山，建筑用砂、砖瓦粘土年开采规模在5万立方米以下的矿山，建筑石料年开采规模在5千立方米以下。
我国矿产资源中大型矿床少、小型矿床多的资源赋存特点是造成我国小矿山企业数量巨大的原因之一，此外，这还与我国的经济发展历程密切相关。80年代中期，国家制定了“加快地下矿产资源开发利用，鼓励农民开矿，国家、集体、个人一齐上”的办矿方针，在这一政策的引导下，我国一些大中型矿山被分割开发，原来完整的矿床被分割成小矿区由小企业开发，许多县办小矿、镇办小矿，以及村办小矿山此产生“大矿小开、一矿多开”使得我国小矿山企业的数量在短时期内迅速增加。
由于小矿山生产水平、管理水平落后，造成环境保护、人员健康、安全等问题相当突出。除此之外，小矿山企业资源利用率低，环境污染大，安全事故频发在我国一些地方小矿山企业不仅没有促进当地经济的发展，而是造成当地经济的恶化。
二、小矿山的发展事关矿业发展的全局
党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，深刻分析了“十一五”期间国土资源工作所面临的严峻形势，指出经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出，未来20年，我国工业化加速，矿产资源消耗也在加速，矿产资源开发利用将面临新的形势。我国小矿山量大、面广，小矿山的治理任务艰巨，同时对矿业结构调整也具有十分重大的意义。
1、我国的矿情是大中型矿床少，零星分散的小型矿床多，其中还有许多薄矿层、鸡窝矿、构造复杂的小矿体和边角矿，这些矿体由于规模小、形态复杂、分散、变化大，无法进行机械化开采。因此，有计划地发展小型矿山，引导小型矿山依法科学办矿，规范化生产，使有限的矿产资源得到充分利用，是我国矿业发展的必然选择。
2、小型矿山产量已形成一定规模。小型非金属矿所占比例则更高。如果小型矿山的产能消失，现有大中型矿山的产能难以弥补，必将加剧我国资源约束的矛盾，影响社会经济的可持续发展和国家经济安全。
3、小型矿山为农村安排剩余劳动力，为农民脱贫致富、就地就业提供了出路。如果小型矿山消失，一大批在小型矿山就业的农民"工转农"，势必给解决"三农"问题增加难度，同时影响了地方经济发展和财政收入，成为农村新的不稳定因素。
4、小型矿山的发展，带动了以矿产为原料的加工业的发展，促进了区域经济的快速发展，这是不争的事实。广东、福建、山东等沿海一带陶瓷业和建材业的快速发展，是伴随着一大批以小型矿山为主体的陶瓷原料矿山、花岗石矿山、石灰岩矿山的兴起而发展起来的。据泉州市有关部门提供的数字，一旦小型矿山消失，影响的不只是矿业本身，而是关系到相关行业和国民经济可持续发展的大局。
三、小矿立法是小矿规范化可持续化发展的核心内容
1、促进小型矿山规范化与矿业经济可持续发展需要对小型矿山专门立法
明确矿产资源规划的法律地位，是提高国家宏观调控能力的重要手段。只有提升国家宏观调控能力，才能做到资源优化配置、结构调整和矿山的合理布局，矿产资源才能得到规模化、集约化开发利用，小矿山的治理才能够得以落实。此外法律中要有明确防止"大矿小开，小矿乱开"，制止小型矿山盲目发展和改善小型矿山"小、土、散、乱"状况的重要条款措施。应对小型矿山的发展提出明确的导向，包括允许、限制、禁止开采的矿种和矿区；明确关闭淘汰、停产整顿、规范提高矿山企业的标准；小型矿山准入条件和最小开采规模；三废治理和土地复垦指标；矿山安全生产要求等。加强对矿山项目的可行性研究和矿山设计开采方案的审查，避免小型矿山起点低、技术含量不高、生产不规范。
2、对小型矿山专门立法对治理整顿矿业开发秩序，调整产业结构具有重大意义
通过专门立法，发挥规划在矿产勘查开发布局、重大资源供求关系等方面的调控和引导作用。依法关闭非法和布局不合理的小型矿山；淘汰资源条件差、回收率低、污染环境、技术落后、安全生产无保障的小型矿山；对依法办矿、资源条件较好、具备安全生产条件、促进有发展前景的小型矿山进行产业结构调整，发展矿产品加工业，延长产业链，提高附加值；发展非矿产业，实行多种经营，培育新的经济增长点，以副（业）促主（业），促进矿业经济的良性循环。
3、完善可操作的小型矿山法律法规，对稳定的小型矿山政策，改革小型矿山管理方式具有特殊的作用。
长期以来，由于政策的不稳定，导致小型矿山的盲目发展和民间资本的巨大损失。由于缺乏针对小型矿山可操作的法律法规和统一明确的生产管理机构，使基层矿政管理部门对小型矿山的管理困难重重。小型矿山管理，基本上由三大块构成，即资源管理、生产管理及相关的安全生产、生态环境的管理。现行的管理方式是资源、安全生产和生态环境的管理分别由国土资源、安全生产监察、环境保护等有关部门负责管理。生产管理则存在空白，矿业生产管理上的混乱，势必影响资源及相关的安全生产、生态环境管理指标的落实。
总而言之，小型矿山的存在和发展，是不以人的意志为转移的客观事实。它符合我国矿情，缓解了我国矿产资源的紧张状况，有利于我国矿业经济的可持续发展。但其面临的问题却制约了小型矿山自身的发展，这关系到矿业经济能否可持续发展的大局。只有通过对小型矿山进行专门的立法，才能实现小型矿山的规范化发展，才能确保矿业经济的可持续发展。
(作者:薛惠锋为全国人大环境与资源保护委员会调研室副主任,教授,博士,博导）
一、我国的小矿山开发面临两难的选择
关于“小矿”目前世界上还没有通行的定义，综合来看对小矿山多从投资成本、劳动需求、矿石产量、矿权出让规模、储量、年销售量等角度对小矿山进行界定。我国对小矿山同样没有确切的定义，各省(市、自治区)、各管理部门按照其管理职能的不同对小矿山的划分标准也不尽相同。国上资源部把生产规模在小型规模上限1/ 10以下的矿山定义为小矿山。如煤矿年开采规模在3万吨以下的矿山，铁矿年矿石开采规模在6万吨以下的矿山，建筑用砂、砖瓦粘土年开采规模在5万立方米以下的矿山，建筑石料年开采规模在5千立方米以下。
我国矿产资源中大型矿床少、小型矿床多的资源赋存特点是造成我国小矿山企业数量巨大的原因之一，此外，这还与我国的经济发展历程密切相关。80年代中期，国家制定了“加快地下矿产资源开发利用，鼓励农民开矿，国家、集体、个人一齐上”的办矿方针，在这一政策的引导下，我国一些大中型矿山被分割开发，原来完整的矿床被分割成小矿区由小企业开发，许多县办小矿、镇办小矿，以及村办小矿山此产生“大矿小开、一矿多开”使得我国小矿山企业的数量在短时期内迅速增加。
由于小矿山生产水平、管理水平落后，造成环境保护、人员健康、安全等问题相当突出。除此之外，小矿山企业资源利用率低，环境污染大，安全事故频发在我国一些地方小矿山企业不仅没有促进当地经济的发展，而是造成当地经济的恶化。
二、小矿山的发展事关矿业发展的全局
党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，深刻分析了“十一五”期间国土资源工作所面临的严峻形势，指出经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出，未来20年，我国工业化加速，矿产资源消耗也在加速，矿产资源开发利用将面临新的形势。我国小矿山量大、面广，小矿山的治理任务艰巨，同时对矿业结构调整也具有十分重大的意义。
1、我国的矿情是大中型矿床少，零星分散的小型矿床多，其中还有许多薄矿层、鸡窝矿、构造复杂的小矿体和边角矿，这些矿体由于规模小、形态复杂、分散、变化大，无法进行机械化开采。因此，有计划地发展小型矿山，引导小型矿山依法科学办矿，规范化生产，使有限的矿产资源得到充分利用，是我国矿业发展的必然选择。
2、小型矿山产量已形成一定规模。小型非金属矿所占比例则更高。如果小型矿山的产能消失，现有大中型矿山的产能难以弥补，必将加剧我国资源约束的矛盾，影响社会经济的可持续发展和国家经济安全。
3、小型矿山为农村安排剩余劳动力，为农民脱贫致富、就地就业提供了出路。如果小型矿山消失，一大批在小型矿山就业的农民"工转农"，势必给解决"三农"问题增加难度，同时影响了地方经济发展和财政收入，成为农村新的不稳定因素。
4、小型矿山的发展，带动了以矿产为原料的加工业的发展，促进了区域经济的快速发展，这是不争的事实。广东、福建、山东等沿海一带陶瓷业和建材业的快速发展，是伴随着一大批以小型矿山为主体的陶瓷原料矿山、花岗石矿山、石灰岩矿山的兴起而发展起来的。据泉州市有关部门提供的数字，一旦小型矿山消失，影响的不只是矿业本身，而是关系到相关行业和国民经济可持续发展的大局。
三、小矿立法是小矿规范化可持续化发展的核心内容
1、促进小型矿山规范化与矿业经济可持续发展需要对小型矿山专门立法
明确矿产资源规划的法律地位，是提高国家宏观调控能力的重要手段。只有提升国家宏观调控能力，才能做到资源优化配置、结构调整和矿山的合理布局，矿产资源才能得到规模化、集约化开发利用，小矿山的治理才能够得以落实。此外法律中要有明确防止"大矿小开，小矿乱开"，制止小型矿山盲目发展和改善小型矿山"小、土、散、乱"状况的重要条款措施。应对小型矿山的发展提出明确的导向，包括允许、限制、禁止开采的矿种和矿区；明确关闭淘汰、停产整顿、规范提高矿山企业的标准；小型矿山准入条件和最小开采规模；三废治理和土地复垦指标；矿山安全生产要求等。加强对矿山项目的可行性研究和矿山设计开采方案的审查，避免小型矿山起点低、技术含量不高、生产不规范。
2、对小型矿山专门立法对治理整顿矿业开发秩序，调整产业结构具有重大意义
通过专门立法，发挥规划在矿产勘查开发布局、重大资源供求关系等方面的调控和引导作用。依法关闭非法和布局不合理的小型矿山；淘汰资源条件差、回收率低、污染环境、技术落后、安全生产无保障的小型矿山；对依法办矿、资源条件较好、具备安全生产条件、促进有发展前景的小型矿山进行产业结构调整，发展矿产品加工业，延长产业链，提高附加值；发展非矿产业，实行多种经营，培育新的经济增长点，以副（业）促主（业），促进矿业经济的良性循环。
3、完善可操作的小型矿山法律法规，对稳定的小型矿山政策，改革小型矿山管理方式具有特殊的作用。
长期以来，由于政策的不稳定，导致小型矿山的盲目发展和民间资本的巨大损失。由于缺乏针对小型矿山可操作的法律法规和统一明确的生产管理机构，使基层矿政管理部门对小型矿山的管理困难重重。小型矿山管理，基本上由三大块构成，即资源管理、生产管理及相关的安全生产、生态环境的管理。现行的管理方式是资源、安全生产和生态环境的管理分别由国土资源、安全生产监察、环境保护等有关部门负责管理。生产管理则存在空白，矿业生产管理上的混乱，势必影响资源及相关的安全生产、生态环境管理指标的落实。
总而言之，小型矿山的存在和发展，是不以人的意志为转移的客观事实。它符合我国矿情，缓解了我国矿产资源的紧张状况，有利于我国矿业经济的可持续发展。但其面临的问题却制约了小型矿山自身的发展，这关系到矿业经济能否可持续发展的大局。只有通过对小型矿山进行专门的立法，才能实现小型矿山的规范化发展，才能确保矿业经济的可持续发展。
(作者:薛惠锋为全国人大环境与资源保护委员会调研室副主任,教授,博士,博导）
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