制定反洗钱法的背景意义和主要原则
全国人大预算工委法案室主任 俞光远
所谓“洗钱”，就是指将严重犯罪的违法所得及其收益清洗为表面合法所得，通俗地说，就是将“黑钱”清洗为“白钱”的犯罪行为。洗钱活动一般具有以下主要特点：一是预谋性，洗钱往往是有预谋、有计划的犯罪活动，洗钱犯罪分子一般都是经过精心策划，不仅明知或应知是犯罪所得，而且每一步都有明确的部署、目标和报酬；二是特定性，洗钱针对的特定资金或资产，几乎全部来源于各种严重犯罪所得，如走私、贩毒、偷税骗税、贪污贿赂、金融犯罪等；三是隐蔽性，为了变违法所得为表面合法所得，消灭犯罪线索和证据，洗钱活动非常隐蔽。
目前国内外洗钱活动呈现以下趋势：1、严重性，洗钱活动逐步与上游犯罪相分离，与金融产品紧密结合，发展成为独立的犯罪行为，并对金融安全、经济安全和国家安全构成严重威胁；2、多样性，洗钱活动出现多种多样的方式，愈益呈现出多样性，如利用投资贸易，借用金融服务，利用空壳公司，伪造商业票据，使用金融衍生工具，通过中介机构等方式洗钱；3、专业性，利用计算机等高新技术，利用金融、财务、会计、律师专业服务进行洗钱，一些专业人员如金融人员、律师、会计师、评估师等参与洗钱过程，使现代洗钱活动更具专业化；4、复杂性，为了改变犯罪所得的原有形式，消除可能成为证据的痕迹，为犯罪所得营造假象，使犯罪所得与合法所得融为一体，迫使采取的洗钱过程更为复杂化，以达到外表合法化的目的。
在当前经济全球化、资本国际化及信息技术高速发展的情况下，随着走私、贩毒、黑社会有组织犯罪、偷税逃税、贪污贿赂、金融诈骗等犯罪活动的大量产生，洗钱活动在国内外日益猖獗，并与上述犯罪活动密切交织在一起，不仅破坏社会信用基础，严重威胁金融安全、经济安全，而且引发一系列社会政治问题，严重威胁国家安全和社会稳定。特别是自美国9.11恐怖袭击事件以来，恐怖活动的日益猖獗，有效防范和打击洗钱活动已经成为许多国家的共识，各国纷纷通过立法规范和协调反洗钱工作，加强反洗钱国际合作。
近几年来，我国反洗钱立法也越来越受到社会各方面的广泛关注，反洗钱立法和反洗钱工作有了一定的进展。但由于种种原因，目前我国反洗钱法律制度尚未健全，缺乏反洗钱预防性法律规定，仅在部门规章中对金融机构反洗钱制度作出规定，即中国人民银行制定的金融机构反洗钱的规定、人民币大额和可疑支付交易报告管理办法、金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法（简称一个规定、两个办法），法律级次和法律效力较低，刑法关于洗钱犯罪的规定也有明显不足，这种状况已经不能适应有效防范和打击洗钱犯罪的需要。2002年以来，许多全国人大代表多次向全国人民代表大会提出有关反洗钱立法议案，要求加强反洗钱立法，尽快制定反洗钱法。该法已经列入十届全国人大常委会立法规划，并由全国人大预算工委组织起草。
制定《反洗钱法》意义重大：一是有利于及时发现和监控洗钱活动，追查并没收犯罪所得，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪，维护经济安全和社会稳定；二是有利于消除洗钱行为给金融机构带来的潜在金融风险和法律风险，维护金融安全；三是有利于发现和切断资助犯罪行为的资金来源和渠道，防范新的犯罪行为；四是有利于保护上游犯罪受害人的财产权，维护法律尊严和社会正义；五是有利于参与反洗钱国际合作，维护我国良好的国际形象。
根据全国人大立法规划的要求，2004年3月23日，正式成立了由全国人大预算工委牵头组织、由中国人民银行、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、国家安全部、司法部、财政部、商务部、海关总署、国家税务总局、国家工商总局、银监会、证监会、保监会、国家外汇局等18个部门参加的反洗钱法起草领导小组和起草工作小组（2005年起增加了监察部），制定通过了起草工作计划，标志着反洗钱立法工作正式启动。在委领导和起草领导小组的领导下，反洗钱法起草工作小组开展了一系列卓有成效的工作：收集国内外各方面有关立法资料，进行反洗钱调查研究，开展立法比较研究；召开反洗钱一系列立法调研会，分别请最高人民法院、最高人民检察院和国务院15个部委有关司局的负责同志，及部分商业银行、保险公司、证券公司、期货公司的代表分别介绍各自反洗钱工作情况和立法建议；先后组建4个代表团赴国外进行反洗钱立法考察，研究借鉴国外反洗钱立法经验；多次召开和参加反洗钱法国际研讨会，反复研讨反洗钱立法有关的重大问题；多次召开立法座谈会，研究和修改法律草案框架结构和大纲；自2005年2月起研究起草《反洗钱法（试拟稿）》条文和《修改刑法有关洗钱犯罪规定的建议（草案）》，经过反复修改形成《反洗钱法（征求意见稿）》和《修改刑法有关洗钱犯罪规定的建议》；8月起广泛征求各部门、各地方对《反洗钱法(征求意见稿)》的意见，并根据各有关方面主要意见，反复修改草案(征求意见稿)；11月起通过国务院办公厅向国务院各有关部门进一步征求对《反洗钱法(征求意见稿)》的意见；2006年3月根据国务院有关部门的反馈意见，对草案（征求意见稿）经进一步修改完善后,形成 《反洗钱法（草案）》，于4月提交全国人大常委会进行初次审议。
为了搞好反洗钱立法和反洗钱工作，首先必须明确反洗钱的主要原则。巴塞尔银行委员会《关于防止犯罪分子利用银行系统洗钱的原则声明》对银行业的反洗钱提出了四项基本原则，即了解你的客户原则、遵守法律原则、与执法机关、司法机关全面合作原则和职员培训原则。我国反洗钱法的适用范围不只限于银行，也不限于证券、保险等金融机构，还包括特定行业的非金融结构，反洗钱范围更为广泛，应当遵循的主要原则如下。
（一）合法审慎原则
合法审慎原则是对反洗钱工作的总体原则要求。所有负有反洗钱义务的金融机构和特定非金融机构及其从业人员，都应当遵循高尚的道德标准，严格遵守有关的法律与法规，认真谨慎地履行应尽的义务。如果有正当、合理理由怀疑交易与洗钱或其他犯罪活动有关，应当拒绝向客户提供服务，并履行报告义务。反洗钱主管部门、有关部门和行业监管部门、有关机构及其人员同样应依法审慎地履行反洗钱监管职责。
（二）预防监控原则
预防监控原则是建立反洗钱预防监控制度的主要原则。对于金融机构、特定非金融机构及其从业人员来说，只有将法律规定反洗钱的各项义务转化为预防监控制度，才能切实有效地履行反洗钱职责义务。预防监控原则又可划分为以下具体原则：一是了解你的客户原则，又称识别客户原则，即在与客户建立交易业务关系或进行交易时，应当依据法定的有效身份证件或其他可靠的身份识别资料，了解和确定客户的身份；二是保存记录原则，大额和可疑交易信息的分析、监测和调查都在交易发生后进行，因此必须在一定期限内，保存客户的身份资料和交易记录，以备后用；三是报告大额和可疑交易信息原则，发现了大额和可疑交易后，应依法向反洗钱信息中心及时报告，为后续的分析、移送、调查提供信息和线索；四是内部监控原则，反洗钱具有很强的专业性和复杂性，不仅需要设立专门的内设机构或指定内设机构和人员从事反洗钱工作，而且每一个环节都需要严格把关、分解责任、落实到人，还要求每个岗位的职员都要进行培训，提高反洗钱的风险意识和责任意识，具有识别、记录和报告大额和可疑交易信息的技能。
（三）协调配合原则
协调配合原则是建立反洗钱协调机制的指导原则。由于反洗钱工作是一项复杂而庞大的系统工程，它不仅大量的涉及金融机构和特定非金融机构，而且涉及反洗钱行政主管部门和反洗钱信息中心、其他行政主管部门和行业监管部门，还涉及刑事侦查部门和司法部门等，因此各部门必须明确分工、严格把关，同时又互相协调、密切配合，形成反洗钱协调机制和严密网络，使洗钱犯罪分子无处逃遁，这就必须遵循协调配合原则。
（四）保密原则
保密原则是反洗钱工作得以高效有序进行的重要保证。反洗钱的核心是收集、分析、报告、移送和调查可疑交易信息。可疑交易信息既可能是犯罪线索，也可能是合法的个人隐私或商业秘密。为了既能有效预防和打击洗钱犯罪，又能保护商业秘密和个人隐私，反洗钱必须履行保密原则。所有承担反洗钱职责和义务的部门、机构及其从业人员，对于其涉及的大额和可疑交易信息和其他需要保密的反洗钱信息，都应严格遵守保密原则，除了按反洗钱法的规定，在其职责范围内进行分析、报告、移送、调查时使用外，不得向任何人泄漏任何有关信息。
（作者：全国人大预算工委法案室主任、中国财税法学研究会副会长、反洗钱法起草工作组组长）
中国人大网 2006年4月25日
目前国内外洗钱活动呈现以下趋势：1、严重性，洗钱活动逐步与上游犯罪相分离，与金融产品紧密结合，发展成为独立的犯罪行为，并对金融安全、经济安全和国家安全构成严重威胁；2、多样性，洗钱活动出现多种多样的方式，愈益呈现出多样性，如利用投资贸易，借用金融服务，利用空壳公司，伪造商业票据，使用金融衍生工具，通过中介机构等方式洗钱；3、专业性，利用计算机等高新技术，利用金融、财务、会计、律师专业服务进行洗钱，一些专业人员如金融人员、律师、会计师、评估师等参与洗钱过程，使现代洗钱活动更具专业化；4、复杂性，为了改变犯罪所得的原有形式，消除可能成为证据的痕迹，为犯罪所得营造假象，使犯罪所得与合法所得融为一体，迫使采取的洗钱过程更为复杂化，以达到外表合法化的目的。
在当前经济全球化、资本国际化及信息技术高速发展的情况下，随着走私、贩毒、黑社会有组织犯罪、偷税逃税、贪污贿赂、金融诈骗等犯罪活动的大量产生，洗钱活动在国内外日益猖獗，并与上述犯罪活动密切交织在一起，不仅破坏社会信用基础，严重威胁金融安全、经济安全，而且引发一系列社会政治问题，严重威胁国家安全和社会稳定。特别是自美国9.11恐怖袭击事件以来，恐怖活动的日益猖獗，有效防范和打击洗钱活动已经成为许多国家的共识，各国纷纷通过立法规范和协调反洗钱工作，加强反洗钱国际合作。
近几年来，我国反洗钱立法也越来越受到社会各方面的广泛关注，反洗钱立法和反洗钱工作有了一定的进展。但由于种种原因，目前我国反洗钱法律制度尚未健全，缺乏反洗钱预防性法律规定，仅在部门规章中对金融机构反洗钱制度作出规定，即中国人民银行制定的金融机构反洗钱的规定、人民币大额和可疑支付交易报告管理办法、金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法（简称一个规定、两个办法），法律级次和法律效力较低，刑法关于洗钱犯罪的规定也有明显不足，这种状况已经不能适应有效防范和打击洗钱犯罪的需要。2002年以来，许多全国人大代表多次向全国人民代表大会提出有关反洗钱立法议案，要求加强反洗钱立法，尽快制定反洗钱法。该法已经列入十届全国人大常委会立法规划，并由全国人大预算工委组织起草。
制定《反洗钱法》意义重大：一是有利于及时发现和监控洗钱活动，追查并没收犯罪所得，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪，维护经济安全和社会稳定；二是有利于消除洗钱行为给金融机构带来的潜在金融风险和法律风险，维护金融安全；三是有利于发现和切断资助犯罪行为的资金来源和渠道，防范新的犯罪行为；四是有利于保护上游犯罪受害人的财产权，维护法律尊严和社会正义；五是有利于参与反洗钱国际合作，维护我国良好的国际形象。
根据全国人大立法规划的要求，2004年3月23日，正式成立了由全国人大预算工委牵头组织、由中国人民银行、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、国家安全部、司法部、财政部、商务部、海关总署、国家税务总局、国家工商总局、银监会、证监会、保监会、国家外汇局等18个部门参加的反洗钱法起草领导小组和起草工作小组（2005年起增加了监察部），制定通过了起草工作计划，标志着反洗钱立法工作正式启动。在委领导和起草领导小组的领导下，反洗钱法起草工作小组开展了一系列卓有成效的工作：收集国内外各方面有关立法资料，进行反洗钱调查研究，开展立法比较研究；召开反洗钱一系列立法调研会，分别请最高人民法院、最高人民检察院和国务院15个部委有关司局的负责同志，及部分商业银行、保险公司、证券公司、期货公司的代表分别介绍各自反洗钱工作情况和立法建议；先后组建4个代表团赴国外进行反洗钱立法考察，研究借鉴国外反洗钱立法经验；多次召开和参加反洗钱法国际研讨会，反复研讨反洗钱立法有关的重大问题；多次召开立法座谈会，研究和修改法律草案框架结构和大纲；自2005年2月起研究起草《反洗钱法（试拟稿）》条文和《修改刑法有关洗钱犯罪规定的建议（草案）》，经过反复修改形成《反洗钱法（征求意见稿）》和《修改刑法有关洗钱犯罪规定的建议》；8月起广泛征求各部门、各地方对《反洗钱法(征求意见稿)》的意见，并根据各有关方面主要意见，反复修改草案(征求意见稿)；11月起通过国务院办公厅向国务院各有关部门进一步征求对《反洗钱法(征求意见稿)》的意见；2006年3月根据国务院有关部门的反馈意见，对草案（征求意见稿）经进一步修改完善后,形成 《反洗钱法（草案）》，于4月提交全国人大常委会进行初次审议。
为了搞好反洗钱立法和反洗钱工作，首先必须明确反洗钱的主要原则。巴塞尔银行委员会《关于防止犯罪分子利用银行系统洗钱的原则声明》对银行业的反洗钱提出了四项基本原则，即了解你的客户原则、遵守法律原则、与执法机关、司法机关全面合作原则和职员培训原则。我国反洗钱法的适用范围不只限于银行，也不限于证券、保险等金融机构，还包括特定行业的非金融结构，反洗钱范围更为广泛，应当遵循的主要原则如下。
（一）合法审慎原则
合法审慎原则是对反洗钱工作的总体原则要求。所有负有反洗钱义务的金融机构和特定非金融机构及其从业人员，都应当遵循高尚的道德标准，严格遵守有关的法律与法规，认真谨慎地履行应尽的义务。如果有正当、合理理由怀疑交易与洗钱或其他犯罪活动有关，应当拒绝向客户提供服务，并履行报告义务。反洗钱主管部门、有关部门和行业监管部门、有关机构及其人员同样应依法审慎地履行反洗钱监管职责。
（二）预防监控原则
预防监控原则是建立反洗钱预防监控制度的主要原则。对于金融机构、特定非金融机构及其从业人员来说，只有将法律规定反洗钱的各项义务转化为预防监控制度，才能切实有效地履行反洗钱职责义务。预防监控原则又可划分为以下具体原则：一是了解你的客户原则，又称识别客户原则，即在与客户建立交易业务关系或进行交易时，应当依据法定的有效身份证件或其他可靠的身份识别资料，了解和确定客户的身份；二是保存记录原则，大额和可疑交易信息的分析、监测和调查都在交易发生后进行，因此必须在一定期限内，保存客户的身份资料和交易记录，以备后用；三是报告大额和可疑交易信息原则，发现了大额和可疑交易后，应依法向反洗钱信息中心及时报告，为后续的分析、移送、调查提供信息和线索；四是内部监控原则，反洗钱具有很强的专业性和复杂性，不仅需要设立专门的内设机构或指定内设机构和人员从事反洗钱工作，而且每一个环节都需要严格把关、分解责任、落实到人，还要求每个岗位的职员都要进行培训，提高反洗钱的风险意识和责任意识，具有识别、记录和报告大额和可疑交易信息的技能。
（三）协调配合原则
协调配合原则是建立反洗钱协调机制的指导原则。由于反洗钱工作是一项复杂而庞大的系统工程，它不仅大量的涉及金融机构和特定非金融机构，而且涉及反洗钱行政主管部门和反洗钱信息中心、其他行政主管部门和行业监管部门，还涉及刑事侦查部门和司法部门等，因此各部门必须明确分工、严格把关，同时又互相协调、密切配合，形成反洗钱协调机制和严密网络，使洗钱犯罪分子无处逃遁，这就必须遵循协调配合原则。
（四）保密原则
保密原则是反洗钱工作得以高效有序进行的重要保证。反洗钱的核心是收集、分析、报告、移送和调查可疑交易信息。可疑交易信息既可能是犯罪线索，也可能是合法的个人隐私或商业秘密。为了既能有效预防和打击洗钱犯罪，又能保护商业秘密和个人隐私，反洗钱必须履行保密原则。所有承担反洗钱职责和义务的部门、机构及其从业人员，对于其涉及的大额和可疑交易信息和其他需要保密的反洗钱信息，都应严格遵守保密原则，除了按反洗钱法的规定，在其职责范围内进行分析、报告、移送、调查时使用外，不得向任何人泄漏任何有关信息。
（作者：全国人大预算工委法案室主任、中国财税法学研究会副会长、反洗钱法起草工作组组长）
中国人大网 2006年4月25日
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