国际食品安全管理制度及其在我国的应用
全国人大教科文卫委员会人卫体室 陈乃康
近年来，食品安全卫生问题引起了社会广泛关注。十届全国人大以来的历次代表大会上，食品安全都是代表们所提议案和建议集中的热点之一。以十届全国人大三次会议为例，要求制定食品安全法或修改食品卫生法的议案达26件，建议15件，894名代表署名。根据代表们的议案和建议，有关部门已着手进行食品卫生法的修订工作。在修订食品卫生法过程中，有必要了解国际上一些行之有效的食品安全管理制度及其在我国应用的可行性。
目前，发达国家普遍采取的食品安全监管手段主要包括以下三方面：1、实行食品安全性评价，加强食品危险性分析；2、逐步推行危害分析与关键控制点（HACCP）、食品生产良好规范（GMP）等国际食品安全认证体系；3、实行食品溯源制度，加强食品标签管理。
一、实行食品安全性评价，加强食品危险性分析
（一）食品安全性评价和危险性分析的定义
食品的安全性评价是指以急性和慢性毒性试验所获得的资料为基础，对食品中的有害物质、食物新资源及其成分和新资源食品对人体的影响程度进行评估的技术规范。它是在人体试验和判断识别的基础上发展起来的，其主要目的是评价某种食品是否可以食用，具体就是评价食品中的有关危害成分或者危害物质的毒性以及相应的风险程度。
由于化学、毒理学、营养学和微生物学之间的界线日渐缩小，利用多学科机制建立起来的食品安全性评价也发展为食品危险性分析技术。危险性分析由三部分组成，即危险性评估、危险性管理和有关危险性的信息交流。
危险性评估是指对人体接触食源性危害而产生的对健康已知或潜在的不良作用进行科学评价。它要求对食品危险性进行定性和定量分析，同时要明确其中的不确定性，并在某些具体情况下利用现有资料推导出科学、合理的结论。危险性评估是危险性分析的核心，也是危险性管理和信息交流的基础。
危险性管理是指权衡接受、减少或减低危险性，并选择和实施适当政策的过程。
危险性交流是指在危险性评估者、危险性管理者和其他团体之间交流有关危险性信息和意见的相互作用的过程。
食品安全风险贯穿食品供应链的全过程。鉴于人力、物力和财力的限制，要对所有食品、所有环节都进行全面和细致的控制是非常困难的。国际经验表明，要实现效率的最大化，必须以危险性分析为基础，明确管理重点，把资源配置在那些高风险的食品或危害之上。
（二）食品安全性评价和危险性分析在国外的发展情况
近20年来，一些发达国家建立了危险性评估体系，采用生物学标志物和临床指标反映某些危害的摄入水平和机体生理功能的损伤，并进而推断食源性危害的危险性。危险性评估可以为制定标准，掌握食源性疾病的变化趋势和制定食源性疾病控制对策提供重要依据。
对食品生产中的各种原料及添加剂进行安全性分析是安全性评价的主要内容。例如在欧美日等许多国家，对食品发酵用菌种的管理、审批非常严格，对菌种的使用历史、分类鉴定、耐药性、遗传稳定性、有效性都有明确的要求和数据库，生产用的菌株要求必须在国际公认的菌种保存中心保存。许多国家还制定出食品工业中允许使用的菌种名单，建立了完善的菌种安全性评价的检验和方法。
发达国家对新技术、新工艺、新资源加工食品的安全性评价也高度重视。例如，美国已经开始对所批准登记的农药进行内分泌干扰活动的筛选，并将于2008年公布根据内分泌干扰活性重新确定的农药的最高残留限量。
总体来看，危险性分析还只是处于起步阶段，以最难的致癌物质鉴定为例，在500多万种现存的化合物中，真正做过动物实验、有数据者不超过10,000种；约有1,000多种会引起某种动物致癌，而其中确证会引起人类癌症的还不到30种。
在危险性分析中，化学物的危险性评估已经比较成熟，而生物性的危险性评估正在发展中。
（三）食品安全性评价和危险性分析在我国的应用
目前，与西方发达国家相比，我国在食品安全性评价和危险性分析的应用上存在较大差距，主要表现在以下几方面：
1、系统监测与评价资料缺乏
食源性危害是目前我国食品安全的主要问题，而我国现在缺乏食源性危害的系统监测与评价背景资料。早在20世纪70年代，世界卫生组织就与联合国环境保护署共同启动了“全球环境监测规划／食品污染与监测项目”，监测全球食品中主要污染物的污染水平及其变化趋势。一些发达国家也相继建立了固定的监测网络和比较齐全的污染物和食品监测数据库，例如，美国建立了近20年来动物性食品中农药DDT等残留量资料。而目前我国在一些重要污染物，如农兽药、重金属、真菌毒素等方面仅开展了一些零星的工作，缺乏系统的监测数据。同时，我国尚缺乏定点主动监测网络，没有对常见的重要致病菌进行危险性评价的背景资料，如沙门氏菌、金黄色葡萄球菌、肉毒梭菌、李斯特单核细胞增生菌和大肠杆菌等。
2、关键检测技术与设备落后
目前，我国食品检测技术相对落后，缺乏对人体健康危害大而在国际贸易中又十分敏感的污染物，如二恶英及其类似物、氯丙醇和某些真菌毒素等的关键检测技术。环境污染物检测为例，许多发达国家拥有针对二恶英及其类似物的超痕量检测及对 “瘦肉精”、激素、氯丙醇的痕量检测技术和大型精密仪器，而我国尚缺乏对这些污染物的有效快速检测方法、技术和设备。例如，目前我国食用河豚鱼中毒死亡人数占食物中毒总死亡人数的33％，居食物中毒死亡人数之首，但我国却没有河豚鱼毒素的快速检测方法。
3、危险性评估技术未广泛采用
我国目前没有广泛采用危险性评估技术，特别是对化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估。而在实施食品源头治理方面，我国目前所掌握的科学数据尚不充分；在采用危害分析和关键控制点（HACCP）方面，食品企业才刚刚开始实施，缺少覆盖全行业的指导原则和评价标准。
4、新产品安全性评估欠缺
与发达国家相比，我国在采用新技术、新工艺、新资源加工食品的安全性研究与评估方面存在较大差距。例如，目前美国开始对批准登记的农药进行内分泌干扰活性的筛选，并将于2008年根据筛选结果重新确定农药的最高残留限量，而我国对目前大量使用的农药未进行内分泌干扰活性的筛选，对实际生产中广泛使用的植物生长调节剂也未进行安全性研究与评估。国外的功能食品多以营养素单一植物成分为原料，功能因子结构、作用明确，含量准确，质量有保证，而我国保健食品原料往往是多种植物的混合物，有效因子含量不准确，功效不明确，缺乏安全性评价。另外，我国对一些新型食品添加剂、包装材料、酶制剂以及转基因食品的安全性问题缺乏研究与评估。
造成这种差距的原因很多，但根本还是离不开我国是一个经济、科技和社会发展相对滞后的发展中国家这一具体国情。但有必要加快推进食品安全性评价和危险性分析技术的推广和实施。理由如下：
1、目前我国已基本解决温饱问题，食品安全卫生问题日益突出。安全性评估和危险性分析能够为食品安全标准制定提供科学依据。经过危险性分析制定的食品卫生标准和食品安全措施将在更加安全科学的基础上进行，以提高我国食品安全的整体水平。
2、危险性评估是世界贸易组织（WTO）和国际食品法典委员会（CAC）强调的用于制定食品安全技术措施的必要技术手段，也是制定食品安全标准和仲裁贸易纠纷的主要手段和依据。我国加入世界贸易组织以后，在国际食品贸易中涉及的食品安全卫生问题应当按国际规则进行。这将有助于减少贸易摩擦，促进我国食品产业发展。
3、我国应加大对食品安全性评价和危险性分析的投入，以此为基础，积极参与国际食品法典的制定。这样才能在保障我国食品安全性的同时，维护我国食品出口企业的经济利益，为我国食品产业营造一个良好的外部环境。
二、危害分析和关键控制点（HACCP）、食品良好生产规范（GMP）等国际食品安全认证体系及其在我国的运用
（一）国际食品安全认证体系概况
近年来，发达国家纷纷建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全，广泛采用“良好农业规范”(GAP)、“良好兽医规范”(GVP)、“良好生产规范”(GMP)和危害分析与关键控制点(HACCP)等先进的安全控制技术，对提高食品质量安全十分有效。
欧美国家在食品安全一般管制的基础上，比较鼓励食品部门的自我管理。食品安全管理部门制定一系列食品企业通用管理规范，作为强制性法规的补充或替代，如HACCP等，由食品企业自愿采纳并融合到自己的管理系统中，鼓励企业根据产品和生产特性形成自己的食品安全计划。这些企业的自我管理大都是预防性和保护性的措施，要通过认证得到承认。
认证已不仅是促进企业和其他组织提高管理与服务水平，保证产品质量，提高竞争力的可靠方式，同时也是从源头上确保产品安全、规范市场行为、指导消费、保护健康的战略性选择。目前，国际比较通行的食品安全认证体系主要包括：危害分析和关键控制点分析（HACCP）、良好生产规范（GMP）、良好卫生规范（GHP）体系、全面质量管理（TQM）、ISO9000系列质量标准体系等。
1、危害分析和关键控制点体系
危害分析和关键控制点技术是生产(加工)安全食品的一种控制手段。它对原料、关键生产工序及影响产品安全的人为因素进行分析，确定加工过程中的关键环节，建立、完善监控程序和监控标准，采取规范的纠正措施，从而提高食品从最初生产到最终消费全过程的安全性。危害分析和关键控制点体系被认为是控制食品安全和保持风味品质的有效管理体系，已成为国际上认可和接受的食品安全保证体系。
在联合国粮农组织和世界卫生组织等国际组织的大力推荐下，近年来危害分析和关键控制点体系已在世界各国得到了广泛的应用和发展。
危害分析和关键控制点作为科学的预防性食品安全体系，具有以下特点：
(1) 危害分析和关键控制点是预防性的食品安全保证体系，但它不是一个孤立的体系，必须建筑在食品良好生产规范和卫生标准操作程序的基础上。
(2)每个危害分析和关键控制点计划都反映了某种食品加工方法的专一特性，其重点在于预防，设计上防止危害进入食品。
(3) 危害分析和关键控制点分析不是零风险体系，但它将食品安全的责任首先归于食品生产商及食品销售商，并使食品生产最大限度趋近于“零缺陷”。可用于尽量减少食品安全危害的风险。
(4) 危害分析和关键控制点分析克服传统食品安全控制方法（现场检查和成品测试）的缺陷，强调加工过程中，生产者与监管部门的交流沟通。监管部门通过确定危害是否正确地得到控制来验证工厂危害分析和关键控制点分析实施情况，将精力集中到食品生产加工过程中最易发生安全危害的环节上，从而更有效地控制食品安全。
(5) 危害分析和关键控制点分析概念可推广延伸应用到食品质量的其它方面，控制食品缺陷。
上述特点根本在于，危害分析和关键控制点体系，使食品生产者或供应商从以最终产品检验为主要基础的控制观念转变为建立从生产到消费，鉴别并控制潜在危害，全面保证食品安全。
2、食品良好生产规范（GMP）
食品良好生产规范是一种注重在生产过程中实施对产品质量与卫生安全的自主性管理制度。它要求食品生产企业应具备良好的生产设备，合理的生产过程，完善的质量管理和严格的检测系统，确保最终产品的质量（包括食品安全卫生）符合法规要求。
食品良好生产规范（GMP）自上世纪七十年代初被提出以来，已在不少发达国家和发展中国家得到认可并采纳。它原本较多应用于制药工业，现许多国家将其用于食品工业。美国最早将食品良好生产规范用于工业生产，1969年发布了食品制造、加工、包装和保存的良好生产规范。目前，美国已立法强制实施食品良好生产规范。1969年，世界卫生组织向全世界推荐食品良好生产规范。英国、日本、新加坡等许多发达国家和新兴工业国引进这一制度。1972年，欧洲共同体14个成员国公布了《食品良好生产规范总则》，日本于1975年开始制定各类食品卫生规范。
（二）危害分析和关键控制点（HACCP）、良好生产规范（GMP）等国际食品安全认证体系在我国的运用
1、危害分析和关键控制点在我国的发展概况及其应用前景
我国水产界较早关注和引进危害分析和关键控制点（HACCP）这一质量控制体系。1996年农业部结合水产品出口贸易形势颁布了冻虾等五项水产品行业标准，并进行较大的规模的HACCP培训活动。目前国内约有500多家水产品出口企业获得商检危害分析和关键控制点（HACCP）认证。2002年12月中国认证机构国家认可委员会正式启动对HACCP体系认证机构的认可试点工作，开始受理HACCP认可试点申请。
我国自20世纪80年代贯彻ISO9000系列标准和推行全面质量管理以来，积累了大量的人力资源和经验。十几年来，无公害食品行动计划、绿色食品和有机食品等项目的实施也取得一定的成绩。这些都为在我国推广危害分析和关键控制点提供了有利条件。目前，虽然危害分析和关键控制点（HACCP）在我国还未得到广泛的应用，大部分企业并不了解如何应用，但从总体上看，推广这一体系的环境已基本形成。
然而，要推广HACCP体系，需要重视其自身存在的缺陷和我国的具体国情。例如，HACCP体系自身设计缺陷、食品企业实施这一体系中遇到的困难、政府部门的有效管理和文化习俗、饮食习惯等其他方面的障碍。
危害分析和关键控制点体系固然能带来巨大收益，但其实施需要付出相当高的成本，这一点值得注意。我国是个发展中的农业大国，而且多数食品生产加工企业是中小型企业。小规模的农户和生产经营企业，管理基础差，技术水平低，根本无力承受实施HACCP认证的高成本，严重制约了危害分析和关键控制点体系的推广。同时，目前我国食品监管体制尚未理顺，标准体系不尽完善，食品检测技术和手段尚有差距，这些都决定了在我国推广危害分析和关键控制点体系是一个长期的循序渐进的过程。
2、食品良好生产规范（GMP）在我国的应用和发展
我国食品企业质量管理规范的制定开始于八十年代中期。从1988年开始，我国先后颁布了17个食品企业卫生规范，重点对厂房、设备、设施和企业自身卫生管理等方面提出卫生要求，以促进我国食品卫生状况的改善，预防和控制各种有害因素对食品的污染。
1998年，卫生部颁布了《保健食品良好生产规范》和《膨化食品良好生产规范》，这是我国首批颁布的食品GMP强制性标准。同以往的“卫生规范”相比，最突出的特点是增加了品质管理的内容，对企业人员素质及资格也提出了具体要求，对工厂硬件和生产过程管理及自身卫生管理的要求更加具体、全面、严格。近期，卫生部将组织制定了乳制品、熟肉制品、饮料、蜜饯及益生菌类保健食品等企业的GMP，并拟陆续发布实施。
三、实行食品溯源管理制度，完善食品标签管理
（一）食品溯源制度的含义及其发展概况
食品溯源制度，也叫可追踪系统，是食品安全管理一项重要手段，最初是由欧盟为应对“疯牛病”问题于1997年开始逐步建立起来的。它利用现代化信息管理技术给每件商品标上号码、保存相关的管理记录，从而进行追踪溯源。一旦在市场上发现危害消费者健康的食品，就可根据标记将其从该市场中撤出。
实行食品溯源制度有以下重要意义：一是给予消费者知情权，通过向消费者提供生产商和加工商的全面信息，从而使消费者了解食品真实情况。实行该制度，食品的来源地及生产流程可从电脑中调出，消费者可以掌握供方消息并决定是否购买。二是该制度强化了产业链各企业的责任。有安全隐患的企业将被迫退出市场，而生产质量好的企业则可以建立信誉。此外，溯源制度可以事先预测危害的原因与风险的程度，从而通过管理将生产过程中的风险降至最低水平。
由于控制风险卓有成效，食品溯源制度受到许多国家的重视。目前，欧盟、日本、新西兰等国正大力推广。按照欧盟食品法的规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜，以及与食品、饲料制造相关的物品，在生产、加工、流通各个阶段必须确立食品信息可追溯系统。该系统对各个阶段的主体作了规定，以保证可以确认各种提供物的来源和去向。可追溯系统能够从生产到销售的各个环节追溯检查产品，有利于监测任何对人体健康和环境的影响。欧盟和各成员国政府主管部门可随时通过这一体系搜集有关信息。日本在2001年实行食品溯源制度，从最初的牛肉目前已推广到猪肉、鸡肉等肉食产业，牡蛎等水产养殖产业及蔬菜产业等。澳大利亚建立了“国家畜禽识别系统”。澳政府在2002年给全国1.15亿只羊打上了产地标签，一年一换。当牧场主将羊出售给屠宰场或出口时，必须在申请表上填写标签号码。有关部门一旦发现某种疾病，便可以根据标签号码迅速查出该羊的产地和农场，并尽快采取相应措施。这样也有利于澳大利亚在国际上保护自己的品牌。
（二）食品溯源制度在我国的应用前景
从发展的趋势来看，我国未来也应当逐步推行食品溯源制度。目前我国食品安全存在的主要问题之一就是市场信用缺失。消费者无法辨别哪些是对人体无害的健康食品，而生产经营者因为分散经营，产品标识管理不规范，也难追究责任。因此，为了确保食品安全卫生，必须加强源头监管，明确责任主体，推行食品溯源制度可以有效地做到这一点。
但由于食品溯源制度对信息技术管理要求较高，而我国目前食品生产经营主体多为中小企业或分散农户，生产技术水平参差不齐，且不同食品间的差异较大，目前在全国范围内全面推广这一制度确有困难。在当前条件下，由食品加工流通企业来承担这样的责任，显然更为便捷有效。流通企业作为明确的市场责任主体，它可以以自己的信誉来监督生产者，并以此向消费者担保。消费者因购买不安全食品而造成损失，由流通企业承担责任，流通企业承担后，可以向生产者要求追偿，依次形成责任链条。
推行食品溯源制度，应按照从生产到销售的每一个环节都可相互追查的原则，建立食品生产、经营记录制度。从保证食品质量安全卫生的必备条件抓起，采取生产许可、出场强制检验等监管措施，从加工源头上确保不合格食品不能出厂销售，并加大执法监督和打假力度，提高食品加工、流通环节的安全性。可参照澳大利亚模式，在全国范围逐步推行猪、牛、羊等食品的耳标管理，实现上述食品的可溯源性，推行“产地和销地”、“市场与基地”、“屠宰场与养殖场”的对接与互认。
推行食品溯源制度，应加强食品标签管理。食品标签提供了食品的内在质量信息、营养信息、时效信息及食用指导信息，是消费者选择食品的重要依据。进一步规范食品标签管理，一方面可确保食品标签提供的信息真实充分有效，避免误导和欺骗消费者；另一方面一旦出现食品安全事故，也有利于事故的处理和不安全食品的召回。
推行食品溯源制度，还应当建立统一协调的食品安全信息组织管理系统，加强信息的收集、分析和预测工作。近年来我国加大了信息资源的建设，食品安全卫生信息得到越来越多的重视，卫生部、农业部、质检总局和食品药品监管局等许多部门在承担食品质量安全管理的同时，都从不同方面搜集了大量信息。但还存在着信息不够全面系统，已有资源分散、缺乏共享机制、风险评估和预警机制，安全信息透明度不高、参与性不够，食品安全教育培训未得到重视等问题。只有有效地整合各种资源，才能够发挥食品溯源制度的作用。
中国人大网 2006年1月19日 责任编辑 苏大城
目前，发达国家普遍采取的食品安全监管手段主要包括以下三方面：1、实行食品安全性评价，加强食品危险性分析；2、逐步推行危害分析与关键控制点（HACCP）、食品生产良好规范（GMP）等国际食品安全认证体系；3、实行食品溯源制度，加强食品标签管理。
一、实行食品安全性评价，加强食品危险性分析
（一）食品安全性评价和危险性分析的定义
食品的安全性评价是指以急性和慢性毒性试验所获得的资料为基础，对食品中的有害物质、食物新资源及其成分和新资源食品对人体的影响程度进行评估的技术规范。它是在人体试验和判断识别的基础上发展起来的，其主要目的是评价某种食品是否可以食用，具体就是评价食品中的有关危害成分或者危害物质的毒性以及相应的风险程度。
由于化学、毒理学、营养学和微生物学之间的界线日渐缩小，利用多学科机制建立起来的食品安全性评价也发展为食品危险性分析技术。危险性分析由三部分组成，即危险性评估、危险性管理和有关危险性的信息交流。
危险性评估是指对人体接触食源性危害而产生的对健康已知或潜在的不良作用进行科学评价。它要求对食品危险性进行定性和定量分析，同时要明确其中的不确定性，并在某些具体情况下利用现有资料推导出科学、合理的结论。危险性评估是危险性分析的核心，也是危险性管理和信息交流的基础。
危险性管理是指权衡接受、减少或减低危险性，并选择和实施适当政策的过程。
危险性交流是指在危险性评估者、危险性管理者和其他团体之间交流有关危险性信息和意见的相互作用的过程。
食品安全风险贯穿食品供应链的全过程。鉴于人力、物力和财力的限制，要对所有食品、所有环节都进行全面和细致的控制是非常困难的。国际经验表明，要实现效率的最大化，必须以危险性分析为基础，明确管理重点，把资源配置在那些高风险的食品或危害之上。
（二）食品安全性评价和危险性分析在国外的发展情况
近20年来，一些发达国家建立了危险性评估体系，采用生物学标志物和临床指标反映某些危害的摄入水平和机体生理功能的损伤，并进而推断食源性危害的危险性。危险性评估可以为制定标准，掌握食源性疾病的变化趋势和制定食源性疾病控制对策提供重要依据。
对食品生产中的各种原料及添加剂进行安全性分析是安全性评价的主要内容。例如在欧美日等许多国家，对食品发酵用菌种的管理、审批非常严格，对菌种的使用历史、分类鉴定、耐药性、遗传稳定性、有效性都有明确的要求和数据库，生产用的菌株要求必须在国际公认的菌种保存中心保存。许多国家还制定出食品工业中允许使用的菌种名单，建立了完善的菌种安全性评价的检验和方法。
发达国家对新技术、新工艺、新资源加工食品的安全性评价也高度重视。例如，美国已经开始对所批准登记的农药进行内分泌干扰活动的筛选，并将于2008年公布根据内分泌干扰活性重新确定的农药的最高残留限量。
总体来看，危险性分析还只是处于起步阶段，以最难的致癌物质鉴定为例，在500多万种现存的化合物中，真正做过动物实验、有数据者不超过10,000种；约有1,000多种会引起某种动物致癌，而其中确证会引起人类癌症的还不到30种。
在危险性分析中，化学物的危险性评估已经比较成熟，而生物性的危险性评估正在发展中。
（三）食品安全性评价和危险性分析在我国的应用
目前，与西方发达国家相比，我国在食品安全性评价和危险性分析的应用上存在较大差距，主要表现在以下几方面：
1、系统监测与评价资料缺乏
食源性危害是目前我国食品安全的主要问题，而我国现在缺乏食源性危害的系统监测与评价背景资料。早在20世纪70年代，世界卫生组织就与联合国环境保护署共同启动了“全球环境监测规划／食品污染与监测项目”，监测全球食品中主要污染物的污染水平及其变化趋势。一些发达国家也相继建立了固定的监测网络和比较齐全的污染物和食品监测数据库，例如，美国建立了近20年来动物性食品中农药DDT等残留量资料。而目前我国在一些重要污染物，如农兽药、重金属、真菌毒素等方面仅开展了一些零星的工作，缺乏系统的监测数据。同时，我国尚缺乏定点主动监测网络，没有对常见的重要致病菌进行危险性评价的背景资料，如沙门氏菌、金黄色葡萄球菌、肉毒梭菌、李斯特单核细胞增生菌和大肠杆菌等。
2、关键检测技术与设备落后
目前，我国食品检测技术相对落后，缺乏对人体健康危害大而在国际贸易中又十分敏感的污染物，如二恶英及其类似物、氯丙醇和某些真菌毒素等的关键检测技术。环境污染物检测为例，许多发达国家拥有针对二恶英及其类似物的超痕量检测及对 “瘦肉精”、激素、氯丙醇的痕量检测技术和大型精密仪器，而我国尚缺乏对这些污染物的有效快速检测方法、技术和设备。例如，目前我国食用河豚鱼中毒死亡人数占食物中毒总死亡人数的33％，居食物中毒死亡人数之首，但我国却没有河豚鱼毒素的快速检测方法。
3、危险性评估技术未广泛采用
我国目前没有广泛采用危险性评估技术，特别是对化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估。而在实施食品源头治理方面，我国目前所掌握的科学数据尚不充分；在采用危害分析和关键控制点（HACCP）方面，食品企业才刚刚开始实施，缺少覆盖全行业的指导原则和评价标准。
4、新产品安全性评估欠缺
与发达国家相比，我国在采用新技术、新工艺、新资源加工食品的安全性研究与评估方面存在较大差距。例如，目前美国开始对批准登记的农药进行内分泌干扰活性的筛选，并将于2008年根据筛选结果重新确定农药的最高残留限量，而我国对目前大量使用的农药未进行内分泌干扰活性的筛选，对实际生产中广泛使用的植物生长调节剂也未进行安全性研究与评估。国外的功能食品多以营养素单一植物成分为原料，功能因子结构、作用明确，含量准确，质量有保证，而我国保健食品原料往往是多种植物的混合物，有效因子含量不准确，功效不明确，缺乏安全性评价。另外，我国对一些新型食品添加剂、包装材料、酶制剂以及转基因食品的安全性问题缺乏研究与评估。
造成这种差距的原因很多，但根本还是离不开我国是一个经济、科技和社会发展相对滞后的发展中国家这一具体国情。但有必要加快推进食品安全性评价和危险性分析技术的推广和实施。理由如下：
1、目前我国已基本解决温饱问题，食品安全卫生问题日益突出。安全性评估和危险性分析能够为食品安全标准制定提供科学依据。经过危险性分析制定的食品卫生标准和食品安全措施将在更加安全科学的基础上进行，以提高我国食品安全的整体水平。
2、危险性评估是世界贸易组织（WTO）和国际食品法典委员会（CAC）强调的用于制定食品安全技术措施的必要技术手段，也是制定食品安全标准和仲裁贸易纠纷的主要手段和依据。我国加入世界贸易组织以后，在国际食品贸易中涉及的食品安全卫生问题应当按国际规则进行。这将有助于减少贸易摩擦，促进我国食品产业发展。
3、我国应加大对食品安全性评价和危险性分析的投入，以此为基础，积极参与国际食品法典的制定。这样才能在保障我国食品安全性的同时，维护我国食品出口企业的经济利益，为我国食品产业营造一个良好的外部环境。
二、危害分析和关键控制点（HACCP）、食品良好生产规范（GMP）等国际食品安全认证体系及其在我国的运用
（一）国际食品安全认证体系概况
近年来，发达国家纷纷建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全，广泛采用“良好农业规范”(GAP)、“良好兽医规范”(GVP)、“良好生产规范”(GMP)和危害分析与关键控制点(HACCP)等先进的安全控制技术，对提高食品质量安全十分有效。
欧美国家在食品安全一般管制的基础上，比较鼓励食品部门的自我管理。食品安全管理部门制定一系列食品企业通用管理规范，作为强制性法规的补充或替代，如HACCP等，由食品企业自愿采纳并融合到自己的管理系统中，鼓励企业根据产品和生产特性形成自己的食品安全计划。这些企业的自我管理大都是预防性和保护性的措施，要通过认证得到承认。
认证已不仅是促进企业和其他组织提高管理与服务水平，保证产品质量，提高竞争力的可靠方式，同时也是从源头上确保产品安全、规范市场行为、指导消费、保护健康的战略性选择。目前，国际比较通行的食品安全认证体系主要包括：危害分析和关键控制点分析（HACCP）、良好生产规范（GMP）、良好卫生规范（GHP）体系、全面质量管理（TQM）、ISO9000系列质量标准体系等。
1、危害分析和关键控制点体系
危害分析和关键控制点技术是生产(加工)安全食品的一种控制手段。它对原料、关键生产工序及影响产品安全的人为因素进行分析，确定加工过程中的关键环节，建立、完善监控程序和监控标准，采取规范的纠正措施，从而提高食品从最初生产到最终消费全过程的安全性。危害分析和关键控制点体系被认为是控制食品安全和保持风味品质的有效管理体系，已成为国际上认可和接受的食品安全保证体系。
在联合国粮农组织和世界卫生组织等国际组织的大力推荐下，近年来危害分析和关键控制点体系已在世界各国得到了广泛的应用和发展。
危害分析和关键控制点作为科学的预防性食品安全体系，具有以下特点：
(1) 危害分析和关键控制点是预防性的食品安全保证体系，但它不是一个孤立的体系，必须建筑在食品良好生产规范和卫生标准操作程序的基础上。
(2)每个危害分析和关键控制点计划都反映了某种食品加工方法的专一特性，其重点在于预防，设计上防止危害进入食品。
(3) 危害分析和关键控制点分析不是零风险体系，但它将食品安全的责任首先归于食品生产商及食品销售商，并使食品生产最大限度趋近于“零缺陷”。可用于尽量减少食品安全危害的风险。
(4) 危害分析和关键控制点分析克服传统食品安全控制方法（现场检查和成品测试）的缺陷，强调加工过程中，生产者与监管部门的交流沟通。监管部门通过确定危害是否正确地得到控制来验证工厂危害分析和关键控制点分析实施情况，将精力集中到食品生产加工过程中最易发生安全危害的环节上，从而更有效地控制食品安全。
(5) 危害分析和关键控制点分析概念可推广延伸应用到食品质量的其它方面，控制食品缺陷。
上述特点根本在于，危害分析和关键控制点体系，使食品生产者或供应商从以最终产品检验为主要基础的控制观念转变为建立从生产到消费，鉴别并控制潜在危害，全面保证食品安全。
2、食品良好生产规范（GMP）
食品良好生产规范是一种注重在生产过程中实施对产品质量与卫生安全的自主性管理制度。它要求食品生产企业应具备良好的生产设备，合理的生产过程，完善的质量管理和严格的检测系统，确保最终产品的质量（包括食品安全卫生）符合法规要求。
食品良好生产规范（GMP）自上世纪七十年代初被提出以来，已在不少发达国家和发展中国家得到认可并采纳。它原本较多应用于制药工业，现许多国家将其用于食品工业。美国最早将食品良好生产规范用于工业生产，1969年发布了食品制造、加工、包装和保存的良好生产规范。目前，美国已立法强制实施食品良好生产规范。1969年，世界卫生组织向全世界推荐食品良好生产规范。英国、日本、新加坡等许多发达国家和新兴工业国引进这一制度。1972年，欧洲共同体14个成员国公布了《食品良好生产规范总则》，日本于1975年开始制定各类食品卫生规范。
（二）危害分析和关键控制点（HACCP）、良好生产规范（GMP）等国际食品安全认证体系在我国的运用
1、危害分析和关键控制点在我国的发展概况及其应用前景
我国水产界较早关注和引进危害分析和关键控制点（HACCP）这一质量控制体系。1996年农业部结合水产品出口贸易形势颁布了冻虾等五项水产品行业标准，并进行较大的规模的HACCP培训活动。目前国内约有500多家水产品出口企业获得商检危害分析和关键控制点（HACCP）认证。2002年12月中国认证机构国家认可委员会正式启动对HACCP体系认证机构的认可试点工作，开始受理HACCP认可试点申请。
我国自20世纪80年代贯彻ISO9000系列标准和推行全面质量管理以来，积累了大量的人力资源和经验。十几年来，无公害食品行动计划、绿色食品和有机食品等项目的实施也取得一定的成绩。这些都为在我国推广危害分析和关键控制点提供了有利条件。目前，虽然危害分析和关键控制点（HACCP）在我国还未得到广泛的应用，大部分企业并不了解如何应用，但从总体上看，推广这一体系的环境已基本形成。
然而，要推广HACCP体系，需要重视其自身存在的缺陷和我国的具体国情。例如，HACCP体系自身设计缺陷、食品企业实施这一体系中遇到的困难、政府部门的有效管理和文化习俗、饮食习惯等其他方面的障碍。
危害分析和关键控制点体系固然能带来巨大收益，但其实施需要付出相当高的成本，这一点值得注意。我国是个发展中的农业大国，而且多数食品生产加工企业是中小型企业。小规模的农户和生产经营企业，管理基础差，技术水平低，根本无力承受实施HACCP认证的高成本，严重制约了危害分析和关键控制点体系的推广。同时，目前我国食品监管体制尚未理顺，标准体系不尽完善，食品检测技术和手段尚有差距，这些都决定了在我国推广危害分析和关键控制点体系是一个长期的循序渐进的过程。
2、食品良好生产规范（GMP）在我国的应用和发展
我国食品企业质量管理规范的制定开始于八十年代中期。从1988年开始，我国先后颁布了17个食品企业卫生规范，重点对厂房、设备、设施和企业自身卫生管理等方面提出卫生要求，以促进我国食品卫生状况的改善，预防和控制各种有害因素对食品的污染。
1998年，卫生部颁布了《保健食品良好生产规范》和《膨化食品良好生产规范》，这是我国首批颁布的食品GMP强制性标准。同以往的“卫生规范”相比，最突出的特点是增加了品质管理的内容，对企业人员素质及资格也提出了具体要求，对工厂硬件和生产过程管理及自身卫生管理的要求更加具体、全面、严格。近期，卫生部将组织制定了乳制品、熟肉制品、饮料、蜜饯及益生菌类保健食品等企业的GMP，并拟陆续发布实施。
三、实行食品溯源管理制度，完善食品标签管理
（一）食品溯源制度的含义及其发展概况
食品溯源制度，也叫可追踪系统，是食品安全管理一项重要手段，最初是由欧盟为应对“疯牛病”问题于1997年开始逐步建立起来的。它利用现代化信息管理技术给每件商品标上号码、保存相关的管理记录，从而进行追踪溯源。一旦在市场上发现危害消费者健康的食品，就可根据标记将其从该市场中撤出。
实行食品溯源制度有以下重要意义：一是给予消费者知情权，通过向消费者提供生产商和加工商的全面信息，从而使消费者了解食品真实情况。实行该制度，食品的来源地及生产流程可从电脑中调出，消费者可以掌握供方消息并决定是否购买。二是该制度强化了产业链各企业的责任。有安全隐患的企业将被迫退出市场，而生产质量好的企业则可以建立信誉。此外，溯源制度可以事先预测危害的原因与风险的程度，从而通过管理将生产过程中的风险降至最低水平。
由于控制风险卓有成效，食品溯源制度受到许多国家的重视。目前，欧盟、日本、新西兰等国正大力推广。按照欧盟食品法的规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜，以及与食品、饲料制造相关的物品，在生产、加工、流通各个阶段必须确立食品信息可追溯系统。该系统对各个阶段的主体作了规定，以保证可以确认各种提供物的来源和去向。可追溯系统能够从生产到销售的各个环节追溯检查产品，有利于监测任何对人体健康和环境的影响。欧盟和各成员国政府主管部门可随时通过这一体系搜集有关信息。日本在2001年实行食品溯源制度，从最初的牛肉目前已推广到猪肉、鸡肉等肉食产业，牡蛎等水产养殖产业及蔬菜产业等。澳大利亚建立了“国家畜禽识别系统”。澳政府在2002年给全国1.15亿只羊打上了产地标签，一年一换。当牧场主将羊出售给屠宰场或出口时，必须在申请表上填写标签号码。有关部门一旦发现某种疾病，便可以根据标签号码迅速查出该羊的产地和农场，并尽快采取相应措施。这样也有利于澳大利亚在国际上保护自己的品牌。
（二）食品溯源制度在我国的应用前景
从发展的趋势来看，我国未来也应当逐步推行食品溯源制度。目前我国食品安全存在的主要问题之一就是市场信用缺失。消费者无法辨别哪些是对人体无害的健康食品，而生产经营者因为分散经营，产品标识管理不规范，也难追究责任。因此，为了确保食品安全卫生，必须加强源头监管，明确责任主体，推行食品溯源制度可以有效地做到这一点。
但由于食品溯源制度对信息技术管理要求较高，而我国目前食品生产经营主体多为中小企业或分散农户，生产技术水平参差不齐，且不同食品间的差异较大，目前在全国范围内全面推广这一制度确有困难。在当前条件下，由食品加工流通企业来承担这样的责任，显然更为便捷有效。流通企业作为明确的市场责任主体，它可以以自己的信誉来监督生产者，并以此向消费者担保。消费者因购买不安全食品而造成损失，由流通企业承担责任，流通企业承担后，可以向生产者要求追偿，依次形成责任链条。
推行食品溯源制度，应按照从生产到销售的每一个环节都可相互追查的原则，建立食品生产、经营记录制度。从保证食品质量安全卫生的必备条件抓起，采取生产许可、出场强制检验等监管措施，从加工源头上确保不合格食品不能出厂销售，并加大执法监督和打假力度，提高食品加工、流通环节的安全性。可参照澳大利亚模式，在全国范围逐步推行猪、牛、羊等食品的耳标管理，实现上述食品的可溯源性，推行“产地和销地”、“市场与基地”、“屠宰场与养殖场”的对接与互认。
推行食品溯源制度，应加强食品标签管理。食品标签提供了食品的内在质量信息、营养信息、时效信息及食用指导信息，是消费者选择食品的重要依据。进一步规范食品标签管理，一方面可确保食品标签提供的信息真实充分有效，避免误导和欺骗消费者；另一方面一旦出现食品安全事故，也有利于事故的处理和不安全食品的召回。
推行食品溯源制度，还应当建立统一协调的食品安全信息组织管理系统，加强信息的收集、分析和预测工作。近年来我国加大了信息资源的建设，食品安全卫生信息得到越来越多的重视，卫生部、农业部、质检总局和食品药品监管局等许多部门在承担食品质量安全管理的同时，都从不同方面搜集了大量信息。但还存在着信息不够全面系统，已有资源分散、缺乏共享机制、风险评估和预警机制，安全信息透明度不高、参与性不够，食品安全教育培训未得到重视等问题。只有有效地整合各种资源，才能够发挥食品溯源制度的作用。
中国人大网 2006年1月19日 责任编辑 苏大城
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