加大处罚力度 提高食品卫生违法成本
全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室 毛俊锋
法律责任是指违法者对自己实施的违法行为必须承担的责任，其作用在于对违法行为进行惩戒和教育，保护社会的法律秩序，保证立法目的的实现。法律所规定的权利和义务的实现，归根结底都要由法律责任来保障。因此，法律责任的设置往往影响到该部法律实施的效果。目前，我国正在准备修订《食品卫生法》，在立法起草过程中，对法律责任进行认真研究是十分必要的。
当前，我国的食品卫生和安全形势非常严峻，各类食品安全卫生事件时有发生，各种食品卫生违法活动十分猖獗。其中一个重要原因是，在市场经济条件下，不法食品生产和经营者，为了追求利润，往往采用非法的手段和材料来生产、加工食品，而现行的食品卫生法由于颁布较早，法律责任的设置已不适应当前的形势，不足以震慑和遏制利益驱动下的不法行为。因此，在修订食品卫生法时，有必要在法律责任中加大对食品卫生不法行为的处罚力度，从而提高食品卫生违法行为的成本。
加大处罚力度，提高违法成本可以从行政责任、民事责任和刑事责任三个方面来考虑：
一、行政责任方面
（一）处罚的范围应尽可能涵盖社会上出现的食品卫生不法行为。
现行食品卫生法颁布于1995年，十年后的今天，我国的社会、经济、文化等各方面与当时相比都有了很大的变化。与此同时，我们也不得不看到，食品卫生不法行为的手段和方式也在发生变化，出现了一些新的危害食品卫生安全的行为，而依据现行食品卫生法对这些行为无法进行处罚。针对这种情况，法律需要及时作出调整，将新出现的危害人民群众食品卫生安全的行为规定为违法，并设置相应的法律责任。比如，现在越来越多的食品安全问题是由食品生产者违法使用非食用的有毒有害的工业原料生产和加工食品导致的。对于食品生产者的行为，适用现行食品卫生法可以进行处罚，但是对向食品生产者提供有毒有害原材料的厂商，却无法处理。因此，有人建议对明知对方用于食品生产加工而向其提供非食用工业原料的行为，也要认定为违法，并加以处罚。
（二）在处罚方式上，增加资格罚的适用和从业禁止的规定，提高违法的机会成本。
行政处罚方式中，运用较多的主要是经济罚和资格罚。经济罚包括没收违法所得、罚款，资格罚包括吊销许可证、从业禁止等。
现行食品卫生法的法律责任一章中，对各类违法行为，虽然也规定了吊销卫生许可证的处罚，但在实际执法过程中，往往较多采用经济罚。我们认为，经济罚虽然能够使违法者在经济上受到一定损失，但由于其还具有生产经营食品的资格和能力，就有可能继续通过食品卫生违法行为，将经济损失转嫁到消费者身上。因此，对严重违法的食品生产经营者，一定要严格采用资格罚，绝不能以经济罚替代资格罚，通过吊销其卫生许可证，使其不再具备从事食品生产经营的资格，大大提高了食品卫生违法行为的机会成本。
除了吊销卫生许可证，在食品卫生法法律责任中应当增加从业禁止的规定。所谓从业禁止，就是对于某些屡次触犯法律规定或严重违反食品卫生法的不法分子，可以禁止其从业或规定其在一定期限内不得再从事食品业。
（三）改进罚款的计算标准，加大违法的经济成本。
现行食品卫生法在罚款数额上一般是规定处以违法所得一定倍数的罚款，没有违法所得的，处以一定数额的罚款。如食品卫生法第三十九条规定:“……没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款。”
这种规定是不够严谨的。原因在于：一是有可能出现有悖立法意图的情况。从这种规定的立法本意来看，同样的违法行为，对有违法所得的处罚应当重于没有违法所得的，但是在违法所得数额较小的情况下，就可能出现对有违法所得的处罚轻于没有违法所得的处罚，这显然是违背立法意图的。二是设置处罚不仅要看客观后果，也要考虑违法者的主观恶性，作为计算标准的“违法所得”无法反映出违法者的主观恶性。三是这种规定在违法所得数额较小的情况下，罚款数额也会较小，不足以惩罚和震慑违法者。
用“违法货值”的概念来代替“违法所得”是较为科学的。“违法货值”是违法者违法生产经营的食品的总货值，不仅包括违法所得，也包括违法生产经营，但尚未形成违法所得的食品的货值。首先，“违法货值”是一个主客观相统一的概念，它是违法者客观上违法生产经营行为的后果，同时也表明了违法者期望通过违法行为获得的非法收益，反映了违法者的主观恶性。其次，采用“违法货值”作为罚款的计算标准解决了上述的法律悖论。更重要的是，将“违法货值”作为标准，将大大提高罚款的数额，增加了食品卫生违法行为的经济成本，对遏制违法行为的发生有很大作用。
二、民事责任方面
（一）充分认识民事责任的重要意义。
食品卫生法法律责任章中关于民事责任的规定仅有第四十八条：“违反本法规定，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，或者因其他违反本法行为给他人造成损害的，应当依法承担民事赔偿责任。”这是一条关于食品卫生民事责任的概括性规定，具体适用的法条见于《民法通则》、《合同法》、《产品质量法》、《消费者权益保障法》等民商、经济法律中。在法律实施过程中，人们往往重视的是行政监管和行政处罚，民事责任远没有发挥其应有的作用。而事实上，民事责任对于应对当前食品安全卫生形势有着十分重要的意义：
第一，食品卫生违法的民事责任，是维护广大食品消费者权益的最直接手段。
食品卫生违法行为侵害的客体有两个：一是食品消费者的身体健康和生命安全；二是国家的食品卫生管理秩序。行政责任实际是违法行为侵害后一个客体的法律后果，但仅仅对违法者进行行政处罚，这对消费者被侵害的权益并没有任何补救作用。因此，食品违法行为发生后，首要的是要对食品消费者受到的损害进行补救，因为相对于国家而言，消费者处于弱势的地位，应优先得到救济。食品消费者通过主张自己的民事权利，追究食品卫生违法行为者的民事责任，可以使自己被侵害的权益得到直接的补救。
第二，强化民事责任的追究，有助于走出当前我国食品卫生行政监管面临的困境。
食品卫生法颁布实施以来，各级食品卫生行政主管部门，按照各自的职责分工，依法行政，加强监管，做了大量工作，取得了一定的成绩。但是不可否认的是，近些年来，我国的食品安全卫生形势仍十分严峻，食品违法恶性案件时有发生。之所以出现这样的情况，一方面固然是由于食品卫生行政监管体制还不完善，另一方面也有客观原因的存在。我国幅员辽阔，人口众多，食品产业规模巨大，而由于我国的城乡二元结构，食品生产、经营主体却参差不齐，有大规模的现代企业，但更多的是小规模的作坊式甚至家庭个体经营模式。特别是小规模的食品作坊和家庭个体食品生产经营者，数量众多，遍布城乡，有的还有很大的流动性。面对这样的食品生产经营现状，在目前行政资源有限，执法力量薄弱的情况下，要实现对食品卫生的有效监管的确非常困难。
如果给食品卫生违法民事责任的实现创造一个好的制度环境，食品消费者出于维护自身权益的动机，一旦受到食品违法行为的侵害，就会自发的通过调解、诉讼等形式向食品卫生违法者主张权利，要求补救，追究其民事责任，这就增大了食品违法的成本，对食品卫生违法者也是一种监督。这种监督是无处不在的，而且由于消费者自身利益的驱动，监督的力度也是很大的。这样有利于调动广大消费者的积极性，在一定程度上缓解了行政监管的压力，不失为应对当前食品安全卫生形势的一条新思路。
（二）建立惩罚性赔偿制度，提高违法成本。
食品卫生违法民事责任的追究虽然可以适用现有的民商、经济法律，但是由于食品消费本身消费金额小、举证难的特点，司法实践中，食品消费者通过民事诉讼向食品生产经营者追究民事责任的案例并不是太多，因此需要思考适应食品卫生违法案件特点的特别制度设计。我们认为，在食品安全卫生领域，可以考虑引入惩罚性赔偿制度。
惩罚性赔偿是指赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。这一制度在英美法系国家广泛采用，对大陆法系国家也产生了影响。惩罚性赔偿一般运用于侵权领域，特别是产品责任领域，在美国法中也经常运用于合同纠纷中。我国《消费者权益保障法》第四十九条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。” 显然，消费者要求增加赔偿的部分具有惩罚性，因此，《消费者权益保障法》的这一规定，被普遍认为是我国惩罚性赔偿制度的开端。
具体到食品卫生法，可以考虑在法律责任一章中，除民事责任的概括性规定外，就惩罚性赔偿作出特别规定：对于食品生产者，在其生产或加工的食品中，故意添加非食用的有毒、有害物质等恶意侵害食品消费者身体健康和生命安全的违法行为，应令其支付高于乃至数倍于受害者实际损害的赔偿；对没有造成实际损害的，也应令其支付高于乃至数倍于标的食品价值的赔偿。引入惩罚性赔偿，其意义在于：
（1）能使受害人的损失得到充分的补偿。在食品侵权案件中，受害人内在的身体损害有时是很难证明和计算的，外在表现出来的损害往往不能真实反映受害人实际遭受的损害。采用惩罚性赔偿，能使受害人得到较高的赔偿，从而使其损失得到充分补偿。
（2）提高违法成本，对食品卫生违法行为起到遏制作用。按照经济学的观点，人的行为取决于其对成本和收益的权衡。目前多数情况下，食品卫生违者一般只会受到行政处罚，违法成本很低，而其由此获得的非法利润却很高，在利益的驱动下，不少违法者选择铤而走险。引入惩罚性赔偿，将使食品违法者不仅面临行政处罚，还将面临高额的经济赔偿，其违法成本大大提高，这对食品卫生违法行为会起到较好的遏制作用。
（3）提高诉讼标的，激励消费者通过诉讼维护自身利益，揭露食品卫生违法行为，起到社会监督的作用。每一次食品消费行为涉及的金额通常比较小，如果只追究一般合同责任，诉讼标的就很小。消费者往往不愿意为很少的赔偿金费时、费力进行诉讼。这样就放纵了食品卫生违法者的违法行为。通过引入惩罚性赔偿，大大提高了诉讼标的，受害人的诉讼动力增大，通过诉讼，食品卫生违法行为得以曝光，将起到良好的社会监督作用。
三、刑事责任方面
我国刑法专门就食品卫生方面的犯罪行为作了两条规定。从这两条规定看，我国对食品卫生违法行为构成犯罪的门槛规定并不高，关键在于对这两条规定的执行。实际执法过程中，食品卫生监管机关在查处食品违法案件后，往往只会注意本机关对违法者的行政处罚，而对其是否构成犯罪并不关心，结果造成许多食品卫生违法案件以罚代刑、一罚了事，犯罪分子得以脱罪免刑。
刑事责任是最为严厉的法律责任，它对食品卫生犯罪分子的威慑力是行政处罚代替不了的。严格刑事责任的追究，对构成犯罪的食品卫生违法行为，毫不姑息的施以刑事打击，这对社会上的潜在的食品卫生违法者是一个强烈的震慑，对于遏制食品卫生违法行为的发生有着重大意义。
因此有必要在法律责任中规定：食品卫生监督管理机关在查处违法案件后，对于构成犯罪的，必须在一定时限内移送司法机关处理。对违反该规定的责任人，设置相应的法律责任。这样有利于提高食品违法案件的移送率，防止以罚代刑。
中国人大网 2006年2月14日 责任编辑 苏大城
当前，我国的食品卫生和安全形势非常严峻，各类食品安全卫生事件时有发生，各种食品卫生违法活动十分猖獗。其中一个重要原因是，在市场经济条件下，不法食品生产和经营者，为了追求利润，往往采用非法的手段和材料来生产、加工食品，而现行的食品卫生法由于颁布较早，法律责任的设置已不适应当前的形势，不足以震慑和遏制利益驱动下的不法行为。因此，在修订食品卫生法时，有必要在法律责任中加大对食品卫生不法行为的处罚力度，从而提高食品卫生违法行为的成本。
加大处罚力度，提高违法成本可以从行政责任、民事责任和刑事责任三个方面来考虑：
一、行政责任方面
（一）处罚的范围应尽可能涵盖社会上出现的食品卫生不法行为。
现行食品卫生法颁布于1995年，十年后的今天，我国的社会、经济、文化等各方面与当时相比都有了很大的变化。与此同时，我们也不得不看到，食品卫生不法行为的手段和方式也在发生变化，出现了一些新的危害食品卫生安全的行为，而依据现行食品卫生法对这些行为无法进行处罚。针对这种情况，法律需要及时作出调整，将新出现的危害人民群众食品卫生安全的行为规定为违法，并设置相应的法律责任。比如，现在越来越多的食品安全问题是由食品生产者违法使用非食用的有毒有害的工业原料生产和加工食品导致的。对于食品生产者的行为，适用现行食品卫生法可以进行处罚，但是对向食品生产者提供有毒有害原材料的厂商，却无法处理。因此，有人建议对明知对方用于食品生产加工而向其提供非食用工业原料的行为，也要认定为违法，并加以处罚。
（二）在处罚方式上，增加资格罚的适用和从业禁止的规定，提高违法的机会成本。
行政处罚方式中，运用较多的主要是经济罚和资格罚。经济罚包括没收违法所得、罚款，资格罚包括吊销许可证、从业禁止等。
现行食品卫生法的法律责任一章中，对各类违法行为，虽然也规定了吊销卫生许可证的处罚，但在实际执法过程中，往往较多采用经济罚。我们认为，经济罚虽然能够使违法者在经济上受到一定损失，但由于其还具有生产经营食品的资格和能力，就有可能继续通过食品卫生违法行为，将经济损失转嫁到消费者身上。因此，对严重违法的食品生产经营者，一定要严格采用资格罚，绝不能以经济罚替代资格罚，通过吊销其卫生许可证，使其不再具备从事食品生产经营的资格，大大提高了食品卫生违法行为的机会成本。
除了吊销卫生许可证，在食品卫生法法律责任中应当增加从业禁止的规定。所谓从业禁止，就是对于某些屡次触犯法律规定或严重违反食品卫生法的不法分子，可以禁止其从业或规定其在一定期限内不得再从事食品业。
（三）改进罚款的计算标准，加大违法的经济成本。
现行食品卫生法在罚款数额上一般是规定处以违法所得一定倍数的罚款，没有违法所得的，处以一定数额的罚款。如食品卫生法第三十九条规定:“……没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款。”
这种规定是不够严谨的。原因在于：一是有可能出现有悖立法意图的情况。从这种规定的立法本意来看，同样的违法行为，对有违法所得的处罚应当重于没有违法所得的，但是在违法所得数额较小的情况下，就可能出现对有违法所得的处罚轻于没有违法所得的处罚，这显然是违背立法意图的。二是设置处罚不仅要看客观后果，也要考虑违法者的主观恶性，作为计算标准的“违法所得”无法反映出违法者的主观恶性。三是这种规定在违法所得数额较小的情况下，罚款数额也会较小，不足以惩罚和震慑违法者。
用“违法货值”的概念来代替“违法所得”是较为科学的。“违法货值”是违法者违法生产经营的食品的总货值，不仅包括违法所得，也包括违法生产经营，但尚未形成违法所得的食品的货值。首先，“违法货值”是一个主客观相统一的概念，它是违法者客观上违法生产经营行为的后果，同时也表明了违法者期望通过违法行为获得的非法收益，反映了违法者的主观恶性。其次，采用“违法货值”作为罚款的计算标准解决了上述的法律悖论。更重要的是，将“违法货值”作为标准，将大大提高罚款的数额，增加了食品卫生违法行为的经济成本，对遏制违法行为的发生有很大作用。
二、民事责任方面
（一）充分认识民事责任的重要意义。
食品卫生法法律责任章中关于民事责任的规定仅有第四十八条：“违反本法规定，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，或者因其他违反本法行为给他人造成损害的，应当依法承担民事赔偿责任。”这是一条关于食品卫生民事责任的概括性规定，具体适用的法条见于《民法通则》、《合同法》、《产品质量法》、《消费者权益保障法》等民商、经济法律中。在法律实施过程中，人们往往重视的是行政监管和行政处罚，民事责任远没有发挥其应有的作用。而事实上，民事责任对于应对当前食品安全卫生形势有着十分重要的意义：
第一，食品卫生违法的民事责任，是维护广大食品消费者权益的最直接手段。
食品卫生违法行为侵害的客体有两个：一是食品消费者的身体健康和生命安全；二是国家的食品卫生管理秩序。行政责任实际是违法行为侵害后一个客体的法律后果，但仅仅对违法者进行行政处罚，这对消费者被侵害的权益并没有任何补救作用。因此，食品违法行为发生后，首要的是要对食品消费者受到的损害进行补救，因为相对于国家而言，消费者处于弱势的地位，应优先得到救济。食品消费者通过主张自己的民事权利，追究食品卫生违法行为者的民事责任，可以使自己被侵害的权益得到直接的补救。
第二，强化民事责任的追究，有助于走出当前我国食品卫生行政监管面临的困境。
食品卫生法颁布实施以来，各级食品卫生行政主管部门，按照各自的职责分工，依法行政，加强监管，做了大量工作，取得了一定的成绩。但是不可否认的是，近些年来，我国的食品安全卫生形势仍十分严峻，食品违法恶性案件时有发生。之所以出现这样的情况，一方面固然是由于食品卫生行政监管体制还不完善，另一方面也有客观原因的存在。我国幅员辽阔，人口众多，食品产业规模巨大，而由于我国的城乡二元结构，食品生产、经营主体却参差不齐，有大规模的现代企业，但更多的是小规模的作坊式甚至家庭个体经营模式。特别是小规模的食品作坊和家庭个体食品生产经营者，数量众多，遍布城乡，有的还有很大的流动性。面对这样的食品生产经营现状，在目前行政资源有限，执法力量薄弱的情况下，要实现对食品卫生的有效监管的确非常困难。
如果给食品卫生违法民事责任的实现创造一个好的制度环境，食品消费者出于维护自身权益的动机，一旦受到食品违法行为的侵害，就会自发的通过调解、诉讼等形式向食品卫生违法者主张权利，要求补救，追究其民事责任，这就增大了食品违法的成本，对食品卫生违法者也是一种监督。这种监督是无处不在的，而且由于消费者自身利益的驱动，监督的力度也是很大的。这样有利于调动广大消费者的积极性，在一定程度上缓解了行政监管的压力，不失为应对当前食品安全卫生形势的一条新思路。
（二）建立惩罚性赔偿制度，提高违法成本。
食品卫生违法民事责任的追究虽然可以适用现有的民商、经济法律，但是由于食品消费本身消费金额小、举证难的特点，司法实践中，食品消费者通过民事诉讼向食品生产经营者追究民事责任的案例并不是太多，因此需要思考适应食品卫生违法案件特点的特别制度设计。我们认为，在食品安全卫生领域，可以考虑引入惩罚性赔偿制度。
惩罚性赔偿是指赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。这一制度在英美法系国家广泛采用，对大陆法系国家也产生了影响。惩罚性赔偿一般运用于侵权领域，特别是产品责任领域，在美国法中也经常运用于合同纠纷中。我国《消费者权益保障法》第四十九条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。” 显然，消费者要求增加赔偿的部分具有惩罚性，因此，《消费者权益保障法》的这一规定，被普遍认为是我国惩罚性赔偿制度的开端。
具体到食品卫生法，可以考虑在法律责任一章中，除民事责任的概括性规定外，就惩罚性赔偿作出特别规定：对于食品生产者，在其生产或加工的食品中，故意添加非食用的有毒、有害物质等恶意侵害食品消费者身体健康和生命安全的违法行为，应令其支付高于乃至数倍于受害者实际损害的赔偿；对没有造成实际损害的，也应令其支付高于乃至数倍于标的食品价值的赔偿。引入惩罚性赔偿，其意义在于：
（1）能使受害人的损失得到充分的补偿。在食品侵权案件中，受害人内在的身体损害有时是很难证明和计算的，外在表现出来的损害往往不能真实反映受害人实际遭受的损害。采用惩罚性赔偿，能使受害人得到较高的赔偿，从而使其损失得到充分补偿。
（2）提高违法成本，对食品卫生违法行为起到遏制作用。按照经济学的观点，人的行为取决于其对成本和收益的权衡。目前多数情况下，食品卫生违者一般只会受到行政处罚，违法成本很低，而其由此获得的非法利润却很高，在利益的驱动下，不少违法者选择铤而走险。引入惩罚性赔偿，将使食品违法者不仅面临行政处罚，还将面临高额的经济赔偿，其违法成本大大提高，这对食品卫生违法行为会起到较好的遏制作用。
（3）提高诉讼标的，激励消费者通过诉讼维护自身利益，揭露食品卫生违法行为，起到社会监督的作用。每一次食品消费行为涉及的金额通常比较小，如果只追究一般合同责任，诉讼标的就很小。消费者往往不愿意为很少的赔偿金费时、费力进行诉讼。这样就放纵了食品卫生违法者的违法行为。通过引入惩罚性赔偿，大大提高了诉讼标的，受害人的诉讼动力增大，通过诉讼，食品卫生违法行为得以曝光，将起到良好的社会监督作用。
三、刑事责任方面
我国刑法专门就食品卫生方面的犯罪行为作了两条规定。从这两条规定看，我国对食品卫生违法行为构成犯罪的门槛规定并不高，关键在于对这两条规定的执行。实际执法过程中，食品卫生监管机关在查处食品违法案件后，往往只会注意本机关对违法者的行政处罚，而对其是否构成犯罪并不关心，结果造成许多食品卫生违法案件以罚代刑、一罚了事，犯罪分子得以脱罪免刑。
刑事责任是最为严厉的法律责任，它对食品卫生犯罪分子的威慑力是行政处罚代替不了的。严格刑事责任的追究，对构成犯罪的食品卫生违法行为，毫不姑息的施以刑事打击，这对社会上的潜在的食品卫生违法者是一个强烈的震慑，对于遏制食品卫生违法行为的发生有着重大意义。
因此有必要在法律责任中规定：食品卫生监督管理机关在查处违法案件后，对于构成犯罪的，必须在一定时限内移送司法机关处理。对违反该规定的责任人，设置相应的法律责任。这样有利于提高食品违法案件的移送率，防止以罚代刑。
中国人大网 2006年2月14日 责任编辑 苏大城
责任编辑： 系统管理员
