认真编制五年立法规划 为建设“法治完善”的社会主义现代化国际大都市提供有力的法制保障

    党的十八大指出，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。上海市第十次党代会明确提出了未来五年建设“法治完善”的社会主义现代化国际大都市的目标。地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是实现“法治完善”目标的前提和基础。按照党中央和全国人大常委会的指示精神，在中共上海市委领导下，新一届市人大常委会高度重视地方立法工作，把编制五年立法规划作为服务上海经济社会发展的重要举措，推进地方法治建设的重要基础，加强立法组织协调的重要过程，对公众开展法制宣传教育的重要契机，精心组织实施，确保规划质量。我们的主要做法是：

一、服务全市大局，发挥地方立法的引领和推动作用

当前，上海发展已经站一个新的历史起点上，随着各项改革任务进入攻坚期和深水区，期盼法治给予支撑的需求更加凸显、在法治框架内推进改革的共识更加坚定，在改革过程中维护好各方面群众合法权益的呼声更加强烈。为此，我们认真学习中央和市委有关精神，加强对“五位一体”建设发展趋势研究，准确把握改革创新重点领域和关键环节的法制需求，使立法决策与改革创新决策更好同步推进。目前形成的五年立法规划包含了创新转型、社会民生、文化发展、生态环境、城市建设和民主政治六大板块内容，提出了推进国际航运中心建设、社会信用体系建设、碳排放交易管理、生活垃圾分类减量、养老机构服务和管理、急救医疗服务、财政监督条例等45件规划项目，努力发挥立法对经济社会发展的引领和推动作用。在规划编制过程中，我们根据全市大局的紧迫需要，及时制定促进改革创新的决定，就上海改革创新中存在的思想顾虑、制度障碍、机制缺失和利益藩篱等问题作出针对性规定，激发全社会改革创新的积极性和创造力；坚持法制先行原则，在中国（上海）自由贸易试验区挂牌前起草并通过有关暂时调整实施本市有关地方性法规的决定，支持政府依法在自贸试验区建设方面先行先试，加快制度创新。

二、维护国家法制统一，保障宪法、法律和行政法规在本行政区域的贯彻实施

维护国家法制统一是体现宪法、法律尊严和权威的内在要求，也是保证宪法、法律有效实施的重要前提。我们深刻认识地方立法在中国特色社会主义法律体系中的重要作用，在规划编制过程中强调：一是坚持从宪法和法律赋予的地方立法职权出发，积极开展实施性立法、创制性立法和先行先试性立法，努力保障宪法、法律和行政法规的贯彻落实。本次立法规划项目中实施性立法占了较高比重，直接与全国人大常委会立法规划项目相衔接和配套的法规有9件，如制定地方性法规条例（修改）、消费者权益保护条例（修改）、促进科技成果转化条例（制定）、食用农产品安全监管条例（制定）、大气污染防治法实施办法（修改）等。二是坚持制定、修改和废止法规并举，把修改不适应经济社会发展需要的法规放到更加突出的位置。目前，立法规划45件项目中，拟新制定的有23件，拟修改的有22件，分别占51.1%和48.9%。三是坚持从国家法律体系整体构架出发，明确地方立法项目切口要小，要突出针对性、操作性、能够具体规定的尽可能具体规定，体现有效管用，便于检查监督。四是要求建立对国家立法的动态跟踪制度，拟考虑根据国家法律、行政法规的制定和修改情况，以及经济和社会发展中出现的新情况新问题，建立规划中期评估和调整制度，加强调查论证，及时补充一批急需的立法项目，维护国家法制统一。

三、加强立法组织协调，发挥人大在立法中的主导作用

加强立法工作组织协调，是人大在立法工作中发挥主导作用的重要抓手，对于防止和反对部门利益法制化倾向，保障法律法规公平正义具有重要意义。在规划编制过程中，我们从两个层面加强组织协调：一是推动政府层面建立统筹协调机制。我们经与市政府协商，改变以往由政府部门直接向人大专门委员会申报规划建议项目的做法，由市政府常务会议对部门申报项目讨论、平衡后再提交人大常委会，发挥了政府常务会议的统筹协调平衡功能，剔除了部分明显带有部门利益倾向的法规项目。二是要求人大内部建立组织协调机制。我们要求各专门委员会根据分工，对市政府常务会议和社会各方面提出的建议项目进行专业方面审查，法制委、法工委从维护国家法制统一出发进行法制方面审查，如有分歧意见由党组会议讨论决定，以规范的程序安排保障人大主导作用的正确发挥。这两个层面组织协调的创新做法，及时运用到今年立法工作中，取得良好效果。

四、发扬民主、科学论证，把好规划项目质量关

提高规划编制工作质量，关键是遴选出切实符合经济社会发展需要的规划项目。我们在编制过程中，注意打破人大和政府的内循环，以民主和科学的工作机制提高项目遴选质量。一是充分尊重人大代表的主体地位。发挥人大代表联系群众、熟悉情况的优势，在规划编制启动、建议项目汇总、规划框架形成的三个节点三次向全体市人大代表征求意见建议，共555人次代表集中提出30件建议项目。二是充分保障社会公众的参与权和表达权。通过报刊、网络等媒体两次向社会公开征求意见，共326人次市民提出88件建议项目。三是首次委托两家“第三方单位”对建议项目开展筛选评估。上海社科院集聚五十余位知名专家，组成政法、经济、文化、社会、生态等五个专家评议小组，通过专人审读、集体审议、组长把关、大组汇总等环节提高筛选质量；上海法治研究会则面向基层群众，分专题听取社区居民、郊区村民、外来务工人员、两新组织白领、中小企业主等群体的意见，通过“初筛、复筛、终筛”三个环节提高筛选质量。我们要求两家单位“背靠背”筛选，各方不得干预，保障筛选工作的独立性和客观性。经党组会议研究，在45件规划项目中，人大代表提出的13件项目被采纳，社会公众提出的14件(其中3件与代表建议重合)项目被采纳，“第三方单位”赞成立项32件，占项目总数75%。

五、加强法制宣传教育，把规划编制过程作为增强公众法治观念过程

法律法规要得到良好实施，必须获得社会公众的认同。我们认为编制工作本身就是加强法制宣传教育的良好契机，努力提升编制工作的公开性，在扩大公民参与中提升公民法治素养。一是加强新闻报道，提高规划编制工作的透明度。在四个多月的编制过程中，常委会定期召开新闻发布会，中央和本市媒体先后刊发150余篇新闻报道，有关负责同志参加“新闻夜线”电视直播访谈，生动活泼地介绍了规划编制的进展情况。二是用好新媒体，提高社会公众关注度和参与度。与“新浪微博”合作开展法规项目征询活动，8万多网友参与并发表评论；与“法宣零距离”官方微博合作，选取物业管理、养老保障、见义勇为等十个民生话题组织网友讨论，逐步形成共识，增进了网友对地方立法工作重要性的认识。与此同时，常委会在今年立法工作中坚持“微创新”，首次邀请广播电台对轨道交通条例立法听证会进行广播直播，首次通过“上海发布”、“腾讯发布”等介绍新通过的法规主要内容，取得良好社会反响，拉近了立法工作与普通群众的距离，为营造全社会学法守法用法的良好氛围奠定了较好基础。

六、形成各方合力，共同贯彻落实五年立法规划

五年立法规划是推动实现“法治完善”社会主义现代化国际大都市的重要步骤，需要人大和各有关方面共同参与、共同努力。我们将在市委批准立法规划后，及时召开本市地方立法工作会议，明确各方职责和分工，部署贯彻落实工作；积极推动有关方面做好法规草案起草工作，对于一些综合性较强、事关全局或者关系广大群众切身利益的法规草案，拟由人大有关委员会牵头起草，从源头上保障法规公平正义；严格按照法定程序开展立法，认真执行法规草案审次制度，保证各方面意见的充分发表；充分发挥有关专门委员会“专”的优势和法制委员会“统”的优势，建立相互配合和分工协作机制；完善人大代表参与立法工作机制，把办理代表议案和书面意见与制定修改法规结合起来，把邀请代表参与常委会活动与提高立法审议质量结合起来，充分发挥人大代表在立法工作中的主体作用。

我们将在全国人大常委会的悉心指导下，积极落实中央和市委关于加强和改进立法工作的要求，不断开创依法治市新局面，努力为完善中国特色社会主义法律体系作出地方人大应有的贡献。