解读消防法修订草案

2002年6月，九届全国人大常委会消防法执法检查组向全国人大常委会报告：现行消防法在实施过程中存在执法主体和消防安全责任主体的职责规定不够明确；对违法行为处罚的前置条件过多，不利于及时给予惩治；对一些严重违法行为和重大火灾隐患缺少相应的处罚种类和强制措施，惩戒和整改难以落实；行政审批制度改革后，法律没有对消防监督管理工作的权限予以调整等问题，建议及时修改现行消防法，完善与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系。2003年，修订消防法列入全国人大常委会年度立法计划。2006年4月，起草部门完成消防法修订草案（以下简称“草案”）起草工作。2008年4月3日，国务院将草案提请全国人大常委会审议，从明确消防责任主体的责任义务、完善消防安全管理制度、加强消防执法监督等方面回应了全国人大常委会执法检查报告的建议和我国现阶段经济社会发展的期待。毫无疑问，这次对现行消防法的修改是对消防法制建设的完善；从更广泛的意义上讲，草案规定的一些措施是对现行消防体制的改革。

一、转变观念：消防安全不只是消防机构的责任

消防工作属于社会公共安全事业，政府是社会公共安全事业的管理者，应当担负起领导责任；专门机关是法律和政策的执行者，应当依法管理消防事务；消防安全关系全体社会单位和千家万户的利益，需要多方面参与其中，这是我们对消防工作规律的认识。但在一些单位和群众中长期存在这样的观念：消防工作是消防机构的事，只要自己的单位或家庭不发生火灾，消防与己无关，造成消防意识淡薄，消防措施不到位。现行消防法关于消防工作“坚持专门机关与群众相结合”的规定虽然也强调了消防工作的群众性，但“专门机关”的突出地位在一定程度上强化了人们“与己无关”的观念。2006年5月10日，国务院发布《关于进一步加强消防工作的意见》，要求全面落实科学发展观，努力构建“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”的消防工作格局。草案以法律形式肯定了国务院对消防工作的原则要求，符合消防工作规律，有利于协调公安消防机构、政府其他职能部门与社会各单位之间的关系，建立并落实各方面的消防安全责任制，有利于调动公民参与消防安全建设的积极性。

二、扬长避短：改革建设工程消防设计图纸审核制度

建设工程图纸的设计与审核是专门性技术工作，应当由技术部门和技术人员承担责任。长期以来，建设工程设计和建设工程消防设计图纸分别由并非技术部门的建设行政主管部门和公安消防机构审核，使行政管理部门同时又成为技术部门。由于消防机构实行兵役制，人员有相对固定的服役期，审图人员在技术上难以形成长期行为；又由于审图人员占用兵员，使本来就十分紧缺的灭火救援一线人员更加紧缺，削弱了经常性的消防监管。为了适应转变政府职能、改革行政许可制度、培育和发展社会中介组织的要求，2004年起，建设行政主管部门根据国务院16号文件要求，对建设工程设计图纸审核制度进行了改革，规定由具备资质的施工图审查机构（目前全国已有800多家）承担起依照国家质量标准审核工程设计图纸的职责。考虑到消防设计是整个工程设计的一部分，草案借鉴建设行政主管部门和有些国家（如新加坡，有资质的设计人员按照消防标准要求设计建筑物，在设计图纸时就法律及消防技术问题与消防机构沟通，在建筑物开工前将设计图纸报送民防部队备案，备案的设计图纸基本上都符合要求，95%以上的建筑工程消防设计只需一天就可予以核准。消防机构对报送备案的设计图纸实行抽查，抽查率在10%—15%左右，对不符合标准的可以认定设计蓝图无效，对设计无效的工程可以处罚款、控诉至法庭、拆除或移走、关闭建筑物等处罚）的做法，将按照国家工程建设消防标准需要进行消防设计的建设工程消防设计图纸交由“依法获得相应资质、资格”的“建设工程消防设计审核中介机构审核”，公安机关消防机构备案、抽查。这项改革可以发挥消防设计图纸审核人员的专业优势，提高审核质量；能够将公安消防机构从技术性事务中解放出来，集中人力、精力加强消防安全监督。为了加强消防监督，草案还规定了人员密集场所、较大规模的居住建筑以及特殊用途的建设工程“消防验收”程序，公众聚集场所投入使用、营业前的“消防安全检查”程序，规定了中介机构和人员出具虚假及严重失实消防文件的法律责任，这些措施有助于加强消防安全监督，消除公众对消防设计安全的顾虑。

三、依法管理：建立消防产品公告管理和出厂批次检验制度

消防产品的质量直接关系消防安全。合格的消防产品既可以保证建设工程的建筑构件、建筑材料和阻燃制品的防火性能，预防火灾的发生，也可以保证消防人员灭火救援的及时性和有效性，提高灭火救援的战斗力。在市场经济条件下，要保证消防产品的质量，需要有责任明确、分工合作的市场监管，这个责任无疑要由行政主管部门承担。实践中，产品质量管理部门、工商行政管理部门、公安消防机构在消防产品的生产、经营和使用管理方面做了不少工作，但确实也存在责任不清晰、监管不到位的问题。草案首次规定“消防产品实行公告管理、出厂批次检验和强制性产品认证制度”，这将有利于从源头上解决消防产品的质量问题，有利于防止不符合国家标准、行业标准的消防产品进入市场，也为对使用环节消防产品质量监管提供了客观依据。考虑到产品质量法对包括消防产品在内的各类产品在生产、经营环节的监管责任已有规定，草案要求“产品质量监督部门、工商行政管理部门、公安机关消防机构按照各自的职责”，对生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的违法行为依法从重处罚，符合职权法定的法治原则。

四、适应市场机制：推行火灾公众责任保险

近年来，许多地方发生群死群伤火灾事故，善后处理时往往因赔偿、补偿不到位，给群众生产生活造成困难，给社会带来不安定因素，也给政府带来巨大压力。全国人大常委会消防法执法检查组在执法检查报告中建议：“鼓励保险公司介入消防工作，利用市场经济机制调节火灾风险”。2006年，公安部、中国保险监督管理委员会在上海、天津、吉林、重庆、山东、深圳等地试点的基础上，开始推行火灾公众责任保险。火灾公众责任保险是以被保险人因火灾造成的对第三者的伤害所依法应付的赔偿责任为保险标的的保险。保险公司在承保前对保险标的的火灾风险进行严格评估，出具火灾风险及消防安全状况评估意见书，根据承保条件和风险评估状况厘定费率水平；承保后定期对保险标的的消防安全状况进行检查，及时指出不安全因素和隐患，并提出书面整改建议。对被保险人未按约定履行消防安全责任的，保险公司增加保费或依法解除保险合同；对被保险人加强消防安全管理，保险标的的危险程度明显减少的，保险公司降低或退还相应保费。火灾公众责任保险具有辅助社会管理的功能，具有多方面的优势：一是通过市场化的风险转移机制，及时化解火灾后经营者因履行民事赔偿责任而带来的经营不稳定，或因无力履行民事赔偿责任而带来的社会不稳定；二是通过市场化的风险控制机制，实现消防与保险的良性互动，提高经营者抵御火灾风险的能力；三是通过费率调节提高经营者整改自身隐患的积极性，从而改善消防安全环境。一些国家虽然没有在消防法律法规中规定火灾保险，但有一些其它措施使得公民普遍购买火灾保险。例如：韩国在建筑法律中规定，具有一定规模的商场必须办理保险。在日本，房屋所有者一般都是贷款建房、购房，银行内部规定，如果房屋所有者不参加火灾保险，银行会有借贷风险，可以不发放贷款。日本出租房屋的租金往往明确写明含火灾保险费（对于不动产），出租者一般要求承租者对其使用的东西购买火灾保险（对于动产），日本甚至有火灾保险公司。新加坡、香港消防队员在救火时损害第三方的财物，由保险公司根据保单情况理赔。草案从实际出发，规定发生群死群伤可能性较大的“公众聚集场所和易燃易爆危险品生产、储存、运输、销售企业，应当参加火灾公众责任保险”。我国保险事业发展较晚，在社会保险意识普遍偏低的情况下，从公众聚集场所和易燃易爆危险品生产、储存、运输、销售企业开始，逐步推行火灾公众责任保险制度，有利于发挥这项制度抵御火灾风险、维护社会稳定的多重优势。

五、违法必究：强化消防违法行为的法律责任

现行消防法对消防违法行为处罚设置了“限期整改”等前置条件，这在实践中有许多弊端：一是降低了违法行为人承担法律责任的风险，二是增加了消防机构的执法成本，三是与行政处罚法关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的立法原意不符。一些重大火灾事故往往发生在“限期整改”的过程中，客观上放任了消防违法行为。草案取消了处罚前“限期整改”的前置条件，并且增加了妨碍安全疏散或灭火救援、指使或者强令他人违反消防安全规定冒险作业、生产、销售不合格消防产品等违法行为的法律责任，明确了罚款幅度，有利于规范执法、预防和减少消防违法行为的发生。

消防法修订过程中，有一个问题一直是研究的重点，虽然没有在草案中明确规定，但各方面都将其视为一项重要改革。这项改革的意义在于：它将冲击消防力量由国家组建的传统观念，带来多种消防力量的新发展，这就是建立职业消防队问题。以消防为职业是世界上许多国家消防制度的组成部分。我国现行消防力量建设主要依靠兵役制，但多年来经济社会发展需要与兵员不足的矛盾十分突出。在持续控制和裁减兵员的情况下，希望通过增加兵员补充消防力量是不现实的，一些地方采取政府出资购买公共服务的方式，建立起不占兵员、不需要行政编制的合同制职业消防队，是解决经济社会发展需要与兵员不足矛盾的可行性办法。实行职业化后，人员相对稳定，有利于消防队伍的可持续发展；职业知识和经验的积累可转化为长期行为，有利于提高战斗力；专业人才长期积累，有利于更好地选用人才。据统计，截至2007年底，全国各级政府已经建有职业消防队4300多个，征招合同制消防员和消防文职雇员6万多人，投入实战执勤的合同制消防员达2.5万人，成为消防力量的重要补充，为保障经济社会发展，保护国家和人民生命财产安全做出了积极贡献。许多地方建议：草案应当确立职业消防队的法律地位，促进它的发展。