规划应体现科学性民主性协调性

        2007年8月25日下午，十届全国人大常委会第29次会议分组审议《中华人民共和国城乡规划法（草案）》，发言摘登如下：

        司马义·艾买提副委员长说，在这部法律中要强调保证城市和村镇规划制定的科学性。只有科学的、符合实际的规划，才有强大的生命力，否则就发挥不了其具有的功能。因此，在制定规划时必须通过充分的专家论证，要采用先进的科学技术，以增强城乡规划的科学性，同时要充分听取广大人民群众的意见和建议，使制定的规划与环境资源承载能力及经济社会发展的要求相协调，与当地的自然、历史、文化特点和人民群众的生产生活相适应。

        刘柔芬(全国人大代表)说，我是香港的人大代表，每次来列席都学到很多东西，机会很难得，表示感谢。我对城乡规划法草案提一点意见，供参考。草案第12条中规定了国务院第一等的约束地位，我认为还需要有第二等的约束地位，如果能做这样一个规模，可能会对城乡规划产生好的影响。我觉得，这些年来，各省领导的素质、能力普遍提高，我认为应该多给他们一些自主为省里定方案的权力。第二层的约束定位是省里对人口移动情况、城市与乡村发展的关系，在预测方面多做考虑，从本省的资源、能耐在哪里也多做一点考虑。就好像每一个省在做省的品牌，省里需要什么样的发展，怎么样发展，未来的发展路线都做出预测，然后把方案定下来就按照方案来进行。如果对了，都是他的功劳，而且这个方案要上报国务院、人大审批。我相信如果这样，可能可以避免现在大家争先恐后的各自发展。东部的发展方案是成功的，其他地方也跟着走，只顾着从经济方面来发展，而没有从本身资源、能耐方面来考虑。

        赖爱光(全国人大华侨委员会委员)说，草案第17条关于总体规划期限统一规定为二十年，我觉得不妥。由于城乡具体情况不同，城市总体规划期限应长一点，乡镇可短一点。建议城市总体规划期限为五十年，因为城市一建起来，要改就比较难，而且损失巨大，影响极不好。乡镇建设目前正处于发展阶段，改动可能较大，可定为二十年较好。为了使规划能长期循序操作，建议制定总体规划的单位应当由资格比较高的部门实施。宁肯慢一点钱花多一点，也要保证其质量，总体规划一经批准，不能随意更改。这方面希望多吸取国外的经验。

        李福东(全国人大代表)说，草案第17条“总体规划的规划期限一般为二十年”，我个人认为二十年比较短，最好是三十年到五十年为宜，因为搞总体规划的时间太短则不利于长远的发展，而且也能造成浪费。

        李树文委员说，总的来说同意城乡规划法的立法宗旨，也赞成本届常委会继续审议和修改这部草案。提两点建议。第一，在立法宗旨中写到“协调城乡空间布局，改善人居环境”，体现了以人为本的精神。这里就涉及第17条，关于规划的内容，写得很多，其中有这样一条，即“综合交通体系”，把城市交通也提上来了。我建议能不能再加两句，比如对哪一级以上的大城市，对过快发展的城市机动车辆要从规划上加以限制。比如北京市，机动车发展这么快，交通这么堵，空气质量这么差，老百姓很有意见。第二，草案第22条，“首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要”，我赞成写这一条，因为首都和省会城市不大一样。问题是谁来统筹？遇到北京市与中央国家机关不一致时谁来协调？现在是首都规划委员会，建议还是写在法中加以明确，好操作。

        杨伟程(全国人大代表)说，草案第18条建议增加一款，“经批准的城市控制性详细规划，不得随意变更。本级人民政府变更批准的城市控制性详细规划的，应当将变更方案报本级人民代表大会常务委员会审议和报上一级人民政府备案”。

        刘明祖委员说，新农村建设首先要搞好村庄的布局，要建设就要投入，如果不搞好村庄布局，很可能造成浪费，我们的村庄布局是自然和历史形成的，有的地方，从现代的角度看，不宜居住。这样就要以乡、镇为单位进行规划、合理布局。这个布局只有乡镇政府能比较实事求是地规划。这样有的村庄可能要逐步废弃，就不需进行比较永久的建设，对规划的宜居村庄，应加强永久性的基础建设，避免资金浪费。草案第21条只写了“乡规划还应包括本行政区域内的村庄布局”一句话，我觉得写得还不够，应突出村庄布局，这也算一条修改意见。

        陈士能委员说，草案第22条讲到“首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要”，我认为这句话可写可不写。作为首都的规划部门，在规划的时候本来就应该考虑。但是作为首都的总体规划如果要这样考虑的话，各个自治区首府要不要考虑？各个省的省会要不要考虑？要不要也写进法律？

        郑功成委员说，草案第2章关于城乡规划的制定，从第12条至第21条，只有第21条谈到了乡村规划是由乡和村组织的，前面的规划写的都是城市与镇规划这是不妥当的。从现行法律条文中，可以看出城乡规划几乎等同于城镇规划，而城镇规划又等于城（镇）区规划，我认为这是造成现阶段城乡差别持续拉大的重要原因。一些城市市区建设丝毫不亚于欧美发达国家的城市，而郊区却落后得如同非洲。这种现象与规划中将郊区遗漏进而导致公共资源配置严重失衡是密不可分的。因此城乡规划的制定应当是一个完整的规划，要明晰这个法律的导向，要点就是统筹，要点就是一个完整的、系统的规划。千万不要把乡村遗漏了，实际上乡村现在发展很快，长三角、珠三角的乡村发展已经和城镇差不多了，所以也要把它们纳入先规划后建设的范畴，否则对于当地居民的生产、生活所产生的后果是难以估量的。至少，县级人民政府应该负有指导乡村规划的法定职责，不能让乡村自己搞规划或者干脆不要规划。总之，城市规划包括了城市与乡村，城市奉行先规划后建设原则是必需的，乡村规划也应当奉行这一原则，而县以上政府尤其应当坚守城乡规划。这样法律的导向与规范作用就明确了，至少应避免只论城镇不论乡村甚至连郊区也被忽略的现象。

        朱幼麟(全国人大代表)说，城市规划法是一部很重要的法律，对我们国家将来的发展会起到很重要的作用。根据香港看内地，我们国家在大的规划方面，做得非常好、非常精彩，这是全世界没有其他地方可以做到的，比如三峡工程等等，所以我们的体制在做大的规划上可以讲是世界第一。问题就是在小的地方，在城乡规划的地方。我本人也接触过一些市和镇的规划工作者，他们的专业水平一般，规划上产生很多问题，结果国家付出很大的代价。本草案第2章“城乡规划的制定”，我认为可以在这方面多下功夫，可不可以通过这部法律制定一个城乡规划的做法，而不是市政府负责做，谁监督就完了，并不是那么简单。城乡规划是一个非常专业性的问题，除了专业性，它的影响范围也很广。比如在香港，有一个法定的“城市规划委员会”，委员会里并不完全是政府官员，包括立法会议员，也包括学者、社会工作者，是一个法定的组织，这个组织有法定的权力，也有法定的公告义务，做某一件事要事先公告，听取老百姓的意见等等。我们可不可以考虑设计一个这样的机构，符合我们国家的国情，放在“城乡规划的制定”这一章里。

        秦池江(全国人大代表)说，草案第2章写得比较少，我认为规划最重要的是制定规划的质量和水平，应该规定得更有操作性、更严谨，应该体现在三个基本方面：一是上下结合。城市规划或乡镇规划要在大的框架下制定出一个县、乡或村的规划，就是上一级政府应当为下一级政府制定规划的时候确定基本原则，提出基本要求、规划的重点及基本内容。各个市、县、乡、村，在上级政府领导下，根据本地的特点和经济发展基础具体考虑规划的制定。二是专业和民主结合。制定规划不是几个政府领导人或几个部门的事，应当有专业的规划专家、经济专家、科学专家和技术专家参与讨论，提出他们的具体规划意见。除了专家以外，还必须民主，要广泛吸收各阶层、当地民众以及各部门的意见，达到专业和民主相结合。三是长期规划和短期规划相结合。规划有近期、中期和远期的，规划应该有一个通盘的考虑，而不是一届政府一个规划，更不能因为某一个领导人的工作变动而改变规划。所以长期规划要和短期规划很好地结合起来。我认为这部分写得比较弱，没有能够把规划制定中需要坚持的规则写到法律中去。另外，规划制定的程序、论证以及规划的协调也很重要。我在考察的过程中，看到了一些市、县、乡的规划，图纸设计很好，经济指标也很全，但规划本身是否经过了论证？我没有听到详细的介绍。规划要有一个基本的论证程序，但草案没有对此作出具体规定。县、乡规划还有一个协调问题，尤其是基层，村与村之间、乡与乡之间、镇与镇之间、县市之间，都应该有一个协调，如产业结构的协调，基础设施建设的协调，甚至市场方面的协调都要考虑到，这方面的协调工作由谁来做？法里也没有明确。

        周家贵(全国人大代表)说，下面我就城乡规划法草案提几点建议。第一，城乡规划应该全国一盘棋，我国要根据地域不同、省情不同、资源占有支配不同和经济发展状况，在城乡规划上突破区域土地分割、行政辖区分割、城市之间分割，从城市群、城市带的高度进行统一规划。国家应该在这个方面解决全国一盘棋的问题。第二，国家要加快建立对城乡规划、城乡发展的考核体系，严格城市扩张的准入机制，减少城乡规划的环节，保证扩张的城市基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村辐射，使城市与农村融合为经济互补性很强的一个整体。第三，各级人民政府城乡规划一张图，功能划分一张图，防止和杜绝在规划上就存在浪费和失误，防止各地各顾各的，导致相互不关联、不协调，防止不顾及本地实际，相互攀比、抄袭，造成浪费。